诉前联调模式实证分析——以大庆市基层法院实践为例

杨铁军，张书琦，王 慧

（1.大庆师范学院法学院，黑龙江 大庆 163712；2.大庆市中级人民法院，黑龙江 大庆 163313）

自2012年最高人民法院印发 《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》 通知以来，全国各地法院推出基于诉调对接基础上多样态的矛盾纠纷解决机制。大庆高新技术产业开发区人民法院是最高人民法院选出的首批试点法院，之后在大庆市中级人民法院指导下，大庆市的其他9家基层法院也都开展了各具特色的诉调对接化解矛盾纠纷工作。经过几年的工作实践，大庆市基层法院形成了诉前联调化解矛盾纠纷的模式，在实现诉源治理，化解社会矛盾纠纷方面起到了积极作用。通过以大庆市基层法院2019至2021年期间的诉前联调模式实践数据为基础做出实证分析，既能看到该模式运行在多元化解矛盾中起到的积极作用，也能发现运行中存在需要改进之处，最后从研究角度对如何推动诉前联调模式的进一步良性运行提出建言。

一、大庆市基层法院诉前联调模式运行情况分析

（一） 诉前联调工作开展的基本情况

大庆市现有10家基层法院，其中区法院6家，县法院4家，为更好建立多元化解纠纷的机制，实现源头治理，县区基层法院全部开展了诉前联调工作。10家基层法院都在诉讼服务中心建立诉调中心用于开展诉前联调工作。中共大庆市委政法委、大庆市中级人民法院、大庆市司法局、民政局、财政局、人力资源和社会保障局联合印发 《关于加强人民调解员队伍建设的实施意见》 ，该意见为推动大庆市人民调解员队伍的建设和诉调对接工作的开展做好了制度准备。

在市委政法委的领导下，大庆市中级人民法院又先后与市司法局等相关部门联合制发《关于推进诉调对接及诉非对接多元化解工作的若干规定(试行)》 《关于推动诉前联动纠纷解决机制的实施意见 （试行）》 《关于建立“四所一庭”衔接联动有效预防化解社会矛盾纠纷实施方案》 《大庆市律师调解试点工作实施方案》 《关于进一步推动人民调解联动机制建设的实施意见》 等推进诉调联动的规范性文件，为确保各类矛盾纠纷在诉前得到解决提供了制度保障。大庆市中级人民法院还与市公安局、市工商业联合会、人民银行、市场监督管理局（知识产权局）、大庆市消费者协会等单位联合建立了诉调对接机制，吸收各方调解力量参与诉前联调，让更多的多元解纷主体参与社会矛盾纠纷化解工作。为拓宽诉前调解工作宣传广度，提升诉前调解知晓度，大庆市中级人民法院还与拥有20万听众的知名舆论监督品牌 《四大帮办在行动》 合作创办“四大帮办调解工作室”，每周播出“诉前调解在行动”节目，成功调解承包地养螃蟹、跨国购买额温枪等多起纠纷，共播出节目90余期，深受群众好评。

大庆各基层法院在开展诉前联调工作中，根据所在区域的特点形成了各具特色的工作方式。有的法院因辖区内油化企业多，设置了油化调解室，由油化企业派驻专人负责调解涉及油化企业的各类纠纷，取得了非常好的效果。某区法院油化调解室的调解员一年调解涉油化企业案件600余件。有的基层法院辖区消费权益纠纷较多，则专门与消费者协会合作开展消费纠纷调解，取得很好的社会效果。一些优秀的调解员还建立了以自己名字命名的调解工作室，例如，在某区法院建立以全国优秀人民调解员命名的调解室。这些具有典型意义的调解工作充分说明大庆市各基层法院开展的诉前联调工作发挥了多元解纷的第一道防线作用，对大庆市创建全国市域社会治理现代化示范城市做出积极贡献。

（二） 诉前联调调查问卷数据分析

1.诉前联调有效降低法院一审民商事案件审理压力。10家基层法院在3年中 （2019至2021） 通过诉前联调模式调解各类民商事纠纷33，544件，同期10家基层法院一审立案民商事案件120，333件，采用诉讼案件与诉前联调的案件的比值为3.58，意味着法院每审理3.58个案件的同时就有1个案件通过诉前联调的方式化解。各法院的调查问卷中，有9家法院都明确承认诉前联调能起到案件分流作用。绝大部分法院在2020年和2021年诉前联调的案件数都较2019年有显著提高。如果没有诉前联调介入，大庆市基层法院的案件受理数将在原有基础上增加27%，个别区县法院的案件量会增加近40%。

