法治河北建设视域下河北省营商环境法治保障评价指标体系的构建

胡建伟

（中共河北省委党校/河北行政学院 国际战略研究所，河北 石家庄 050061）

近年来，通过营商环境法治保障的评价推进地方营商环境的法治化建设，已成为持续优化营商环境的有效模式。一些省份、地区纷纷制定出台了各自的营商环境法治保障评价指标体系，针对性地开始对地方法治化营商环境建设情况进行评估①如2022年1月，辽宁省委政法委和省委依法治省办联合发布了《辽宁省法治化营商环境评价指标体系（试行）》；2020年4月，中共苏州市委全面依法治市委员会印发了《苏州市法治化营商环境建设指标体系》。。但由于经济水平、地域文化等因素的差异，评价指标体系的设置各有不同。

河北省营商环境法治保障评价指标体系的设计，一定程度上借鉴了世界银行的做法，通过设置“办理破产”“执行合同”等指标对营商环境的法治化建设成效进行考察。这样的指标设置因对标世行而具有一定的可比性优势，但其是否符合法治河北建设的实际，值得商榷。在《法治河北建设规划（2021—2025年）》（以下简称《规划》）已对河北省“十四五”时期法治化营商环境建设提出明确要求的情况下，如何才能实现对营商环境法治化建设成效的精准评估？河北省营商环境法治保障评价指标体系究竟该如何构建？这些问题就亟需思考并作出回答。

一、《规划》对河北省法治化营商环境建设的基本要求

（一）推进“非禁即入”普遍落实

实施统一的市场准入负面清单制度，建立起统一公平的市场准入规制体系，推动形成更为开放、包容、可预期的市场准入管理模式，增强市场主体生产经营的信心，为市场主体的创业创新提供更大的空间。同时，对于负面清单之外的领域、行业及相关业务，各类市场主体可以依法平等自主选择是否进入，有关部门不得随意设置隐形壁垒加以影响，从而不断规范政府的监管行为，激发市场主体活力，推动形成各类市场主体公开、公平、公正参与竞争的市场环境，为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供制度性保障。

（二）健全完善营商环境制度体系

一是加大公平竞争审查，开展政策实施评估。要结合河北省经济社会发展的实际形势，对制定出台的有关规章、规范性文件及其他政策性文件的实施效应进行全面评估，查找给市场主体带来负面影响的政策规定，从而避免出现政策之间的矛盾冲突及重复叠加。二是全面清理、废止对非公有制经济的各种形式不合理规定。通过定期对有关规章、规范性文件及其他政策性文件的实施情况进行评估，为清理、废止现行有关规定提供重要参考。在评估中，对违反上位法规定、妨碍市场主体公平竞争、不利于市场主体健康成长的法规制度，应该及时进行修改或者废止。

（三）依法保护各类市场主体合法权益

按照《规划》要求，持续优化河北省法治化营商环境要依法保护各类市场主体的合法权益。在执法和司法方面，要依法平等保护民营企业和企业家合法权益，坚决纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为。加强反垄断和反不正当竞争执法司法。全面清理违法违规的涉企收费、检查、摊派事项和评比达标表彰活动。在法治政府建设方面，要加强政务诚信建设，重点治理政府失信行为，加大惩处和曝光力度。强化政府诚信示范作用，提升依法履职和履约践诺能力。建立健全政务信用记录制度和政府信用评价制度，完善政府失信惩戒机制。提高知识产权保护工作法治化水平，有效执行知识产权侵权惩罚性赔偿制度，激励和保护科技创新[1]。

二、河北省营商环境法治保障评价指标体系概况

从河北省优化营商环境领导小组办公室印发的《2021年全省营商环境评价方案》来看，河北省营商环境评价指标具体分为“市级营商环境评价指标”和“县级营商环境评价指标”。营商环境的法治保障在“市级营商环境评价指标”中主要体现在“办理破产”“执行合同”“知识产权创造、保护和运用”“市场监管”四项一级指标及据此下设的二级、三级指标中。在“县级营商环境评价指标”的设置中，营商环境的法治保障主要体现在“办理破产”“执行合同”“市场监管”一级指标及据此下设的二级、三级指标中。由于这些指标与“市级营商环境评价指标”中对应指标的具体设计完全一致，故不再对县级营商环境法治保障评价指标体系予以赘述。

