关于预算绩效管理改革研究综述

2022-02-12丁建波

环渤海经济瞭望 2022年10期

丁建波

一、前言

预算绩效管理是预算管理与绩效管理的有机结合，是在我国的预算管理实践中诞生并发展起来的一种新的管理方式，即在管理中引入绩效管理的新实践和探索。当前和未来，相关工作人员在进一步深化预算指标管理、细化预算指标管理的具体内容、完善预算指标管理的相关政策和措施、明确预算指标管理的发展方向和演进等方面面临严峻挑战。

二、预算绩效管理的主要概念及内涵

由于预算绩效管理是管理学和财政学两大学科的碰撞而形成的一个全新的概念，它与西方的预算管理、绩效管理、绩效预算管理等概念具有一定的交叉和关联。

（一）绩效和预算绩效

“绩效”一词源自于公司，它的本义是“履行”“执行”“表现”“行为”“完成”。它的内涵主要包含两个方面：第一种是把业绩作为一种行动，着重于实现目标和采取行动的过程；第二种是业绩是成果，重点是实现的程度，责任的实现程度。英国学者伯拉丁（Bernardin，1995年）提出了一个结论，即“业绩应当被界定为与企业战略目标、客户满意度和投资相关的工作成果”。姆维塔在2000 年提出，业绩是一种由行为、产出和结果组成的综合概念。萨尔瓦托雷斯基亚沃一坎波（SalvatoreSchiavo-Camp，2001）亚洲发展银行指出，绩效指标可以用投入、过程和结果来表示。在这个过程中，人们在某种程度上反映了一种主观的工作程度；另一方面，它包括客观的外部效应，最终反映了它的有效性。普雷姆贾德认为，绩效指标包括产品和服务的效率、质量和数量，以及组织贡献的质量、经济性、效率和有效性[1]。

（二）预算绩效管理的内涵

预算绩效管理的内涵主要有：预算绩效管理是一种先进的预算管理思想。它强调了以业绩为核心的观念，加强了政府的支出责任、效率观念、以产出为导向、以效益为导向、以增加资金利用效益为重点，以改善公共物品、服务的数量和质量为目标。

预算管理是一种有效的技术工具。它是一种基于成果管理的方法，用于改进预算管理和完善预算管理。它强调技术改进，而忽视对系统的影响，使预算管理成为一种技术工具。

预算执行管理是一个完整的工作过程，绩效预算管理和预算编制都是封闭的。实施和监测的目的是确保全面覆盖，并注重系统控制和改进。每一阶段都是下一阶段的延续，其特点是一个完整的过程，如图1 所示。

图1 预算执行过程流程图

预算绩效管理是一种全新的管理方式，从根本上说，这是一种新型的预算管理方式，是对现行的预算管理方式的一种变革和改进，并不是一个独立的系统，而是通过绩效管理理念、绩效管理方法来改进现行的预算管理方式，从而形成一种有机结合、全面衔接的新预算管理模式。

三、推进预算绩效管理的重大意义

（一）有利于强化财政预算管理、提高财政支出绩效和财政管理水平

预算绩效管理是对现行预算管理方法的创新发展，侧重于绩效指标、目标产出、预期成果和成本效益，以确保有效管理和整合整个预算过程，提高公共支出的总体效率和效益。

第一，全面研究公共服务质量，提高公众公共投资意识，促进产业发展，提高公共投资效率。由于预算与社会商品和服务发展计划的实施以及该计划的项目目标密切相关，它有助于遏制由于私人原因而使用公共资源的现象，并处理通常不用于“工作”而用于“养人”的公共资金，因此预算的使用受到限制，预算支出被分开，没有得到有效利用。

第二，预算执行是现代企业在新发展时期的必然发展方向，也是提高企业经营能力的主要方式之一。预算执行管理是适应现代管理科学发展的需要和市场经济国家财政管理总体发展规律，提高政府支出责任，提高公共支出效率的有效手段。在我国推行预算绩效管理，可以进一步深化管理观念、加强管理手段。预算绩效管理是一种加强政府支出责任、提高政府支出效益的有效手段，这是现代管理体制和市场经济条件下财务管理发展的必要趋势。预算绩效管理的内部实施可以进一步深化经营理念，强化在日常管理中运用的工具，寻求新的突破和变革，为今后预算资金的分配和使用打好基础，促进监督向效率的转变，实现“质量”的全面提升[2]。

