资源型城市高质量转型发展的路径研究

2022-02-13李珊珊孟英杰

环渤海经济瞭望 2022年9期

李珊珊孟英杰

一、前言

资源型城市是指以利用森林、矿产等自然资源为主发展经济的城市，主要分为两大类，一类是因自然资源丰富而吸引人口并组建的城市，另一类是在开发自然资源前城市已经存在，通过资源开发带动当地经济发展。大庆就是资源型城市，在新时代用“靠科技、强经济”创新型发展模式代替“靠资源、强经济”这种传统的经济建设模式，使大庆得以逐步实现转型发展目标。然而，有些城市在转型升级中存在目标模糊、创新乏力等问题，并不能节约资源、增加效益，还会在区域经济联动发展的过程中出现价值链断裂的现象。基于此，为使城市经济得以稳健发展，探索资源型城市转型发展路径显得尤为重要。

二、资源型城市高质量转型发展的要点

（一）三方面促转型

在资源型城市高质量转型发展的过程中可三方面联动：一是将经济产业链延长与城市转型发展关联在一起，使资源可快速转化增值，以鄂尔多斯及其他的煤炭城市为例，需注重煤电一体化，加大煤电组合力度，探索煤炭在“空中”优化配置的出路，还需加强煤化组合，在化工产业链延长的基础上充分利用煤炭资源，鄂尔多斯自煤制烯烃项目投产以来，煤炭资源就地转化率及经济效益明显提高；二是产业结构优化调整，打破资源独大的经济发展瓶颈，摆脱不合理经济发展模式的束缚，调整新旧产业市场占比，扶植新兴产业，为追加高附加值奠定基础。资源型城市需探索新能源、装配制造、新材料及大数据、区块链、云计算等新兴战略性产业发展出路，还需立足市场经济发展实况助推物流、金融、旅游、文化等服务业不断发展，使非资源型产业的规模可持续扩大；三是在资源型城市高质量转型的过程中需注重节能减排，贯彻落实绿色发展理念，考虑城市资源环境的适应力与承载力，需关注资源型城市转型发展长远的经济效益，在经济效益、生态效益兼顾的基础上构建生态保护、资源节约产业结构与空间格局，解决经济低水平、高能耗、高污染发展问题，使资源型城市的经济产业可向着循环、绿色、低碳的方向发展。

（二）综合施策

资源型城市发展需注重综合施策，在国家滚动式施策的背景下解决大庆可持续发展及转型难题，叠加国企体制改革、“一带一路”等利好政策，助推大庆高质量转型发展。综合施策要点有以下几个：一是在干事合力、民生福祉、信心勇气上做“加法”，发掘资源型城市高质量转型发展的潜力；二是在减轻企业与民众压力及优化行政审核流程上做“减法”，坚持简政放权、为民服务，使资源型城市能在摆脱束缚的基础上转型发展；三是在经济深化改革上做“乘法”，在创新赋能、产业融合的过程中“乘”出红利与活力，确保资源型城市经济发展所需要素能在产业中自由流转，在市场驱动下开发新项目，在此基础上坚守环境容量“红线”，解决经济转型发展过于盲目的问题；四是“除”去法律风险、生态风险及政民互动障碍，从资源型城市经济转型负面案例中吸取经验教训，确保资源型城市发展旗帜鲜明、立场坚定，还可有效解决“换挡焦虑”这一问题，保障资源型城市转型脚踏实地，为城市经济稳健发展奠定基础。

（三）产业转型寻突破

榆林在保障国家能源安全战略中做出贡献，化工产业诸多技术领先于国际，以能源化工为基础助推产业向其他方向转型，如煤油气盐产业、煤电载能工业品等，同时榆林是我国非牧区养羊第一大市、第三大生产马铃薯的城市、山羊绒产量最多的城市，全国有七成的羊毛防寒服来自榆林，产业多渠道转型已然成为资源型城市走出发展困境的必由之路。文化产业是新时代资源型城市高质量转型发展的突破口之一，娄底市不仅煤炭资源丰富，还具有文化底蕴深厚的特点，过去娄底依靠煤炭致富，现在娄底在文化产业上下功夫，将文化视为新旧产业换挡的新资源、新动力，使城市经济建设不再依赖资源，转而向文化要效益，自文化旅游健康养老产业发展以来，娄底加大特色名园、创意名品、产业名企、文化名家及文化名镇等工程建设力度，孵化梅山傩戏、曾国藩家教等文化品牌，不仅可吸引游客来到娄底消费，还能在营商环境改善的基础上吸引更多生产要素流入，达到带动资源型城市转型发展的目的。

