党的十八大以来党内法规制度建设的回顾与实效再提升

禹竹蕊，奉 卓

（中共四川省委党校党建教研部， 四川 成都 610000）

党自成立伊始就深切意识到制度建设在管党治党中的重要作用，在不断摸索中形成了一套以党内法规为圆心，并不断向外延展的党内制度同心圆体系。党的十八大以来，党内法规制度建设迈入了发展快车道。习近平总书记多次强调加强党内法规制度建设，并在第一次全国党内法规工作会议召开前强调：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”[1]，深刻剖析了党内法规对推进全面从严治党伟大工程的重要作用。2021年，习近平总书记在第二次全国党内法规工作会议上又指出：“我们党历来重视党内法规制度建设，注重运用党内法规管党治党、提高党的执政能力和领导水平。”[2]这表明以习近平同志为核心的党中央对党内法规制度建设的认识不断加深，把党内法规制度建设作为党和国家的中心工作来抓，将党内法规制度建设摆在治国理政和管党治党中更为突出的位置，确保全面从严治党纵深推进，确保国家长治久安行稳致远。

一、党的十八大以来党内法规制度建设的主要思路

党的十八大以来，党内法规制度建设不断推陈出新、稳中求进，遵循创新科学规划、完善体系和集中清理三大思路，强化党内法规制度建设效能，助力党内法规体系日臻完善。

（一） 科学规划

中国共产党在多年执政过程中，自觉将国家战略嵌入政党治理，将依规治党作为依法治国的关键节点，作为依法执政的基本内涵，党内法规在推动党的建设中扮演着重要角色，也为带领中国日益走向强大贡献了力量。随着治理实践的深入，党中央不仅聚焦党内法规管党治党的基本要义，更是关注党内法规在治国理政中的重要价值、在提升党的执政能力和领导水平等方面的重大作用。党的十八大以来，在正确认识党内法规功能价值的基础上，党中央更加注重党内法规制度建设的科学规划，总揽全局、主动谋划、宏观统筹，从系统性、整体性等角度先后印发两个党内法规，制定五年规划和 《关于加强党内法规制度建设的意见》 ，勾勒出党内法规制度建设的基本架构，指明具体的建设方向，充分彰显党内法规的价值谱系和内在逻辑。

（二） 集中清理

党的十八大以来，党内法规地位不断攀升，党内法规制度建设工作紧锣密鼓地展开。基于形成“比较完善的党内法规体系”的良好愿景，党中央统一整合党内法规制定、实施和清理等多个环节，进而达到党内法规体系的科学化与规范化[3]。法规清理作为建立完善党内法规体系破旧立新的“先手棋”，无疑是对党内法规的“体检”和“瘦身”，其重要性不言而喻。党的十八大以来，党中央对党内法规清理工作进行一系列部署，分别于2012年和2018年先后进行两次集中清理，清理工作全面有序展开。通过两次法规集中清理活动，党中央对现有党内法规准确把脉，剔除了不合时宜、无法适用的党内法规，有效解决了部分党内法规“制度花瓶”的现象，确保了党内法规的有效性，党的领导成效、治国成效和执政成效真正得以提升。

（三） 完善体系

党的十八大以来，党中央坚持从战略全局出发，擘画新蓝图、绘制时间表[4]，并将国家战略、“国之大者”深深嵌入进党内法规建设中。在建党百年之际，比较完善的党内法规体系如期建立，从纵向上看，已经形成由中央到地方多层级的“1+4” （党章，党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规） 党内法规结构体系；从横向上看，规范不同事项的多领域“1+4”党内法规结构体系亦得以建立[5]。党内法规体系纵向上的层级构造和横向上的领域分类遐迩一体，共同构建了党内法规体系“骨架”，为党内法规制度建设提供有力指引。但我们仍应清醒地认识到，建立党内法规体系是党和国家治国理政的重要基本方略，从“比较完善”到“完善”或许还有很长的一段路要走，在今后的制度建设中，还应继续将完善党内法规体系作为党内法规建设的核心要义。

