澜湄流域水利生态合作现状、挑战及路径深化

张汶海，葛金金，佟宇晨

（1.澜湄水资源合作中心，100038，北京；2.中国水利水电科学研究院，100038，北京）

澜沧江—湄公河流域（以下简称澜湄流域）流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南，于越南胡志明市流入南海，流域总面积79.5万km2。目前澜湄流域各国都处于经济社会快速发展阶段，工业化和城镇化对水资源的需求日益增长。同时，流域各国还共同面临洪旱灾害频发、局部地区水生态系统受损以及气候变化带来的不确定性等挑战，不同程度地存在水利基础设施建设滞后、水资源利用效率低、水治理能力有待提高等问题。近年，澜湄国家、域内外组织、国际机构及世界大国等多方紧跟“绿色发展”国际主流趋势，关注澜湄流域水利生态发展存在的问题，并积极参与流域水利基础设施建设和生态保护相关的合作，推动了澜湄流域水利生态合作发展。

自2016年澜湄合作机制启动以来，澜湄合作取得了丰富成果，在水利生态领域开展了包括共享水文信息、应对洪旱灾害、保障农村清洁用水及绿色澜湄计划等相关合作。李克强总理出席澜沧江—湄公河合作第三次领导人会议时强调“推动次区域合作拓展深化，打造水资源合作新亮点”。而当前水利生态合作的广度和深度与澜湄合作的发展要求仍有一定差距。本文在梳理澜湄流域水利生态合作现状、分析澜湄流域水利生态合作面临的主要问题与挑战的基础上，探析了澜湄水利生态合作的深化路径，以期促进澜湄流域合作共赢与绿色发展。

一、澜湄流域水生态保护合作现状

1.国际社会广泛关注

湄公河地区合作机制不断涌现和发展。在已有机制中，有区域内国家之间成立的，如澜湄合作机制（LMC）、湄公河委员会（MRC）、伊洛瓦底江湄南河湄公河经济合作战略（ACMECS）、柬老越发展三角区（CLV-DT）；有域外国家发起的机制，如美国的下湄公河倡议（LMI）、澳湄合作、日湄合作、韩湄合作、印湄合作；也有国际金融组织主导的机制，如世界银行的湄公河水资源援助战略（MWRAS）、亚洲开发银行的大湄公河次区域经济合作（GMS）。

随着世界一体化进程加快，澜湄流域水利生态合作参与方逐渐形成“你中有我、我中有你”的合作局面。这些机制通过发起专项合作倡议，建立保护管理体系、提供资金援助、开展技术交流与培训等多种途径，融入澜湄流域水利生态环境合作，加快了流域水利设施建设和生态保护相关项目推进，但部分西方发达国家及非政府组织在流域水利生态合作中没有充分理解和尊重湄公河区域发展的客观条件，片面强调对生态环境的保护，而忽视了地区经济发展落后、水利基础设施严重不足、协调管理水平不高等事实。

2.湄公河国家积极合作

在过去30年中，湄公河国家在流域建设的水利基础设施，大部分存在功能单一（仅具有发电或灌溉功能）、技术落后、设施老化、生态建设跟不上等问题。随着流域经济社会快速发展及人口增多，水生态系统服务范围和需求增加，流域水利基础设施体系有待进一步完善，水生态承载力水平亟待提高。因此，加强融入水生态保护理念的水利基础设施建设仍是澜湄国家协调发展与保护的要义。近年，在推进流域水利基础设施建设、保护流域生态环境方面，湄公河国家大都持积极态度，具体表现：在思想上接受水生态保护理念，在行动方式上包容各参与方提出的合作倡议，在建设规划上寻找适合本国的绿色发展模式，在招商引资上广泛争取各界（包括域内外国家、组织、机制等）的技术和资金方面的援助。