2.诉前联调案件全部是发生在人民群众身边的一审民商事案件。调查问卷显示各法院纠纷类型出现频率较高的是物业服务合同纠纷、婚姻家庭纠纷、买卖合同纠纷。整理各法院对专兼职调解员的调查问卷中关于调解员调解最多的案件，也能印证上述纠纷类型是诉前联调解决主要纠纷的类型。

3.诉前联调达到的效果比较好。判断诉前联调效果主要基于调解成功率，自动履行数量，以及做出司法确认或出具调解书数量等指标。数据显示各法院的以上指标差异较大，同类指标并没有表现出逐年改进的趋势，而是无规律变动。尽管如此，除1家法院外，其他各家法院诉前联调成功率都在50%以上，应当说具有较好的调解效果。

4.诉前联调采取网络平台的比例显著增加。大庆市各基层法院运用人民法院调解平台采用线上音视频调解的比例自2020年有了明显提升。2019年除一家区法院外，其他各家法院线上调解率均为零，2020年则普遍达到30%以上，2021年线上调解比例继续上升，最高的县区法院线上调解率达到55.6%。对调解员的调查问卷中，绝大多数调解员都有线上办理调解的经历且认同线上调解模式。

5.诉前联调工作与调解员是否驻院关联不大。10家法院的调查问卷显示，7家法院有驻院调解员，其中6家为区法院，1家为县法院，没有驻院调解员3家均为县法院。向各县区法院派驻调解员的单位均为各县区司法局，仅有2家区法院的驻院调解员既有来自司法局，又有来自油化大企业，这也与这两个区是油化企业驻地有关。各县区法院都建有调解室，8家县区法院设置了专兼职的法官指导诉前联调工作。调查的数据显示有无驻院调解员与诉前调解案件的数量并无直接关联，3家没有驻院调解员的县法院调解的案件并不少于部分有驻院调解员的法院，这也在一定程度上说明调解员是否驻法院与诉前联调工作的开展并不存在直接的相关关系。

6.当事人对诉前联调有一定程度的认识。从10家法院对500名接受诉前联调当事人的调查问卷显示，绝大多数当事人认可调解，但对于调解后可以申请司法确认的知晓程度很低。尽管诉前联调工作均在法院设立的调解室进行，但仍有一部分调查对象选择希望将调解室设置在司法局。被调查当事人中的绝大多数对线上调解有一定程度了解，但仍有相当一部分虽然了解，但不接受线上调解。

7.调解员对于从事诉前联调工作比较积极。共有56名调解员回答了调查问卷，其中有14人为专职调解员，拥有3年以上调解经历的调解员有24人。鉴于诉前联调一般均在法院设置的调解室，并且绝大多数法院具有专兼职法官指导诉前联调工作，但仍有11名调解员认为不需要法官指导，占调查人数的19.6%。调解员的工作报酬，不同县区有所区别。底薪及案件补贴由县区司法局发放，仅有1个法院调解员回答由法院发放。

（三）基于数据分析的归纳

基于调查问卷的数据分析，大庆市中级人民法院开展的诉前联调工作有以下成效：一是诉前联调工作开展之后有效的实现了法院一审民商事案件的分流，缓解了法院的审判压力。二是诉前联调切实减轻人民群众的诉讼负担。诉前联调不收取任何费用，降低了纠纷解决费用成本；诉前联调调解成功率较高，调解成功避免了进入法院诉讼后需要进行的开庭排期等诉讼程序，有效降低当事人纠纷解决时间成本。三是线上调解平台在调解员和当事人两方面接受程度都比较高，由于线上调解随时随地，简便易行，具有发展潜力。四是基层法院均积极开展诉前联调工作，普遍设置专门的调解室，基本都安排了专兼职的法官进行工作指导，对调解员开展初任培训。五是调解员的工作积极性较高，从事调解的工作经验比较丰富，奉献精神突出。