（一）“办理破产”指标

“办理破产”指标重点在于衡量参评地区破产案件受理审理的效率、便利度以及破产案件的实际效果，下设“破产案件受理审理”“破产案件实际效果”两个二级指标。“破产案件受理审理”中设置“市场主体破产退出通道畅通情况”“执行转破产机制运行情况”“强制清算与破产案件结案率”“长期未结强制清算与破产案件情况”四个三级指标；“破产案件实际效果”下设“清算案件债权回收比例及时长”“通过重整、和解实现企业重生恢复情况”“企业破产保障经费情况”三个三级指标。

（二）“执行合同”指标

“执行合同”指标重点在于衡量参评地区中级人民法院及基层人民法院解决民商事合同纠纷的耗时、替代纠纷解决情况、执行质效、司法公开与诉讼的便利度等情况，共设置了“解决商业纠纷耗时”“替代纠纷解决情况”“执行质效指数”“司法公开指数”和“诉讼便利度指数”五个二级指标。“解决商业纠纷耗时”下设“审理时长”“法定正常审限内结案率”和“一审服判息诉率”三个三级指标；“替代纠纷解决情况”下设“非诉解纷情况”“民商事万人成讼率”两个三级指标；“执行质效指数”下设“执结率”和“执结时长”两个三级指标；“司法公开指数”下设“评价审判流程信息公开情况”一个三级指标；“诉讼便利度指数”下设“诉讼服务中心建设情况”和“在线诉讼服务平台应用情况”两个三级指标。

（三）“知识产权创造、保护和运用”及“市场监管”指标

“知识产权创造、保护和运用”指标重点在于衡量一个地区知识产权创造质量、保护力度和运用效益。包括知识产权创造质量、知识产权保护力度和知识产权运用效益三个二级指标。在法治保障方面，主要体现在“知识产权的保护力度”这个二级指标以及据此下设的“商标行政处罚案件增幅”“专利侵权纠纷行政裁决数”两个三级指标。“市场监管”指标重点在于衡量一个地区市场监督管理和企业、政府信用水平，包括“双随机、一公开”监管、企业诚信、政务诚信三个二级指标。

三、河北省营商环境法治保障评价指标体系存在的不足

（一）忽略了法治化营商环境应予涵盖的其他方面

关于法治化营商环境，有观点认为是一个国家为市场主体开展投资和生产经营活动所提供的一种完善且有效的制度安排，它是市场经济发展到高级阶段的必然结果，具有稳定预期、激发活力及优化政企关系的功能[2]。也有观点认为其通常是指一个国家或地区在社会经济交往中，通过有效的制度，严格规范的执法，公正严明的司法，对市场主体人身、财产权益实行全面、平等的保护，对市场管理行为实施有序的制约，并将社会经济交往的主要环节纳入法治化轨道，进而形成的公平公正的社会经济交往的制度化、系统化、规范化的法治氛围及社会意识[3]。上述两种关于“法治化营商环境”的界定均有一定道理。前者的视角较为宏观，从国家与市场主体的关系上强调了法治化营商环境的应然定位，即法治化营商环境应该是能够有效激活市场主体的内在动力、促进市场经济健康快速发展的一种制度性保障。后者的视角相对较为微观，通过具体阐述营商环境法治化的形成过程，强调法治化营商环境应予涵盖的基本内容，即法治化营商环境应具体涵盖着影响市场主体生产经营的立法、执法、司法和守法四个方面。这在《优化营商环境条例》《河北省优化营商环境条例》等法规中体现得更为明显。因此，法治化营商环境在本质上不仅是推动法治经济发展的重要保障，而且还是推进全面依法治国的具体体现。完善的法治营商环境必须坚持以科学完备的法规制度体系为基础，以严格规范的执法、公正严明的司法和诚实守信、公平竞争的守法为保障。

河北省营商环境的法治保障评价指标体系主要涉及执法、司法和守法，显然忽略了法治化营商环境应涵盖的立法方面。而立法方面要求具备的科学完备的法规制度体系却是法治化营商环境构建的重要基础。缺乏对立法方面的有效考察，必然与法治化营商环境的基本要求不符。此外，当前的指标设置并不足以客观准确地反映出河北省营商环境法治化建设的成效和水平。如在司法保障方面，最明显的体现即是忽略了司法机关在刑事诉讼中对营商环境的重大影响；在行政执法上，也并未体现出行政执法部门对包容免罚清单的具体适用，而这些却是影响河北省法治化营商环境建设的重要内容。概言之，当前河北省营商环境评价体系中的法治保障指标设计相对具体但又亟待周全，其系统性、科学性和关键性应予重点强化。

