创新契约式信用监管机制——以规范信用服务业发展为重点

刘瑛

2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》第五部分“以有效的信用监管和信用服务提升全社会诚信水平”中，专门提出“创新信用监管。加快健全以信用为基础的新型监管机制。建立健全信用承诺制度。”目的是提升信用监管的精准性和有效性。2020年11月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定完善失信约束制度、健全社会信用体系的措施，为发展社会主义市场经济提供支撑。为充分发挥信用服务产业支撑社会信用体系高质量建设的作用，尤其是在大数据环境下，信用监管面临的新问题必然要求创新监管机制，内在地要求强化体系思维，不断创新和深化信用法治实践。

一、推进信用承诺制的依据及实施情况

目前，有关信用承诺制的政策依据正在逐步完善，在各领域各行业推进信用承诺制的实施也取得了一定进展。

（一）推进信用承诺制的政策依据

相关政策文件对于信用监管机制与信用承诺制的关注由来已久，并随着信用监管机制的建设发展而不断更新。国务院早在2014年印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》中，就提出了“逐步建立行政许可申请人信用承诺制度”的规划安排。2016年5月30日，国务院印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，提出“引导企业主动发布综合信用承诺”的指导意见。2019年7月16日，国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，强调“进一步发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用”，将“建立健全信用承诺制度”列为重点内容，并概括性地规定了信用承诺制的主要内容。2019年9月6日，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，将“大力推行信用承诺制度”与“推进信用分级分类监管”列为提升信用监管效能的重要举措。

从上述一系列政策文件来看，信用承诺制作为新型信用监管机制的重要地位正在逐步突显。在当前的社会信用体系建设背景下，完善信用监管机制是健全社会信用体系、保障社会信用秩序的重要一环。

（二）推进信用承诺制的实施情况

信用承诺制在各领域、各行业市场主体的信用分级分类监管中均发挥着重要作用，例如交通运输行业、文化旅游行业、教育领域等。从社会信用体系整体来看，信用服务机构作为介于政府部门与市场主体之间的第三方机构，既要服务于市场主体的信用信息征集、信用评估评级、信用担保、信用修复等活动，也要受到来自政府部门的信用监管，信用服务机构的规范发展对于社会信用体系至关重要。因此，本文以信用服务机构这一重要的信用主体作为切入口，分析推进信用承诺制在信用服务业监管中的实施情况。

2018年3月，国家发展改革委办公厅发布《关于充分发挥信用服务机构作用加快推进社会信用体系建设的通知》，提出要“多措并举发挥各类信用服务机构的积极作用”，要求信用服务机构“率先开展信用承诺并公示”。为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，全国各地均积极开展信用服务机构培育和监管工作，江苏、浙江、山东等省率先试点，出台地方信用服务机构监督管理办法，加强对信用服务机构的统一监管，明确信用服务机构的具体培育措施，对促进当地信用服务市场健康发展起到积极作用。以江苏省为例，《江苏省信用服务机构管理办法（试行）》要求信用服务机构在申报注册时提交信用承诺书，在开展信用服务业务时作出信用承诺。在日常监管过程中，江苏省采取建立信用服务机构台账、联合签订诚信服务承诺书、定期跟踪信用承诺履行情况等多种举措，强化了信用承诺对于信用服务机构的监管作用①。

二、推进信用承诺制的现状及主要问题

目前，虽然推进信用承诺制的政策依据与具体实施已经取得了一定进展，但从规范信用服务机构健康发展、助力社会信用体系整体建设的角度来看，推进信用承诺制仍存在以下问题：

（一）信用承诺制的法律依据不够明确，现有工作机制缺乏创新

1.推进信用承诺制缺乏明确的顶层政策或法律规范。虽然中央政府层面的政策文件对于信用监管机制作出了比较详细的规划安排，但对于信用承诺制的规定仍然比较原则性，仅是概括地提及信用承诺制，未对信用承诺制的性质、范围、实施等作出明确规定。