诉前联调工作存在一些需要关注的问题：一是各法院主动从事诉前联调的动力存在差异。基层法院对于诉前联调的积极性主要在于能够通过诉前联调方式减轻法院面临的案件压力，因此越是员额法官人均办案多的法院越有意愿开展诉前联调工作。各基层法院均是主动对接司法局邀请人民调解员驻院开展调解工作，积极建立诉前调解中心，并安排经验丰富的法官专门组建法官调解室，具体指导人民调解工作。相反，人均办案压力小的法院开展这项工作的动力会存在不足，法院对每位法官有办案数考核，在人均办案数少的情况下，就会将本可由诉前联调解决的案件直接进入诉讼程序径行裁判，没有实现诉源治理的目的。二是法院主导诉前联调工作存在功能错位问题。尽管调解的纠纷来自法院，但调解员主要由司法局指导下的人民调解中心派驻，人民调解员的费用也由司法局支付。法院在诉前联调中的主要作用是作为纠纷分流机构，对于可以调解的纠纷，基于当事人自愿原则有效的引导到其他解纷途径，但现实中却变成了法院在诉前联调工作中承担了越来越多本不属于法院职能的工作，如建立诉调中心，设置调解室，配置员额法官指导，申请调解经费，开展人员培训，这些职能上的错位影响了法院主要职能的开展[1]。三是多元化解纠纷机制的实施存在冷热不均的问题。从受众群体角度来看，虽然法院做了大量工作引导当事人通过诉前联调解决纠纷，但多数当事人因担心调解协议无履行保证不愿选择诉前联调解决纠纷。从诉前联调主体机构角度来看，目前主要是司法局指导下的人民调解中心积极参与，其他调解组织、行政机关并没有积极参与，作用发挥相对较少。

二、诉前联调工作存在问题的原因分析

（一） 诉讼与非诉讼是两个不同的纠纷解决系统

1.诉讼与非诉讼在纠纷解决上的功能分化。现代社会是功能分化的社会，基于功能分化形成了不同的社会系统，这些系统具有运行上的关闭性[2]。不论是诉讼，还是其他非诉讼方式都是纠纷解决机制，但在社会的发展过程中，这些纠纷解决机制逐渐分化。建立在国家权威基础上的诉讼逐渐建立起完备的组织机构——法院，依据法律做出有国家力量保障效力的裁判，形成了与其他纠纷解决机制分离的法律系统。诉讼是法律系统解决纠纷的主要运行方式，为了保证法律系统的运行，专业化的法官、严格的程序、严谨的裁判成为保障个案正义的基本条件。调解的功能不同于诉讼，因此当解决纠纷的功能异化为调解和诉讼之后，调解在解决纠纷中的独特运行方式，以及不同的组织形态应当建立以调解目标为功能的系统。这个功能系统应当与法院组成的诉讼系统之间相互构成环境与系统的关系。在各自系统运行中，互不干扰，自行发展，当事人对于诉与非诉系统具有选择权。调解在我国有着深厚传统，这种方式被概括为“简约主义中的半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式”[3]，这种模式的核心功能依然是在不提高治理成本的前提下，解决发生的各类纠纷。

2.诉讼系统与非诉讼系统之间的结构耦合关系。诉讼与非诉两个系统之间彼此独立运行，但两个系统彼此之间互为对方的环境，二者之间存在结构耦合关系。两个不同的功能系统发生耦合之处在于通过调解达成调解协议的结果需要得到法律系统的确认，借助法律系统获得国家权力的支持。法律系统在诉讼中可以引入调解资源调解案件，调解成功的案件可以在法律系统内通过调解书的方式做出裁判，两个结构耦合效果明显。调解和法律系统之间各有自己独特的运行方式，除了存在耦合的情形外，都应当按照自己组织原则运行。

（二） 需要完善纠纷多元预防调处化解综合机制建设

1.法院是多元纠纷机制的推动者。从最高人民法院的视角看待“总对总”对接是为了发挥系统的结构性耦合效果而做出的制度性设置，并非将法院做为化解社会矛盾的第一道防线。法院主要精力应当放到处理非诉系统无法处理的纠纷，法律系统通过严格的程序，妥当的适用法律实现公平正义，以此建立起法院的威信。通过多种渠道降低诉讼案件数量，并不意味着法院要作为纠纷解决机制转换中心。转换中心的定位脱离了法院的功能，各种与调解有关的考核指标则进一步加剧了中、基层法院的工作负担。基层和中级人民法院承接着大量的案件，也是落实诉调对接最为主要的法院层级，但这些法院实际情况千差万别，用同一套标准做出考核本身就存在不合理之处[4]。在部分基层法院的实际运行中，为了满足诉前联调考核指标的需要，采取劝导等方式让到法院诉讼的人选择诉前联调。纠纷当事人有权自主决定采取何种纠纷解决方式，不应当发生人为的引导，打破各自系统的关闭性。