3.湄公河委员会升级蓄力

湄公河委员会（以下简称湄委会）是目前湄公河流域内成立时间最长的区域性政府间国际组织。近年，湄委会致力于将自身角色从知识生产和分享者转化为全流域水领域合作的协调者，加强与中国和缅甸的合作，开展流域规划，积极应对流域水灾害。

湄委会在水利生态合作制度、合作内容、合作伙伴、合作资金等方面积极探索，在签署的《湄公河流域可持续发展合作协定》基础上不断拓展延伸，通过制定《维持干流流量规程》和《流域水质管理规程》等监管制度，持续更新流域发展战略规划《湄公河流域发展战略（2021—2030）》和《湄委会战略规划（2021—2025）》，加强与大湄公河次区域、“湄公河之友”等建立伙伴关系，积极与澜湄水资源合作机制协作，与流域上游的中国、缅甸开展政策对话、信息共享、技术交流、联合研究等合作，从1995年至今获得成员国、合作伙伴国和国际组织累计近3亿美元的资金和物资资助。总体上，湄委会正努力加强区域性的水利生态合作，探索合作创新事项，促进湄公河流域水利生态合作的可持续发展。

4.澜湄合作机制注入新的“源头活水”

澜湄合作是澜湄六国于2016年共建的新型次区域合作机制。澜湄合作在“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的架构下，按照政府引导、多方参与、项目为本的模式运作，旨在建设面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体，树立以合作共赢为特征的新型国际关系典范。在启动以来的5年里，澜湄合作机制经历了培育期、快速拓展期，现已迈入全面发展新阶段。其中，水资源领域合作是澜湄合作重点领域之一，也是澜湄合作的主线，水利生态合作是澜湄水资源领域的重点合作内容。以《澜湄合作五年行动计划（2018—2022）》中流域水资源、水环境合作战略为基础，六国采用多种合作模式，识别环境问题现状，推动水利基础设施建设，改善流域生态系统环境，增强合作共识，增进友好互信。

（1）合作制度设计逐渐成熟

澜湄合作机制已建立起一套严谨且相对完善的决策与执行体系。一方面，定期开展领导人、外长、部长、高官或联合工作组政策对话，确保成员国各层级密切交流。另一方面，通过澜湄环境合作圆桌会议、澜湄水资源合作论坛等多种形式，建立成员国政府，国际组织、科研学者、民间团体和社会公众等多方沟通平台，就加强水利可持续基础设施建设、流域水质监测、生物多样性保护等多方关切议题交流。

（2）务实合作项目成效凸显

在澜湄合作首次领导人会议上，中国提出对湄公河国家提供16亿美元贷款和100亿美元信贷优惠，其中包括南欧江、南塔河等重要水利基础设施建设。2016年中国设立澜湄合作专项基金，提出5年内提供3亿美元支持澜湄六国提出的中小型合作项目。目前，流域大坝安全、绿色水电、湿地生态、生物多样性等数十个合作项目已取得成效。中国政府通过持续的资金支持，精准对接各国需求，加快推进水利基础设施建设，加强在澜湄流域水资源开发与保护方面的政策对话、能力建设、联合研究、沟通交流等，合作共识已经得到澜湄国家政府与民众认同。

（3）合作伙伴关系日渐深化

澜湄合作机制积极响应“一带一路”倡议，发扬伙伴精神，加强与东盟、大湄公河次区域经济合作和与湄公河委员会等现有合作机制的协作，加强交流互鉴，拓展澜湄水资源合作伙伴关系，凝聚促进流域可持续发展的资源和行动。在伙伴关系网络构建方面，广泛融入澜湄区域内智库、高校、协会、企业和媒体的力量，与联合国开发计划署、联合国儿基会、世界自然基金会、野生生物保护学会等国际组织联合申请水利生态合作相关基金项目。在合作融资方面，引入了世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构。在科学问题探讨方面，积极开展2016年中国对湄公河应急补水联合评估、澜沧江梯级水电对下游极端水文事件影响、澜湄流域水文情势变化及其适应策略、生物多样性等水利生态内容的联合研究，以新发展理念凝聚绿色发展共识。