第三，预算绩效管理可以有效地引导政府的预算公开，增强政府的透明度，从而促进政府的财务管理。随着财政收入的不断增长，人民的权利意识不断提高，此外，近年来越来越多的人关注财政资源使用结果，以监督政府支出的合理性。就像前财政部副部长廖晓军所说，“我们不但要让老百姓了解政府花费的钱和做的事情，而且要让他们了解到政府花钱的好处，要让老百姓明白，花钱的好处，也要让老百姓高兴。”在预算绩效管理的框架下，通过对预算绩效目标的编制、执行、结果的全面关注，使预算结果在各个利益相关者和公众中得以共享、公开，最大程度地避免了过去由于预算透明度低而导致的民众对预算结果的不满意或不信任，进而建立起“阳光财政”，增强政府财务管理的透明化、公开化。

（二）有利于建立以结果为导向的公共服务制度，健全公共财政制度的内涵

提高政府财政指标是公共财政不可或缺的条件，其主要目的是不断提高公共财政支出的效率。公共财政的主要要求包括充分利用社会资源，科学认识公众，不断提高为全社会提供服务的能力。公共财政作为一种“顾客导向”的性质，其本质在于以满足人民的实际需要为首要目标，注重实效、监督，从而减少或消除政府工作的惯性，提高财政资金的使用效率，降低和提高其使用效率。

（三）有利于金融发展的要求和促进财政可持续发展

目前，经济发展正是快速发展进入“转型”的关键阶段。正在经历结构调整的“痛苦时期”，金融发展的新特点正在形成。过去几年的财政快速发展已经成为过去的常态，财政减收、支出刚性增长、债务快速积累等，严重危及财政可持续性。在未来很长一段时间里，我国财政仍然十分艰巨，财政收入的增长空间很小，财政收支的压力也越来越大。在此背景下，通过强化预算绩效管理，通过改善预算绩效来实现基金的效益，取得了显著的正面效果。

（四）促进科学发展观的深化，促进经济转型，促进效率驱动

科学发展观的本质是遵循客观规律，全面提高发展效益；突出人民利益，发展质量效益，共享发展成果。公共财政是“为人民服务”和落实科学发展观的重要组成部分。

预算是政府宏观调控的一种手段，它可以通过对公共资源进行科学、合理的分配，调整政府支出的结构和取向，从而达到促进经济转型的目的。预算绩效管理是体现预算效益与效率的重要体现，其要求在财务管理的所有方面采用业绩概念，反映业绩要求、合理分配、使用和管理有限资源，强调成果管理制；还强调“资金使用效率和问责制”，以及从平衡管理向资金管理的转变，从“再分配”“大幅增加”到“繁重”管理，从强调增量到更有效地配置资源，注重成本效益和政策，将有助于更有效地刺激更快、更稳定的经济发展和转变发展模式，有助于有效利用资源促进民主治理，加强安全保障，改善管理模式。

四、预算绩效管理的主要特征及发展趋势

（一）当前研究的主要特征

第一，从世界范围来看，绩效预算改革是一个普遍现象，逐渐升温，越来越多样化。绩效预算的转变已从发达国家转向发展中国家。绩效预算的关注点由支出效率发展为支出优先性；从简单的预算工具到多元化的绩效管理，绩效预算改革正逐步呈现一个新的发展方向，由于世界各国的实务样本日益增多，部分学者趋向于从实务中吸取更多的经验与教训。这些文献对于我国的财政绩效管理实践有一定的借鉴意义和启示意义。但是，在此基础上，我们必须认识到，文化背景、预算绩效管理时间的差异，如果将其他国家的绩效管理经验直接套用在我国的实践中，无疑存在着一定的风险。哥哈格哈默施密德说：“在运用业绩信息时，要顾及国家的差别，应解决在不同企业文化背景下使用绩效信息的深层次原因，并仔细慎重地考虑当地的实证”。在我国改革财务绩效管理体系的过程中，中央政府和各地区的相关负责人对预算绩效进行了大量研究，并针对预算绩效管理制定了一系列相关政策法规，建立了多层次、多类型的指标体系，从技术基础、评价的标准设置和预算绩效评价体系的重点方面来说，都需要明确的预算绩效评价体系。“中国方案”的构建仍然是当前我国财政体制建设中的一个重大课题。

