舟山开展海洋综合行政执法改革的探索与实践

●舟山市委编办

舟山市坚持问题导向，持续推进海洋综合行政执法改革，通过科学整合执法职能、综合设置管理机构、合理界定职责边界、建立联合执法工作机制等，形成统一高效的海洋综合行政执法体制，在破解“多龙治海”困境方面成效明显。

从2013年开始，舟山市坚持问题导向，持续推进海洋行政执法改革，实现“条块分割”的分散执法向“以块为主”的海洋综合执法转型，在破解“多龙治海”困境方面取得了积极成效，积累了一些经验。

一、改革背景

（一）新区发展需要改革。2011年6月，国务院批准设立浙江舟山群岛新区。作为我国第一个以海洋经济为主题的新区，舟山市承担了探索我国海洋经济发展新路子、为全国海洋综合开发管理提供经验和示范的重任。因此，探索建立与新区建设发展相适应，与海洋管理相协调的机构精简、职能综合、结构合理、运行高效的执法体制，是政府职能转变的内在要求，也是新区建设的迫切需要。

（二）破解难题需要改革。改革前，在舟山海域内行使海洋执法权的单位，市内的有海洋、渔业、港航、水利、文化、自然资源、生态环境等部门，国家有关部门设在地方的区域性机构有中国海监东海航空支队舟山基地、农业部东海区渔政局沈家门站等，部省属的有浙江省海洋与渔业执法总队、舟山海事局、舟山海警局等。分散的海洋执法制约了依法行政和依法治海工作开展，主要表现为：多头执法，造成职责交叉。如港航部门对港口水域、航道上倾倒废弃物等行为的处罚，与海洋管理职责存在交叉。各自为战，执法力量分散。如列入查处的海洋建设工程用海规模大、项目投资大、影响力大，在实际执法过程中，单一的执法部门权威不够，影响执法成效。存在监管真空。比如自然资源等部门没有海上执法装备，履职困难，容易出现监管空白。

二、改革探索

从2013年开始，舟山市按照“先易后难、分步实施”“市内高度集中、市外紧密联合”的思路，持续推进海洋综合行政执法改革，初步形成统一高效的海洋综合行政执法体制。2017年起，舟山市海洋行政执法局开始开展海洋综合行政执法工作。

（一）科学整合执法职能。按照“有利于提高海洋行政执法资源共享率、降低行政执法成本，有利于加强海洋海岛综合管理、防止出现监管空白，有利于提高海洋行政执法效能、减少多头重复交叉执法”的原则，将市内涉海部门的海洋、渔业、航政、水利围垦工程、海域文物保护、海域矿产资源勘探开采、无居民海岛保护（含土地和矿产资源）管理等方面共计211项执法事项，统一交由海洋行政执法局行使。

（二）综合设置管理机构。组建市县两级海洋行政执法局，分别在市县海洋与渔业主管部门挂牌，为市县政府工作部门，承担管辖海域（区域）内的海洋行政执法工作。海洋行政执法工作所需人员编制，主要通过整合资源、盘活存量、挖掘潜力等途径解决。根据海洋行政执法特点，按照“分级管理、统分结合”的原则，实行市县分级执法体制，市级加强对县级相关海洋行政执法活动的统筹协调、综合管理和业务领导，既优化行政资源配备、提高执法效率，又促进力量下沉、加强基层基础管理。

（三）合理界定职责边界。

明确划分业务主管部门与海洋行政执法部门职责，业务主管部门主要负责加强源头监管，依法履行政策制定、审查审批、批后监管、指导监督等职责；海洋行政执法部门主要负责依法履行后续监管、行政处罚及其相关行政强制等职责。以清单形式逐项界定监管边界，厘清源头监管、后续监管、末端执法界限，明确责任，签订行政责任书，落实责任追究制度。以清单形式仍无法明确责任边界的，补充具体案例，通过分解具体案例的处置环节，进一步明确双方责任。

（四）建立联合执法工作机制。通过建立协作组织、签订合作协议、明确联合执法事项、干部兼职并派驻等方式，与海事、海警等部省属涉海单位建立紧密型、常态化的海洋联合执法机制，共同开展联合巡航、执法管理、抢险救灾、海上安全预警预控、突发事件应急处理等工作。此外，强化综合行政执法海陆联动机制建设，加强海洋海岛综合监管能力。

三、进一步深入推动海洋综合行政执法改革的思考

舟山市深入推进“大综合一体化”行政执法改革，从权责体系、指挥平台、运行机制等方面入手，以数字化改革为抓手，继续进行新探索，扎实推进“一支队伍管海洋”。

（一）推动海洋执法事项全面融合。按照市属涉海部门“应划尽划、全面融合”和部省属单位“不动体制动机制、数字赋能强协同”的原则，进一步梳理明确纳入海洋“综合执法+联合执法”的行政执法事项。截至2022年6月底，共梳理海洋、渔政、自然资源、港航等348项事项纳入综合行政执法事项，梳理公安、海事、海警等1259项事项纳入联合执法事项。同时，瞄准风险管控关键环节，重点对其中763项涉海执法事项进行了归类和分析，按照“最多查一次”的标准，梳理核心业务，优化处置流程，强化多跨协同。

（二）重塑海上统筹协调指挥体系。按照“一支队伍管海洋”的原则，成立海上综合行政执法指挥部和指挥中心，人员集中办公，实现统一指挥调度。建立健全海洋综合执法组织保障机制、海洋综合执法指挥机制、海洋综合执法监督机制，形成“多个渠道受理、一个专班研判、一个口径指挥、一支力量执法”的海上执法运作模式，推动实现海上案件来源全域覆盖、研判指挥科学顺畅、执法打击精准高效。

（三）完善海洋执法联动协作机制。深化完善多部门、跨层级涉海单位的紧密型、常态化海洋联合执法机制，推动实现涉海执法部门间互调装备、互认证据、互通信息。通过跨部门的数据共享、流程再造和业务协同，有效解决了海洋执法领域单部门执法力量薄弱、多头重复执法等问题，涉海领域违法行为得到有效遏制。2022年以来，累计组织开展“海盾”“碧海”“护岛”等专项行动近200次，查处各类涉海违法案件近200起。

（四）创新海洋执法监管数字模式。上线“大综合一体化”海洋行政联合执法应用模块，重点推进“全域感知、网格管控、快响指挥、全链跟踪”四大场景建设，提升“多跨集成”数字化联防联控合力。目前，已归集全市雷达、AIS基站、涉海视频和执法船舶等海上监控动态数据，集成海图、气象等基础数据和船舶作业等业务数据，建成海上执法专题数据仓。贯通公安海防“智治海安”、港航部门“平安归航”、渔业部门“精密智控”等涉海应用，构建区域风险、船舶风险、执法压力等算法模型，提升了海洋监管问题发现和分析研判能力。

（五）强化海上网格基层治理能力。按照“网格化管理、组团式服务”的要求，将需要管控的海域划分为12个管控网格和3个巡航网格。同时，将全市63艘执法船艇及执法人员、200余艘编组船辅助力量，科学编入15个海上网格责任区，明确网格职责。以网格为单元开展巡查和管理，将海上矛盾纠纷化解在第一线。同时，强化对海岛资源、基础设施、海洋环境保护以及航道航路、恶劣天气风险等信息和问题的收集和流转，为指挥中心加强风险预判和精准防控提供基础依据。