2.现有信用承诺制局限于信用服务机构作出的单方承诺。目前信用监管的实施模式大多为信用服务机构主动或者应监管部门要求提交信用承诺书，实质上属于信用服务机构作出的一个单方承诺。相较于双方达成合意的契约式监管，不具有互动性，单方承诺更侧重于从道德层面要求信用服务机构进行自律，但法律权威性不足，缺乏违反信用承诺的法律后果。

（二）信用承诺制的衔接互联不够畅通，信用数据共享应用存在壁垒

1.信用承诺制与其他信用监管措施之间的协同配合不够紧密。从事前事中事后的“全流程”信用监管来看，现有的信用承诺制主要集中在注册申报、行政审批等事前信用监管环节，未能将其运用到信用信息征集、信用评估评级、信用修复、信用保护等事中事后信用监管环节。

2.信用服务机构面向不同监管部门或在不同业务领域作出的信用承诺未能衔接互联。不同监管部门或不同业务领域实施的信用承诺制并不完全一致，对于信用承诺书的格式、申报材料与流程、违反承诺的法律后果等标准存在差异。信用承诺制缺乏标准化使得信用服务机构重复承诺，监管部门之间也无法共享已有的信用承诺信息。

3.信用数据市场发展滞后导致信用数据共享应用存在壁垒。除了监管部门之间无法共享信用数据，信用服务机构本身也受到信用数据市场发展滞后的制约，无法高效、便捷地获取公共数据，不利于开展征信报告、信用评估评级等业务活动。

（三）信用承诺制的覆盖范围不够全面，信用服务机构乱象频生

目前针对信用服务机构实施的信用承诺制集中于机构资质审核环节，在覆盖范围上不够全面，对于信用服务机构业务活动的监管存在漏洞，导致信用服务市场出现一系列问题②。

1.信用服务机构开展业务不规范甚至违法。部分机构假借信用修复之名，利用普通群众对信用报告存在的知识盲区，混淆征信异议与信用修复的概念，收取服务费用后不了了之；部分机构过度宣传信用评级业务，收取高昂的评级费用，但缺少可靠的信用数据来源与权威的信用评级标准，信用评级虚高、区分度不足；部分机构甚至存在伪造文书材料、虚构信用报告、利益输送等违法行为。

2.信用主体的信用数据安全得不到保障。尤其是在信用服务机构涉及境外上市、扩大执业地域的背景下，信用数据的跨境传输缺乏有效监管，更存在危及国家安全的风险。信用服务机构的乱象，不利于信用服务产业的健康发展，亟待通过创新信用监管机制进行治理规范。

三、创新信用监管机制、全面推进信用承诺制的对策建议

信用服务业对于社会信用体系的建设至关重要，信用服务机构作为连接政府监管部门与市场主体的“桥梁”，必须走上规范化、法治化的发展路径。针对信用服务机构创新信用监管机制，首要原则就是确保监管与发展并重，既要通过信用监管治理违规乱象，也要为信用机构的发展提供动力。

（一）制定顶层政策与法律规范，创新契约式信用监管机制

1.要加强对于信用承诺制的基础研究。信用承诺制的实质是契约式信用监管，是指监管者与被监管者平等地签订协议，约定监管的范围及基本内容，按照契约规定的时间和区域进行信用监管。只有通过基础研究明确了信用承诺制的契约式监管性质，才能为法律政策的制定与信用承诺制的实施提供理论基础。

2.要针对信用承诺制出台统一的顶层政策或法律规范。法治化建设是确保信用监管机制规范化发展的关键，明确的政策文件或法律依据是实现法治化建设的前提。因此，建议在中央政府层面出台具体针对信用承诺制的顶层政策或法律规范，规定信用承诺制的契约式监管性质，使各地实践具有参考依据。