二、党的十八大以来党内法规制度建设的创新成就

经过不懈努力，党内法规制度建设工作不断向好向善发展，取得了显著进步和重大成就。梳理党内法规制度建设的创新成就不仅是对以往工作的充分肯定，还可以为党内法规制度建设的接续发展提供有益经验。

（一） 为全面从严治党保驾护航

党的十八大以来，党中央始终把党内法规制度建设向好向善的发展理念一以贯之；党的十九大更是将“坚持依规治党、标本兼治”写进党章，助力党的各项建设取得重大成就，推动全面从严治党长驱深入。

1.助力政治建设，确保党在自我革命中坚守根本政治方向。我们党历来重视政治建设。针对党内显露的顽瘴固疾，党中央制定了诸如 《关于新形势下党内政治生活的若干准则》 《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》 《中国共产党重大事项请示报告条例》 等系列切实管用的党内法规制度规范，严明了政治纪律和政治规矩，把“两个维护”作为最高政治原则，同时，通过修订 《中国共产党纪律处分条例》 （以下简称 《纪律处分条例》），在政治纪律方面树立起“高压线”，及时解决党内各种政治问题，形成政治生态为之一新的良好局面，为纯洁党内政治生活和提升党的长期执政能力提供坚强保障。

2.助力思想建设，确保党在自我革命中淬炼强大思想武器。思想建设作为党的建设中的重要一维，作为其他建设的基础性工程，迫切需要制度保障。党的十八大以来，党中央多措并举助力思想建设。一是从规范学习入手。出台 《中国共产党党委 （党组） 理论学习中心组学习规则》 及其实施办法等法规制度，推动思想学习建设由“软约束”变成“硬任务”。二是重点发力。针对党的十八大以来我国意识形态领域的各种隐忧，为强化意识形态阵地建设和管理，出台 《中国共产党宣传工作条例》 《党委 （党组） 意识形态工作责任制实施办法》 等系列规范意识形态建设的法规制度，加强制度的“硬核管控”、发挥制度的“保障优势”，为党在长期执政条件下推进意识形态建设，加强党的思想建设提供有力制度保障。

3.助力组织建设，确保党在自我革命中坚强有力朝气蓬勃。作为百年朝气蓬勃的大党，经过重重考验却历久弥坚，这与党始终重视组织建设，恪守严密的组织纪律息息相关。党的十八大以来，党坚持组织路线，以巩固基层组织建设为重点内容，出台了以 《中国共产党组织工作条例》 为首的系列党内法规，在各级党组织尤其是基层党组织的建设上提质增效。同时，突出政治素质要求、改进干部选育制度，出台了 《干部教育培训工作条例》 《党政领导干部选拔任用工作条例》 等系列党内法规，着眼新时代好干部标准，提高选人用人质量。

4.助力作风建设，确保党在自我革命中树立优良党风政风。作风建设一直是党极为关切的课题。新时代，党中央着眼于党的长期执政和国家长治久安，加大党内法规制度建设力度，出台了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》 《党政机关厉行节约反对浪费条例》等系列党内法规，经历了由少及多、由点及面、由散及整的嬗变，形成了全方位、多层次的党的作风建设法规制度体系。随着党内法规制度建设的不断完善，显著改善了作风漂浮的状况，赢得人民广泛认同，党内风气明显改善，党的长期执政根基得到进一步夯实。

5.助力纪律建设，确保党在自我革命中全面严肃各项纪律。党性、党风、党纪是有机的整体，其中，党性是根本，党风是表现，党纪则是保障。党的十八大以来，针对实践中出现的一些党员干部违纪新情况，首先，党中央两次修订 《纪律处分条例》 ，划出纪律“高压线”，强化政治纪律建设，充分有效带动各项纪律严起来，并推动其在实践中与 《监察法》 《公职人员政务处分法》有效衔接。其次，出台 《中国共产党纪律检查委员会工作条例》 等党内法规制度，积极推动纪检监察工作“三化”建设，助力监督执纪和全面从严治党提质生效。再次，在纪律建设中坚持统筹兼顾与重点突破相统一，严格执行 《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》 等制度，加大对执政兴国关键环节纪律建设力度，确保全面从严治党向纵深推进。