三、资源型城市高质量转型发展的阻力

资源型城市高质量转型发展的阻力有以下几个：一是目标模糊，未能理顺发展思路，出现转型盲目、效率较低等现象，并不能充分利用当地的各类资源；二是创新乏力，资源型城市发展视野较窄，创新力度较弱，这就会降低资源型城市的经济效益；三是发展格局有待优化，协调发展质量较低，资源型城市因布局不合理而无法在经济建设中全面发力，影响当地资源综合利用成效；四是资源型城市绿色经济有待发展，在低碳发展的道路上阻力重重；五是缺乏保障机制，这会阻滞资源型城市高质量转型发展[1]。

四、资源型城市高质量转型发展的路径

（一）明确目标，理顺转型发展思路

为解决资源型城市转型发展盲目的问题，需明确其高质量发展目标，加强顶层设计，坚持统筹规划，关注资源型城市转型全生命周期，在目标驱动下形成优质互补、主体功能明确的发展格局，继而以资源型城市为支点，加大经济社会绿色低碳发展力度，在此基础上调配资源型城市高质量转型发展所需资源，以资源高效利用为导向完善内生动力机制，助力资源型城市转型获取长线效益。需要注意的是，资源型城市高质量转型发展的目标应具有明确性与可行性，既能化解城市转型发展矛盾，又能驱动资源型城市积极探索转型发展道路。资源型城市高质量转型发展目标主要可从两个角度出发予以分析：一是从宏观来讲资源型城市需立足新时代，领会党指引各地区经济建设的精神思想，更新发展理念，优化发展格局，提高发展质量，将经济绿色发展、城市改造、产业调整关联在一起。预计2025 年资源型城市示范建设将取得显著成就，进一步完善转型发展对策，示范区可为资源型城市高质量转型发展提供范本与着力点，推广可复制的经济发展经验，使产业链更具现代性及综合性，驱动资源型城市建成优势互补的经济共同体，在重塑经济架构的过程中将智能产业、科技产业及其他新兴产业视为重点；二是从微观来讲资源型城市需立足实际，充分运用当地的转型发展条件，制定接轨时代、科学可行的转型发展方案，使本土发展格局得以优化。例如，大庆在资源型城市高质量转型的过程中建设多元产业链，依托高新科技产业园区理顺转型发展思路，加大力度扶持高科技企业，如大庆佳昌晶能信息材料有限公司等，帮助有潜力的科技型企业攻克发展难关。大庆还支持沃尔沃公司拓展整车产业链，整车自动化生产率超70%，在沃尔沃带动下大庆培育汽车产业，包括零部件生产、汽车制造等。大庆依托资源禀赋构建新材料、石油化工等现代产业基地，致力于打造新材料、汽车、石化千亿产业集群，实现助推大庆经济转型升级的发展目标。

（二）坚持创新，赋予转型发展生命力

创新是资源型城市高质量转型发展的原动力，为了加大创新力度资源型城市需做到以下几点：一是增强科技创新实力，构建创新发展平台，建设城市产业创新发展示范区，把能源资源清洁利用、新能源汽车、工程机械等看做创新发展的着力点，同时鼓励科研院所、高校与示范区同创经济转型发展平台，聚合创新力量，形成创新合力，为实现创新发展目标给予支持；二是增强企业创新实力，资源型城市需凸显自身优势，在市场经济竞争发展中注重差异化定位，扶植有潜力、有市场的企业，还要强化集群效应，使企业竞争力可有效提升，能实现畅链、补链、强链的产业改造目标，支持当地特色企业依托电子信息、纺织服装等产业链集群化发展，达到打造高端新材料、现代信息技术等新兴产业创新发展格局的目的，在产业链上生产资料将流入有实力、敢创新的企业，创新型龙头企业亦可带动产业链下游企业提升创新水平，使资源型城市可加大新兴经济发展力度；三是加大经济发展动能革新力度，基于“放管服”改革强化市场活力，改进资源型城市的营商环境，助力“专精特新”企业在经济领域深耕细作，支持数字产业扎根资源型城市，聚合与利用数据、信息、知识及其他的新兴生产要素，加之资源型城市数字技术服务设施建设与升级，为“互联网+”模式驱动经济创新与发展提供有力条件；四是完善以创新为内核的资源型城市经济转型发展机制，人才、市场、企业以及政产学研用交融是该机制构建的着力点，为先进生产技术、现代科技赋予转型发展生命力给予支持[2]。除企业深入改革、市场资源调配外，人才及政产学研用一体化将影响经济创新成效，基于此区域性高校需发挥人才培育作用，根据当地经济建设需求及城市转型趋势加强教育改革，确保教育与经济联动，能为当地经济发展重要领域输送优质人才，同时在政府引领下加强经济研究，立足产业转型新常态明确区域性科研课题，确保研究成果能利于经济可持续发展，在科研中诞生更多先进技术，继而通过创新解决区域性经济发展难题。