3.要实现信用承诺制从单方承诺向契约式监管的创新转变。相较于单方信用承诺，契约式信用监管的监管者与被监管者双方之间是平等关系，更能激发信用服务机构的积极性与自主权，有助于实现监管内容的适当化、合理化，在程序上更为完善，追责手段更为多元。契约式信用监管机制要求政府监管部门与信用服务机构就信用承诺的范围、基本内容、违反承诺的法律后果等事项达成一致，更能激发信用监管的活力，有利于更好地实现信用监管目标，提升信用监管的精准性和有效性。

（二）完善信用信息共享平台，实行信用承诺交换与互认机制

1.及时推进信用承诺制的标准化建设。信用信息共享是信用监管的基础，也是信用服务业发展的前提。信用信息共享的前提则在于信用标准的一致性。如果信用承诺的具体事项采取差异化标准，则无法实现不同地域或者不同行业之间的信用承诺信息共享。因此，需要及时通过省级政府或行业协会针对同一地域、同一行业制定统一的信用承诺标准。

2.在已有信用信息共享平台基础上完善信用承诺信息的共享。完善的信用信息共享平台不仅能为政府部门提供监管依据，也便于市场主体自主查询信用服务机构的信用情况。目前，“信用中国”网站公示了企业信用承诺情况，但公示内容较为简略，且未能聚焦信用服务机构的信用承诺情况，应当在细化公示内容、设置信用服务机构专栏等方面进行完善。

3.政府监管部门应当实行信用承诺交换与互认机制。信用监管措施的宗旨在于创新监管形式、提升监管效率。如果要求信用服务机构针对同一事项面向不同监管部门作出不同的信用承诺，无疑增加了信用服务机构的负担。因此，政府监管部门之间应当实现信用承诺的互联互通，避免信用服务机构针对同一事项重复承诺。

（三）探索建立信用数据交易机制，保障信用数据安全

在大数据环境下，海量的信用信息汇集成信用数据，蕴含着极大的技术价值与商业价值，不仅要通过数据交易确保其价值得到开发挖掘，也要保障数据交易过程中的数据安全。

1.要在法律政策的保障下建立信用数据交易机制。政府部门应当及时出台规范信用数据交易的法律政策，不仅要明确规定信用数据交易的流程、标准与参与信用数据交易的市场准入条件，还要确定保障信用数据安全的责任主体、侵害信用数据安全的行为与法律后果，依法依规向市场主体和信用服务机构开放共享公共信用数据。

2.要通过先进技术手段为信用数据安全搭建屏障。信用数据安全不仅涉及到个人隐私与商业秘密，在跨境数据传输的背景下还涉及到国家安全利益。将同态加密、联邦学习等先进技术引入信用数据交易机制，确保信用数据交易或二次加工可以在加密数据的基础上进行，推动金融、公共事业、行业市场信息在中间“安全屋”进行融合应用，实现数据“可用不可见”，从而为信用数据安全提供技术支撑。

在社会主义市场经济发展过程中，市场主体失信行为频发、诚实守信的市场秩序受到冲击等挑战，对信用监管机制的创新提出了更高要求。以契约式监管为核心的信用承诺制，是创新信用监管机制的有力举措，能够全面推进信用承诺制、规范信用服务业发展、切实推进信用全流程监管，为政府公信力的提升、信用监管机制的不断完善、市场经济的健康发展注入更多活力。

■绿林掩映｜李艳明/摄

注释：

①参见信用江苏：专项治理信用服务机构 规范净化信用服务市场.http://credit.jiangsu.gov.cn/art/2022/3/2/art_78318_10362718.html.

②参见中国改革报：“征信修复”骗局频发管理机制亟待完善.http://www.cfgw.net.cn/epaper/content/202106/25/content_39594.htm；参见中国日报网：评级虚高、区分度不足等问题凸显，监管措施密集出台——发挥好信用评级看门人作用.https://baijiahao.baidu.com/s?id=16867420900101 92526&wfr=spider&for=pc.