“15分钟生活圈”老旧居住小区养老服务设施建设的痛点与对策——以无锡市崇安寺街道汤巷社区为例

马 融

(无锡职业技术学院 设计艺术学院， 江苏 无锡 214121)

目前，我国人口老龄化问题日益突出，养老服务需求极为迫切。联合国数据显示，1990—2019年，世界老年人口年平均增速为2.7%，发达国家为2.1%，而我国为3.2%；2000—2019年，我国65岁及以上老年人口占比从7%上升至12.6%，预计2022年超过14%，由老龄化社会进入深度老龄化社会；预计2050年，我国老年人口占比将达到26.1%[1]。面对严峻的老龄化发展态势，我国已采取了一系列举措来应对越来越庞大的养老需求。尤其是党的十八大以来，我国不断完善养老服务顶层设计，逐步形成了以居家养老为基础、以社区养老为依托、以机构养老为补充的养老模式。2021年12月，国家发展改革委等部门联合印发《“十四五”公共服务规划》，明确要求扩大普惠性养老服务供给，发展集中管理运营的社区养老服务网络，支持具备综合功能的社区服务设施建设，引导专业化养老服务机构进社区、进家庭，提升家庭照护能力，推动形成“15分钟养老服务圈”[2]。

一、“15分钟生活圈”的社区养老服务配套设施有关标准

(一)居民生活圈配套公共服务设施

我国2018年12月1日起实施的GB 50180—2018《城市居住区规划设计标准》以居民步行时间可满足其基本物质与生活文化需求为原则，将城市居民居住范围划分为15分钟、10分钟、5分钟生活圈居住区，并按照这样的分级类别规定应该建设的配套公共生活服务设施[3]。在社区居民步行15分钟可达的范围内，应该配备居民日常生活所需的公共服务设施，如文化活动中心、社区服务中心、街道办事处等；在社区民居步行10分钟可达的范围内，应该配备居民日常生活所需的小学、商场、菜市场等；在社区居民步行5分钟可达范围内，应该根据居民的人口密度配备养老助老机构、社区服务站、幼儿园等设施；在居住街坊层级，应该配备如垃圾收集站、活动场地、便利店等便民设施。

(二)“15分钟生活圈”的社区养老服务设施

根据我国2008年6月1日起实施的GB 50437—2007《城镇老年人设施规划规范》，应按照市(地区)级、居住区(镇)级和小区级分级配置养老服务设施[4]。其中，居住区(镇)级对应15分钟生活圈，小区级对应5～10分钟生活圈，如图1所示。

图1 居民养老服务设施配套标准

社区养老服务配套设施体系是社区养老服务体系概念的延伸，是开展生活照料、医疗保健、文化娱乐等社区养老服务所需要的空间载体系统。社区内老年人大多会选择步行的方式出门，养老服务配套设施作为社区公共服务设施的重要组成部分，应按照不同的层级进行设置，并按照老年人的出行习惯和步行速度安排在合理的范围内。我国现行的养老服务设施配建规范有《城镇老年人设施规划规范》《城市居住区规划设计规范》《老年人社会福利机构基本规范》《老年人居住建筑设计标准》等，分别对社区养老服务设施的名称、服务内容作出了相应的规定，具体可分为医疗护理服务、居家生活服务及文体服务[5]，设施名称及服务内容如表1所示。

表1 社区养老服务设施名称及服务内容

二、“15分钟生活圈”老旧居住小区养老服务设施建设的痛点

为了研究当前我国“15分钟生活圈”的社区养老服务设施建设问题，课题组深入无锡市梁溪区崇安寺街道汤巷社区，调研了勤学苑、解放新村、昇平巷小区、汤巷小区以及解放南路、学前街的沿街零散居民楼栋的养老设施，并对汤巷小区、解放新村、勤学苑、南市桥巷小区的15户居民开展了入户面谈调研，发现汤巷社区养老服务设施主要存在以下问题。

(一)住宅公共空间紧张，养老服务设施难以改善

目前，在全国各个城市的核心区域周围依然分布着许多老旧居住区，这些居住区由于建成时间较早，居住人口密集，老龄化程度高于新建成居住区。同时，众多问题造成老旧居住区的活动场地缺失，老年人的户外活动难以开展。养老设施大多只能以老旧建筑为基础，空间设计受到严重制约，改造难度较大。例如，汤巷社区多为福利分房或拆迁房，与商品房在同一小区内共同规划建设，实行的住宅设计标准较低，在空间结构和无障碍设施的设计方面几乎没有考虑到适老化的问题，各居住单元的公共空间面积小，难以改善养老服务设施。在居住小区层级内，虽有文体类养老服务设施，但几乎都是室外健身器材。据课题组调研，汤巷社区几乎没有在居住小区层级设置老年活动中心，少数挂牌的老年活动室也都成了杂物间或保安休息室，大多数老年居民只能聚集在室外长椅或门卫室内逐渐下棋、聊天。