（三）协调发展，优化转型发展格局

资源型城市协调发展需关注国家宏观战略布局，还需关注本地区的经济建设实况，在发挥优势、突出资源禀赋的基础上优化经济布局、明确功能定位、加强空间治理，使资源型城市能富有生机活力。协调发展关键有以下几个：一是转化城市功能，在示范区建设中把强化城市综合承载力看做关键，依据国土空间宏观规划方案统筹修复、利用、保护及开发老城与新城，为经济项目开发提供必要的国土资源，同时在城市改造中捕捉经济转型发展良机，实现加快转型、同步谋划的目标。不同类型的城市需制定具有差异性的转型发展方案，基于此国家支持独立工矿区、老工业区优化发展经济格局，以沈阳为例，作为老工业区的资源型城市需与周边的城市维系产业协作关系，创建具有阶梯性的产业圈，并提供配套的经济发展所需设施，其目的是增强主要城市的辐射带动功能作用；二是支持产城融合，将产业园建设视为产城融合的关键，在中韩、中德、中关村科技园等合作示范区建设的过程中助推资源型城市转型，在企业集群发展的基础上调配经济发展所需生产要素，同时经济建设要对生活、科技、教育、医疗等方面带来良性影响，以产业园区为中心整合区域资源、稳步升级改造、助力城市转型；三是加强国际合作，在国家持续对外开放政策驱动下助力资源型城市乘上国际化发展列车，在此过程中城市之间需加大协同力度，以长三角、粤港澳大湾区、京津冀等经济带为模板创建更多的经济带，在多个城市协调发展的条件下形成战略化资源型城市转型发展布局，同时经济带、经济圈要对接合作，消除协调联动壁垒，在城市转型及经济建设中加强协同效应。城市本身需凸显优势，为的是吸引更多城市维系协同发展关系，基于此要支持符合条件的资源型城市申请建设对外开放合作发展园区、综合保税区、商贸物流中心、先进制造业等基地，实现资源型城市规设转型发展新格局的目标。

（四）绿色转型，走低碳发展道路

绿色经济是资源型城市转型发展的着力点之一，为的是加大循环经济发展力度并有效保护生态环境。资源型城市绿色转型关键点有以下几个：一是制造企业需树立绿色转型意识，如建材、有色、石化、钢铁、电力等，淘汰落后产能，改造传统工业，遏制高排放、高能耗项目发展；二是倡导绿色、清洁生产，鼓励企业在生产、设计、回收等运营环节探索绿色管理出路，这就需要企业自身重视经济转型发展，树立绿色发展意识，加快绿色运营链建设，积极淘汰落后技术，在生产、销售等运营环节引用现代科技，如区块链、大数据等，同时对现代科技所创造的经济效益加以考评，为企业进一步调整转型发展对策提供依据。只有企业赋予转型发展动力，才能带动经济产业绿色发展，产业结构优化、绿色效益追加的同时可驱动区域性经济建设，最终实现资源型城市高质量转型发展目标；三是支持大庆、吉林、鞍山等资源型城市革新技术、拓展产业链、孵化新兴产业，在产业多元化建设的基础上实现高质量转型发展目标；四是能源资源需加大绿色低碳转型的力度，立足实际健全能源总量控制、消耗强度控制配套制度，确保能耗逐步降低，达到安全降碳的目的，在此过程中扶持清洁能源产业，清洁型经济发展分布式、集中式兼具，同时需发挥“光伏+”等经济创新发展模式的绿色转型优势。

（五）机制保证，为转型发展给予支持

资源型城市高质量转型发展离不开机制作为保障性条件，使资源型城市经济建设质量可有效提高：一是国土资源管理机制，支持国土资源流入市场并在经济建设中优化配置，同时支持集约利用国土资源，推行先存量、后增量的土地资源利用原则，在保障国土空间统筹规划科学高效的前提下加强用途管制，循序渐进、科学合理的转化不同产业用地，在产业用地政策的约束下探索混合产业用地管控新出路，确保示范区建设土地资源充足，各地区、各产业能依法依规置换、收回、腾退、开发，在此基础上严格坚守生态红线、耕地红线，使土地资源管理机制能驱动资源型城市高质量转型发展；二是政策保障机制，除资源型城市在转型升级中需叠加利好政策外，还需国家立足资源型城市经济建设实况实施配套政策；三是评估与激励机制，一方面针对资源型城市经济建设战略、项目等内容进行评估，另一方面对经济建设成绩卓越的资源型城市予以激励，达到调动资源型城市经济创新发展积极性的目的。