（二）不足以体现《规划》对河北省法治化营商环境建设的基本要求

按照《规划》要求，“十四五”时期河北省在持续优化法治化营商环境方面，要重点推进“非禁即入”，普遍落实、健全完善营商环境制度体系和依法保护各类市场主体的合法权益。其中，隐性准入壁垒的清理破除、政策法规实施效果的评估、不合理规定的清理废止，旨在为法治化营商环境的持续优化提供科学完备的法规制度基础。“加强反垄断和反不正当竞争执法司法”，是对法治化营商环境的执法保障和司法保障提出的一项明确要求。“政务诚信”“提高知识产权保护工作的法治化水平”则指出了河北省法治化营商环境建设不可或缺的重要内容。

纵观河北省当前的营商环境法治保障评价指标体系，显然缺乏对“政策法规实施效果的评估、不合理规定的清理废止”的有效考察。在知识产权保护方面，选取的“商标行政处罚案件增幅”和“专利侵权纠纷行政裁决数”两个三级指标，并不能够体现《规划》中提出的“有效执行知识产权侵权惩罚性赔偿制度”的基本要求。因为在知识产权行政处罚或者行政裁决案件数量的情况与知识产权惩罚性赔偿制度执行的情况之间，二者并不具有必然的直接联系。此外，对于《规划》中提出的“加强反垄断和反不正当竞争执法司法”的基本要求，当前的评价指标体系中并未有所体现。

因此，从地方法治建设的角度来看，当前的营商环境法治保障评价指标体系，显然不足以体现《规划》对河北省法治化营商环境建设的基本要求。因而，这样的指标评价最多只能算是一种“窄维度”的评价。

四、河北省营商环境法治保障评价指标体系的构建

营商环境法治保障评价指标体系构建的过程，实质上就是将抽象的法治化营商环境内涵转化为具有逻辑层次性和可操作性的量化评价指标体系[4]。因此，评价指标的设计必须紧紧围绕服务于评价目标，通过将评价目标逐层分解为具体化和可测量的细分指标，反映出法治化营商环境建设所要达到的目标和基本要求。河北省营商环境法治保障评价指标的设计，不仅要考虑法治化营商环境的基本内涵和法治的内在价值追求，整体上呈现出完整性和周全性，而且还要紧密结合法治河北建设的实际，具体上呈现出关键性与可行性。

（一）整体上的完整性和周全性

营商环境的法治化涵盖了影响市场主体生产经营的立法、执法、司法和守法方面，强调在市场经济活动中要善用法治思维和法治方式，把“良法善治”的法治精神落到实处。即通过科学立法，持续增加优化营商环境的“良法”供应；通过严格执法，不断为市场主体的发展创造充足的公平空间；通过公正司法，及时回应市场主体对公平正义的渴望和需求；通过诚信守法，不断强化政务诚信和市场主体合规合法的经营意识。

就其在整体上的完整性和周全性而言，首先，要保证指标设计要能够较为全面地体现出法治化营商环境的基本要求，即必须涵盖立法、执法、司法和守法四个重要方面。其次，在同级指标的设计上，指标之间应该具备一定的层级结构性，在内涵和外延上不能发生重叠和冲突。同级指标的设计既要能够兼顾不同区域的不同现实情况，还要保证有所权重，能够确立一定的内在价值导向。最后，在具体指标设计上，应该坚持主客观相结合、定性与定量相结合，能够通过具体指标之间的内在联系，将多维度、多层次的评价体系形成一个有机整体。

（二）具体上的关键性和可行性

评价指标在具体设计上的关键性要求所选取的指标必须具有一定代表性，能够最大限度地反映评价内容且无可替代。这主要是为了通过“最少指标”获取“最全信息”。营商环境法治保障评价的目的主要在于检验和推动法治化营商环境的建设，指标数量设置过多未必就会促使评价体系更加完善，反而还可能会影响到评价质效。实践中，指标数量过多无疑增加了数据收集的工作难度，极有可能引发对数据真实性的忧虑，同时也不利于突出评价重点，发挥价值引导功能。当前，河北省在营商环境法治保障评价的关键性指标的设计上，必须紧密结合法治河北建设实际，重点体现《规划》对持续优化法治化营商环境提出的具体要求。

评价指标在具体设计上的可行性要求所选取的指标在实际运用中能够通过合理获得的可信数据进行实际测量，从而发挥评价作用，得出科学可靠的结论。具体而言，一是要求指标数据能够合理获得，即获取渠道相对畅通、获取成本易于接受；二是获取的数据必须具有可信性，即指标数据的来源客观真实；三是能够通过获取的数据对指标进行量化评价。