(二)社区环境规划杂乱，老年人生活幸福指数不高

历史较久的社区中老旧房屋众多，居住环境相对较差，土地资源紧张。汤巷社区内的居住小区由于年代久远，环境规划不成体系，绿化覆盖率较新建小区有很大差距；一些小区内的一楼住户将楼前空地划为自家庭院，或者摆设摊位作为商用，对公共空间造成不同程度的侵占；小区内居住人口多，停车位紧张，经常出现乱停车现象。在这样的“15分钟生活圈”中，老年人不断被各种外界环境干扰，晚年生活的幸福指数大为降低。虽然汤巷社区的老年人步行15分钟可达的范围内有2所老年大学，可以满足社区组团层级的老年人文体需求，但是在居住小区层级内，文体娱乐类养老服务设施分布严重不均。例如，勤学苑小区内并没有设置健身器材和老年人活动中心，导致勤学苑的老年居民想要锻炼身体或开展娱乐活动只能就近去解放新村。在疫情期间，由于各小区封闭管理，勤学苑老年居民的文体娱乐需求难以得到满足。

(三)社区周围商业发达，养老医护服务资源被挤占

近年来，我国出台了一系列住房改善政策，采取了许多举措，城市住房条件不断改善，但是在全国各地的城市中还有许多历史悠久的老城区。老城区往往是繁华的闹市区，商业比较发达，随着城市建设的不断发展，这些老城区的社区资源逐渐被城市交通、新兴产业挤占。汤巷社区老年居民多，且位于无锡市中心繁华地带，交通情况复杂。在汤巷社区的老年人步行15分钟可达的范围内，仅有一家老年康复院，不足以承担整个社区的护理养老压力，老年人需要的照护机构严重不足。而位于汤巷社区的崇安寺街道托老所实际上还是一个服务中心，承担着物业管理工作。汤巷社区的老年人居家养老大多依赖钟点工上门服务，或者自给自足，一旦发生问题无法及时处理，对于社区内的老年居民来说非常不方便。

三、老旧居住区养老服务设施建设优化策略

为了建设以居家为基础、以社区为依托、功能完善、服务优良、覆盖城乡的高质量养老服务体系，打造“15分钟养老服务圈”[6]，针对老旧居住区养老服务设施建设提出以下优化策略。

(一)组团级：瞄准最必要的服务需求

在组团级，根据老旧社区中居住楼栋分布，设置老年活动场所和居家养老服务站。老年活动场所在选址时建议选择室内外共享空间；在土地紧张的市中心地区，可以利用边栋住宅楼的地上车库，结合路面空间，打造既可以室外休闲又可以遮雨久坐的场所，以满足组团层级内的老年居民下棋、聊天等日常生活需求。组团层级的居家养老服务站要能满足该区域内老年人的助餐、助洁和紧急助医等需求。建议在区域内设置1～2个简单的服务站，站点面积可以根据区域用地情况来合理规划。可以设立1个大服务站，站内除了设置工作人员工作区、休息区，还可以设置便民服务区，甚至可以和老年活动场所融合。各个小服务站只需要设置1～2名工作人员的工作区，能够满足组团层级的日常助老服务登记工作和紧急助医需求即可，其余的助老服务人员可以根据居民所需护理等级按时上门支援助老服务。

(二)小区级：共享基础养老服务配套设施

老年人需要合理消遣退休后的闲暇时间，一般会产生社会交往等精神层面的需求，因此除了满足老年人的基本生活需求，也要关注他们的精神文化需求。调研发现，相当一部分老年人多才多艺，大多数老年人的生活态度积极健康，希望参与各种文化娱乐活动以丰富自己的晚年生活。所以，应当增设老年人活动中心、体育活动室、老年大学等服务设施，为老年人提供休闲娱乐、文化学习的场所，方便老年人与他人进行交流。在小区层级的生活圈内，可以设置1～2个面积较大的、室内室外为一体的老年活动中心，满足该区域老年居民在社会交往、娱乐、体育锻炼等方面的需求。各小区的居委会要积极和政府部门协调，设置便于居家养老的居民共同使用的基础养老服务配套设施。

(三)居住区级：重点打造综合养老服务机构

居住区级是“15分钟生活圈”内最大的一个层级，应该在其他层级的基础上，由政府牵头打造一个可以满足整个社区养老需求的综合养老服务机构。该机构应具备社会养老、体检、医疗、教育培训、信息交流等功能，同时应该向社区内其他层级的养老服务提供必要的支援，以保证整个社区内的养老服务配套设施能够有机循环和全面覆盖。这种支援机制也可以减轻整个社区的用地紧张问题，实现养老服务配套设施最优化。

如果社区内各居住小区的面积差异较大，就可以根据人口比例和位置关系将社区内的现有居住小区打散重组，形成养老配套设施设置科学的“居家养老小区”。在“居家养老小区”基础上，整合区域内养老服务设施资源，并且尽量将文体活动空间、社区卫生服务站等基础设施设置在区域的中心位置，最好还能因地制宜，利用有限空间建立集文娱、医护于一体的综合养老服务机构，提高“15分钟生活圈”内居民养老服务的便捷性。

四、结语

无论是基于中华传统美德，还是着眼于国家发展乃至中华民族伟大复兴，养老服务问题都是全社会必须关注的重大课题。“15分钟生活圈”是一般健康老年人的正常活动范围，在此范围内，养老服务设施建设是否跟得上社会发展的步伐，直接关乎当今社会老年人生活的幸福感。因此，必须深入开展实地调研，并根据国家顶层设计，有针对性地改善社区养老服务设施，这是实现经济社会高质量发展的应有之义。