市域社会治理现代化的制度困境突破: 基于制度云平台的构想

□刘灵辉 田茂林

[电子科技大学 成都 611731]

一、问题的提出

2019年10月，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。作为社会治理领域的一种崭新提法，市域社会治理现代化不再机械地将城市与农村割裂开来，而是从整体性和系统性视角强调在市域范围内城乡一体化治理，统筹考虑和安排城乡民生保障和安全稳定的治理体系，是国家治理体系和治理能力现代化的重要实现路径和实现机制。市域社会治理现代化，不是城市社会治理和乡村社会治理的物理组合，也不是城乡社会治理一体化的简单延续，而是其转型升级版。继续传统地将社会治理从地域上区分为城市治理与乡村治理的二元结构，并在两个方面实行不同的制度，不仅会导致经济效率降低、社会平等缺失以及社会稳定程度减弱[1]。因此，国家提出市域社会治理现代化打破传统城乡二元的治理格局，将城市、乡村作为一个整体进行一体化治理，这也有利于加速城乡融合的步伐。

加快推进市域社会治理现代化，必须始终坚持共建共治共享的社会治理制度。市域范围内共同发挥作用的不同层级、不同部门、不同主体所制定的制度，规范着市域范围内多元主体的行为、促进着资源要素的自由流动及合理配置、调节着社会发展利益的科学分配，故而，制度建设有助于推进市域社会治理现代化，同时，制度安排决定治理结构，将制度效能转化为治理效能是实现市域社会治理现代化的关键所在。在市域社会治理现代化进程中，市一级制度供给、制度创新、制度融合能力与防范化解能力较强，有能力不断完善市域社会治理制度体系，夯实市域社会治理现代化的基层基础[2]。然而，市域社会治理现代化所涉及的制度是极其复杂多样的，不同类型制度之间不仅存在着边界模糊不清、交叉重叠、故意留白，而且存在着关系高度复杂、依存与独立相并存等问题，导致市域社会治理现代化面临相当大的制度困境。在制度制定环节，制度本身的科学合理性难以保障，制度的滞后性以及多项制度间衔接不畅导致共振效果不佳；在制度执行环节，制度贯彻执行的形式主义“空转”以及执行条件难以充分落实带来执行效果不理想的严重后果；在制度反馈环节，对制度本身和制度执行过程监督乏力，且灵敏迅捷的评价反馈机制未建立，导致难以及时发现问题适时地对制度进行修改完善。

制度困境得不到突破和化解，市域社会治理现代化便难以实现和长久运转。然而，寄希望于通过传统的手段来破除市域社会治理现代化所面临的制度困境是很难实现，必须使用新方法、新技术、新手段来助力制度困境的突破，实现技术与制度相互关联、相宜得彰，共同推进市域“智慧治理”[3]。提升信息处理能力，是加快推进市域社会治理现代化的极其重要一环[4]。那么，如何通过现代化的信息网络技术对市域范围内众多主体制定的制度文本、制度运行情况等产生的巨量信息进行收集、分析、研判、评估和反馈，以服务于市域社会治理现代化过程中制度完善和改进，是推进市域社会治理智慧化的关键一环。因此，搭建制度云平台，借助于大数据、云计算、人工智能、区块链等技术手段对市域范围内不同性质、不同行业、不同层次、不同类型的主体制定的制度文件（正式的、非正式的）进行规范化、科学化、信息化管理，实现制度文本智能化的统计、归类、评估、反馈，使市域范围内诸多制度构成一个系统完备、科学规范、互联互通、运行有效的制度体系，并共同在市域范围内产生同频共振，实现制度优势与治理效能相统一，具有重要的理论价值和现实意义。

二、制度云平台的可行性与功能建构

（一）制度云平台的可行性

市域社会治理现代化就是要将社会治理现代化的总体目标要求落实到“市域”范围之内让市域成为主导角色，在市域内解决影响国家安全、社会安定以及人民对美好生活向往等方面的突出问题，通过每个点的“市域之治”最终实现“全国之治”[5]。通过市域治理与省域治理和县域治理相比，市域治理更突出以中心拉动周边的水平治理层级，更侧重市-区，县、市-街道（乡镇）之间的协调治理机制[6]，而搭建服务于市域社会治理现代化的制度云平台正是完成从根本行动准则上协调一致的现代化方法展现。