6.助力反腐倡廉，确保党在自我革命中坚决消除腐败危险。反腐败是党赢得民心的重要保证。党的十八大以来，党中央坚持正本溯源，通过党内法规制度建设推动惩贪治腐工作深入开展，成果斐然。一是修订 《中国共产党巡视工作条例》 ，党内巡视制度不断完善，巡视反腐利剑震慑效果不断加强，巡视制度的监管作用得到有力彰显。二是修订 《中国共产党问责条例》 ，严格把好责任追究关卡，建立健全追责问责全链条机制，问责制度不断健全。三是推进体制改革，充分发挥纪检监察合署办公的系统优势、组织作用，不断推动反腐败斗争持续向纵深挺进。总之，党通过党内法规制度建设，坚决以零容忍的态度大力推进反腐倡廉，真正形成风清气正的政治局面，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。

（二） 提高党的执政能力和领导水平

不同于西方传统上把政治势力与国家制度分离开来[6]，在中国，基于特殊治理模式，政党治理与国家治理呈现出高度融合一致，国家治理成效受到政党治理的影响，从某种程度上讲，这种影响甚至可以说是起着关键性、决定性作用。二者相互交融、相伴而生的紧密关系决定了党中央始终注重在擘画党和国家事业发展大局的同时加强党内法规制度建设，形成建章立制与事业发展同步推进的生动局面，有力地推动党的执政能力建设和领导水平提升。

为全面实现党的领导有章可循的目标任务，党的十九大将“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”这一重大政治原则写进党章，并将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法，旗帜鲜明坚持和加强党的全面领导。同时，制定出台 《中国共产党中央委员会工作条例》 等法规制度，保证全党坚决做到“两个维护”。党中央坚持在基础性制度中寻找完善空间，不断填补配套性制度的空白，制定出台 《中国共产党领导国家安全工作条例》等牵涉国家安全、农村工作、政法工作、统战工作和军队建设等全方面、多维度党内法规，保证党对各项事业的领导。制定出台《中国共产党地方委员会工作条例》等党内法规，形成党的领导多层面、全方位贯彻的治理格局，保证各级党委 （党组） 充分发挥领导作用，有力实现制度建设与党的执政能力和领导水平提升的同频共振。

三、新征程上党内法规制度建设实效的再提升

站在“两个一百年”的特殊历史交汇点，党和国家的中心任务和主要挑战也随之改变，今后的党内法规制度建设更需要坚持系统施治，多措并举。

（一） 理论支持：深化党内法规理论研究

长期以来，党内法规理论界与实务部门处于闭环发展状态，导致党内法规实践运用与理论研究“两张皮”现象逐渐凸显，基础理论相对匮乏，更遑论形成一个成熟的理论框架体系[7]。这是在理论研究中亟待改变的。

从研究视野上看。党内法规涉及政治、党建、法学等多学科的专业知识，具有显著的综合性色彩，单纯依靠其中某一学科无法对这一问题完整把握。深入开展党内法规的理论研究，必须开拓研究视野，在审慎借鉴其他学科有益经验的基础上，推动跨领域学科的交融互动，厘清党内法规学与边缘学科的关系，打造党内法规独特的学术话语体系。

从研究内容上看。党内法规的调整范围原则上仅限于党内事务，因此，有学者将党内法规调整范围与事项的扩大化现象解释为“溢出效力”[8]，但似乎并未得到学界的普遍认同。党内法规的重要地位不断攀升，其不仅作用于管党治党，更在治国理政中也占有一席之地。为有效应对党和国家事业不断发展所带来的系列实践问题，需要将党内法规理论研究的重点放在溢出效力之上。