二、合作面临的问题与挑战

1.流域水利基础建设与生态保护需求不匹配

长期以来，流域水利基础建设与生态保护需求不匹配。在流域生态保护规划上，缺乏针对澜湄全流域的水利工程整体规划。湄公河干流开发以大型水电开发为主，支流右岸以中小型灌溉设施建设为主，左岸以大中型水电开发为主，缺乏考虑流域生态保护相关的重点骨干性工程建设。湄公河一些支流上建设的中小型水利设施，由于建设年代较早，在规划编制、项目论证、工程建设以及运行调度等多个环节缺乏流域生态保护综合评价；在水利设施建设和运营中，缺乏合理配置河道生态基流以及河岸带保护措施；在河道治理中，对维持河道自然形态、河湖连通性、水体流动等流域生态保护内容的综合考虑不足。

近年，气候变化影响更加凸显了现有流域水生态保护设施体系的脆弱性。随着全球气候变化加剧，降雨径流模式发生改变，澜湄流域极端水文事件频发，水资源短缺风险增加。由于沿岸各国在流域干、支流缺乏完善的水生态应急补水工程体系和生态应急预案，在突发事件时子流域生态水量难以保障，造成流域生态系统功能受威胁等级上升。因此，如何发挥沿岸国家的共同力量，加强流域应急补水工程建设，补齐水利基础设施体系不完善的短板，维持生态水量，应对气候变化带来的不确定性，仍然是澜湄水利生态合作重要挑战。

2.流域水利生态综合管理能力有待提高

管理机制仍需优化升级，以促进流域综合管理取得实效。由于历史文化、资源主权、政策制度和经济发展水平等因素制约，沿岸各国在流域水利合作的利益诉求和政策主张不尽相同，现阶段在流域水利生态综合管理方面采取协调一致的行动存在较大难度。

湄委会《湄公河流域发展战略（2021—2030）》指出，未来将会加强澜湄沿岸六国在水资源和生态相关方面的协作，通过成立全流域联合专家组，提供流域规划、综合监测、开发信息系统及流域管理与协调等技术支撑，提出流域综合管理框架，满足流域协调管理需求。

澜湄合作是澜湄六国共商、共建、共享的新型合作机制，与流域其他合作机制相比，在全流域关系协调上具有先天优势。在协调解决上下游、左右岸、干支流的全流域水资源开发与生态保护问题中发挥着不可替代的作用。但是，澜湄合作机制仍需要不断与时俱进，进一步加强澜湄合作成员国中央政府、地方政府和流域机构的水治理能力建设，通过推动政策改进与制度创新，促进利益相关方合作以及信息和经验交流与分享，并始终保持澜湄国家水治理决策的科学性、透明性、有效性和包容性。

3.机制竞争与域外因素干扰

①机制协作难度加大。澜湄流域涉及流域生态保护的相关机制较多，虽然各机制下主要合作领域不尽相同，但在流域水利生态合作体系架构上趋于重叠，极易造成资源浪费，合作成本增加，合作难度加大。

②域外参与增加合作复杂性。域外国家通过资金和技术赞助等方式，参与流域水利基础设施建设和生态保护合作，形成区域发展“外部主导”局面，削弱了澜湄六国在流域水利生态合作方面的话语权，并把流域生态保护局部领域问题上升至国际水安全高度，增大了解决问题的难度。

③不实舆论阻碍域内合作信任。一些国际组织、科研机构及媒体在水环境保护和水资源开发利用等区域敏感问题上制造不实舆论，散播“大坝威胁论”，夸大上游水利基础设施建设对流域下游水生态环境的不利影响。例如个别西方智库，频繁采用有待考量的数据，抹黑中国澜沧江梯级水库建设，夸大对湄公河水利生态的负面影响，并有目的地把流域生态问题上升到区域生态安全和民生危机等层面，造成域内国家在水利生态合作上的信任危机。