2.各方合力推动多元化解纠纷机制建设。多元化解纠纷综合机制的建设就是要动员全社会各方面力量形成合力为建设“信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的社会主义法治社会”贡献力量。必须认真落实“党委领导、政府支持、多方参与、法院推动”原则。党委领导需要由地方党委的政法委对该项工作统筹领导，政法委能够整合政府、法院、社会各方面的力量，需要政法委明确不同力量在纠纷解决中的作用，既不能让各种力量缺位，也不能使各种力量越位，同时也要充分考虑到他们之间的耦合互动带来的效果放大效用，这就是要求地方党委政法委要做好所在地方关于诉调联动的顶层设计[5]。政府在这项工作中有不少于两个方面的角色：一是作为联动的一方，政府的许多职能机构具有法律赋予的行政调解的职责，要充分建设自己的调解机构和调解平台，发挥好在自己领域的调解功能；二是资金统筹功能，能够为诉调对接工作提供需要的资金，避免工作推进受到资金无法持续支持的负面影响。社会力量的积极配合在诉调对接中的作用不容小视。纠纷发生在社会不同领域，调解功能发挥的主要渠道也需要依靠社会不同力量，要充分调动社会上的调解力量，尤其是要充分发挥居委会以及社区网格员在纠纷处置中的作用。同时，要发挥行业协会以及其他专业性调解组织等社会解纷力量的作用，做到矛盾纠纷专业化解。

三、诉前联调模式可持续发展建言

1.完善诉前联调运行机制。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，从诉源治理角度做好工作，按照“党委领导，政府支持，多方参与、法院推动”的原则，依法做好多元化解纠纷工作，从源头角度解决社会纠纷。诉前联调应当在地方党委政法委的领导下统筹协调政府、法院、社会、团体与个人各自在诉前联调运行中的角色，既不错位，也不越位[6]。对于各地各单位诉前联调工作的考核不应当采取“一刀切”的方式，而是应当综合多方面数据，并根据各地的不同情况做出具有差异性的考核标准。

2.法院要明确主要职责，依靠党委、政府推动落实诉前联调工作。大庆市现已按照“多中心合一、一中心多用”的建设模式，搭建了全市的矛盾纠纷多元化解云平台。各方应积极将矛盾纠纷多元化解云平台与人民法院调解平台互联互通，切实实现“预防在前、调解居中、司法兜底、网上流转”的一站式纠纷化解。矛盾纠纷发生后，应由网格员第一时间介入，并向纠纷当事人推荐调解解决，如当事人选择线上调解，则可直接进入矛盾纠纷多元化解云平台，自由选择人民调解、行政调解、司法调解等。线下平台建设则需要基层法院与司法局密切合作，由司法局依照 《人民调解法》 建设好人民调解中心，把各类社会调解组织资源整合到人民调解中心，将人民调解中心作为纠纷解决的线下调解平台。同时，应当统一调解员的选任与管理，将包括由法院选聘的特邀调解员在内的各类调解员统一由人民调解中心选聘。

3.政府应当每年单独列支多元纠纷解决机制运行所需费用，鼓励和吸引优秀人才从事调解工作。线上和线下调解平台的运行需要专项经费的支持，调解员的工作不能仅依靠调解员的奉献精神，对于专职调解员应当建立合理的底薪加案补的薪酬体系，吸引更为优秀的人才投身到调解员队伍中。对于兼职调解员也应当有能够反映出其贡献的办案补贴，非此不足以稳定兼职调解员队伍。

4.充分宣传诉前联调模式，使社会主体清楚诉前联调的利好之处。应当通过线上、线下等多种手段宣传诉前联调具有节约时间，降低纠纷解决成本的优势，鼓励更多的纠纷当事人选择调解方式化解纠纷。