（二） 聚焦重点：狠抓党内法规制度执行

党内法规能否真正发挥制度实效，关键在于执行。从基层实践来看，法规常常异化成为“花瓶”和“稻草人”，执行不力严重掣肘了法规建设发展，法规权威受损，甚至导致党的领导弱化。为此，未来要把法规执行摆在更为突出位置，填补法规制度执行漏洞。一是要不断强化法规执行意识。加大党内法规制度执行宣传力度，树立起党内法规制度执行与加强党的领导，党的长期执政能力建设和维护国家长治久安等休戚相关的意识，从思想根源上推动党内法规制度执行意识。二是要切实提升党内法规制度主体的执行能力。党员、党员领导干部和各级党组织是法规执行的主体，其执行能力的高低关系到执行的成效，尤其是党员领导干部，应率先垂范，做好“领头雁”的示范效应，自觉提升法规执行能力。三是构建党内法规制度执行长效机制。针对党内存在的部分“运动式执规”问题，建立法规制度执行长效机制，坚决纠正任意执规、随意执规现象，使党内法规持续发力[9]。

（三） 协调关系：注重党规国法有机协调

将党内法规制度建设置于国家法治建设之中，是我国进入新时代之后极其富有特色的制度安排。党规与国法具有高度的统一性，党内法规是党的意志的集中体现，国家法律是国家意志法定化的形式表达，在我国，二者的价值追求是相同的，皆是人民意志的表现形式，因而，二者殊途同归，不可完全割裂开来。但从微观模式看，二者仍自成一体，属于不同的制度规范，当二者出现冲突或不一致时就无可避免地需要对二者的协调问题做出回应。同时，由于党内法规功能价值的转变，党内法规的影响范围不再局限于党内，也可能涉及党外事务，规范事项可能与国家法律的规制领域有所交叉，造成一定的“溢出”现象，这也自然要求关注党规与国法的协调问题。加强党规与国法的协调，可从两方面来考量，一是从制定层面上看，要加强党领导立法的力度。党领导立法可以在立法环节实现党的意志与国家意志高度融合，促使二者有机转化，从源头上规避党内法规与国家法律的冲突与不一致现象。二是从实施层面上看，要建立二者的衔接机制。尤其是在监察体制改革的背景之下，更要在执纪执法案件中的责任追究等方面做好党规与国法的协调衔接，推进二者的有机统一实施。

（四） 人才保障：加强法规人才队伍培养

党内法规人才队伍个人素质与专业能力直接影响着党内法规制度建设的整体成效。要加强党内法规人才队伍建设应厘清谁来培养、培养谁和怎么培养三大问题。

培养主体。党内法规人才队伍的培养是一项长期的、复杂的基础工程，党和国家非常重视多主体联合培养党内法规人才队伍，改变了以往党校、行政学院和干部学院“单打独斗”的局面。各大高校应充分发挥各自优势条件，积极承担起党内法规后备人才的培养责任，多方培养主体相辅而行，更好地形成培养主体合力，方能推进党内法规人才队伍培养进程。

培养对象。首先，从知识储备方面看，仅仅具备法律知识或党内法规理论的单一知识结构人才并不能很好满足国家治理现代化对党内法规人才的要求，这就要求培养党规与国法双通的复合型党内法规人才。其次，从人才类型看，既要花大力气培养在高校、科研机构等部门从事理论研究的党内法规理论研究者，又要加大对在党政机关和企事业单位从事党务工作的人员的培养力度，形成理论研究者与实务工作者培养兼顾而行的良好格局。

培养方式。首先，已经建立硕博招生点的高校应积极探索创新党内法规人才培养模式。要采用“协同教学”模式，同步推进校内跨学科教师群与外聘党内法规实务工作者联合担任导师，优化教师队伍结构。其次，党校、行政学院和干部学院要进一步加大党内法规课程在必修课程中的占比量，不断优化党内法规课程结构，结合社会动态，回应社会热点，更多结合实践案例进行教学。同时，在党员领导干部主体班教育结业考试和领导干部晋升考核中加大党内法规内容，实时更新重要党内法规相关资讯。最后，为化解科研机构存在的“自说自话”，与实践发展脱节的现实“隐忧”，学术会议筹办、学术刊物审稿都要积极与党内法规实务部门加大沟通与交流，共同夯实党内法规基础理论研究，在理论与实践相结合中更好地推动党内法规制度建设。