三、深化澜湄机制下水利生态合作建议

1.激发澜湄流域基础设施建设内生动力

在行动共识方面，为维持澜湄流域生态稳定，整体提升水利基础设施服务水平，需要调动澜湄六国政府的积极性，出台配套政策，推动相关部门协作。

在规划设计方面，应充分考虑流域水利基础设施的国家建设规划以及远景战略需求，如老挝“陆锁国变陆联国计划”，泰国“国家20年发展战略规划 （2020—2037）”，柬埔寨“四角战略”，越南“2021—2030年绿色增长国家战略”，以及区域重要组织发起且流域国积极参与的重要战略，如湄委会《湄公河流域发展战略（2021—2030）》和《湄委会战略规划（2021—2025）》，“伊洛瓦底江－湄南河－湄公河”三河流域经济合作战略，大湄公河次区域合作战略等，并结合六国流域水利生态发展特征，共同制定符合流域国家中、长期发展的水利生态基础设施建设规划。

在资金支持方面，针对流域水利基础设施具有资金投入量大、建设周期长等特点，澜湄合作机制水利生态合作相关部门需要推动各国公共资金发挥引领作用。首先，需要设立短期、中期、长期不同融资目标，根据水利基础设施建设特点明确融资策划方案，保证稳定资金支持。在此基础上，进一步探索激发商业性金融机构资金投入的积极性，搭建政府与市场的桥梁纽带，推动市场化运作，有效引导更多资金流向生态保护相关的水利基础设施建设。

2.完善机制建设，提升务实合作成效

流域水利生态合作涉及澜湄合作机制中多个部门，应进一步加强机制内跨部门（如澜湄水资源合作中心、澜湄环境合作中心等）沟通和协作，发挥信息沟通和资源互补的桥梁作用，提升澜湄流域水利生态合作向务实、纵深发展。

集中澜湄合作机制多部门的力量，构建流域水利生态合作的磋商平台，优化利益相关者参与模式，为澜湄六国政策对话、磋商、决策提供良好抓手，提升合作成效。

3.积极排除合作干扰阻力

遵循首届澜湄水资源部长级会议提出的“有事大家商量着办”原则，加大沿岸六国对流域水利生态合作事务的主导与决策权利，并以促进澜湄六国经济社会发展、增进人民福祉为基础，维护澜湄六国水资源合理开发与生态保护的正当权益。

营造水利生态合作氛围，排除合作干扰。通过关注澜湄六国水利民生，倾听流域生态保护相关民意，促进澜湄国家相互信任、理解和支持。通过知识普及，交流研讨、联合研究等多种客观主导方式，让澜湄流域现状与事实公开、透明、及时展现给公众，积极化解沿岸民众对水电开发的负面看法。通过灵活应对的方式协调利益冲突，与各方保持良好的合作关系，强化合作共赢理念，构建区域双边和多边合作的广泛朋友圈。

春季的澜沧江干流景洪水电站

四、结 语

澜湄流域水利生态合作发生着多元变化，域内外组织、机制和国家竞争与合作并存已成为新发展态势。澜湄合作机制推动次区域合作拓展深化，但开展流域水利生态合作的任务仍然艰巨，不仅要面对流域自身水利基础设施建设不足和水生态保护综合管理能力不足等短板，还要应对气候变化及域外势力干扰阻力的新变化。当前，通过激发澜湄流域水利生态基础设施建设的内生动力，达成行动共识，保障多渠道、可持续的资金投入，实现水利基础设施体系升级显得尤为重要和迫切。从中远期来看，加快完善流域水利生态合作机制建设、促进高效磋商体系优化、着力提升利益相关方的合作成效，应作为澜湄机制在水资源领域合作拓展深化的重点。从长远期展望，积极面对干扰阻力，加强正确合作引导，保障流域水利合作可持续性，有利于实现构建澜湄国家命运共同体，在澜湄区域践行“一带一路”绿色发展新理念，推进《联合国2030年可持续发展议程》实施。