第二，从改革实践和理论研究的角度来看，近二百年来，我国财务管理研究虽然具有跨学科整合的特点，然而，其在改革进程中起着相对有限的指导作用，多个领域的整合可以为相关工作人员探索预算绩效管理这一领域的研究和应用带来新思路。例如，在预算绩效管理过程中，引入了行为经济学，使各个参与方的行为动机与路径更为明确；提出了一种基于博弈论的预算绩效管理过程中各方博弈后的最佳解的解释框架；其使用平衡计分卡、作业成本估算和其他会计和计量方法为绩效管理提供了有效的途径，信息处理技术如大数据、人工智能等，为实现预算绩效管理的科学化、准确性提供了有力的技术支持[3]。

目前，我国财政预算绩效管理的研究已处于“瓶颈期”，急需深入探讨。有关财政预算绩效的研究成果迅速增加的主要原因是2003 年预算绩效评价的实施。但就目前而言，由于财政预算绩效管理高度集中的研究视角以及研究方法，致使财政预算绩效管理的研究逐渐趋向“同质性”[4]。此外，作为以政策为导向的财政预算绩效管理，其研究价值在于对实际工作起着指导作用。但是，在对现有相关资料书籍的整理与分析后，发现在执行过程中存在的一些关键难点问题（例如，在中期财务计划中，预算绩效管理的执行存在着巨大的压力，以及是否应该大量引进第三方评价），很少有人去研究。这就造成了科研与实际的脱节，使目前的财政绩效管理研究看似“风生水起”，但“成果不够新颖”，无法充分发挥其在改革中的领导功能。

（二）中国预算绩效管理的下一步发展

第一，预算绩效管理的新要求——“全面性”。但目前关于预算绩效管理的研究主要侧重于具体方法、具体领域或整体分析，缺乏对其进行完整性、全面性的研究，进而致使“全面实施”不能反映新的目标和新的需求[5]。比如，学者们更多地将注意力集中在公共预算绩效管理上，忽视了政府预算、国有资本经营、社会保障等全口径预算中的预算绩效管理，以及对其动态周期的研究。针对这种状况，我们必须从横向（内部评价主体）、纵向（政府层次、地区）、时间（期间）维度的三维分析框架，进行全方位、全过程的预算绩效管理体系结构和路径选择。

第二，新世纪预算绩效管理的核心技术基础是技术革新。以往有关预算绩效管理支持技术的研究大多是从国外现有的评价技术或方法的更新等方面进行，缺乏对大数据、人工智能等技术变革的创新探索。由于当前对预算绩效管理的研究比较多，因此，很多学者仅从概念和思维层面去思考大数据的新特点，缺乏将大数据技术特别是人工智能技术运用到实际业绩管理中去的研究。“人海战术”的业绩评价方法在当前的预算绩效管理改革中，其缺陷越来越有限。因此，从技术突破的角度出发，相关工作人员要想提高评价标准、指标、目标选择和应用的有效性，就必须探索利用人工智能分析方法来充分发挥各级财务数据共享、数据提取和数据分析的优势[6]。

第三，预算绩效管理是一个在实践中不断探索、积累的过程。目前，我国财政预算绩效管理的研究主要集中在财政预算绩效管理的方法和理论方面，但在我国的实际工作中，特别是在基层政府的预算绩效管理方面，仍然存在着一些问题。为此，本文从新时代经济发展的新矛盾、新特点入手，对新时期的预算绩效管理提出了新的要求和新的影响，并分析了不同层次政府、不同经济发展区域之间的共性和差异。