1. 政务云平台技术上的成熟

制度云平台本质上也是政务云平台的一种，随着信息技术的快速发展，政务云平台得到广泛建设和应用并进一步向移动政务云平台转化，各级政府已经积累了极为丰富的政务云平台建设、管理经验，储备了丰富的云平台建设的人力资源，推进了多种技术的合理有效使用，完全能够实现目前构想下的制度云平台的功能建构。此外，相较于常规的政务云平台需要实现办理多项事务、完成在线行政审批等复杂功能而言，目前制度云平台的功能较为简单。因此，在技术上容易实现。

2. 制度权限上的合法性

制度云平台搭建所涉及的一系列规范性的制度文本如法律法规、村规民约等大多可以由公众直接查阅或申请查阅，即规范性制度文本可公开。且在目前全国各地的政务云平台建设中均设有政务公开栏目对外公布政务信息，其中就包含有各项制度、政策文件等，制度云平台所做的制度规范可视作专项的制度类政务公开。因此，就合法性上亦是可行的。

（二）制度云平台的功能建构

将市域范围内的各类制度文本以及制度运行中收集到的信息上传到制度云平台之后，基于区块链、大数据、人工智能等技术手段，能够实现制度快速统计、制度关联分析、制度冲突与衔接状态排查、制度智能评估和制度智能反馈等功能（见图1）。

图 1 制度云平台的具体功能实现思路图

1. 制度快速统计

通过制度云平台能够实现如下方面的快速统计功能：第一，快速地掌握市域范围内各主体上传提交的制度文本总量，制度文本的行业、部门、区域等分布情况，制度文本的修改完善、废止、替代等情况；第二，能快速摸清尚未上传制度文本的主体数量以及他们所给出的理由和说明；第三，能够快速统计出制度有效期的时间，统计制度有效期已过而清理不及时的情况；第四，能够通过网络抓取等途径收集到制度运行中的意见、建议并进行归类、统计。

2. 制度关联分析

每个主体提交制度的原始文本、修改完善、废止、替换等情况，都运用区块链技术进行管理，保证每个主体提交的制度政策文本的历史链条可追溯，实现制度自身的关联分析。同时，在市域范围内，每个主体不仅执行本单位制定的制度，而且还要执行政府部门、上级单位、行业组织等主体出台的制度规范，不同主体颁布的制度之间也存在错综复杂的内在关系。因此，运用制度云平台能够快速地构建起整个市域、某一大类领域、甚至某一单位的制度关联图谱，通过制度关联图谱可以清晰地看出不同层级制度、不同部门制度之间的内在逻辑关联点、衔接点，使制度与制度之间的内部关系跃然纸上。

3. 制度冲突与衔接状态排查

采用人工智能技术不仅仅能简单地对制度文本进行相似度分析，毕竟下级对上级制度文本的照搬照抄比较司空见惯，相似度高并不能说明什么问题。在对人类行为进行深度学习的基础上，从已经普遍发展的政务服务在线智能问答机器人自助服务来看，对文本、语音进行关键词提取并按照预设程序做出反应是目前的人工智能技术易于达到的目标。故而，基于制度文本大数据，运用人工智能技术可以排查如下方面：第一，制度冲突排查。从制度资源池中提取同一类主体上传的最新制度文本按照效力级别（国家级＞省级＞市级＞县级）的原则对存在着上下冲突的内容标识出来，在对同一主体类别制度按照效力等级原则进行对比分析、检测、处理和结果保存后，按照管辖关系和效力等级进行跨主体的双重制度冲突排查分析。将企业、事业单位、村（居）委会、社会组织等的制度按照业务相关分解成若干个分散的制度文本，分别同相应管辖的国家、省、市政府部门的制度文本进行对比，找出其存在冲突的部分予以标识。第二，制度与制度之间的有机衔接不畅之处，不同制度之间不仅仅存在着冲突，还存在着是否有机衔接、衔接是否畅通等问题，如果制度与制度之间缺乏有机联系与配合互动，单个主体的制度将形同孤岛，难以自立、预期效果将难以保障实现，例如，某项制度明确要求其他部门出台配套的实施细则，而实际上其他部门并未出台细则。这些被发现的制度冲突问题和衔接不畅问题会反馈至制度云平台的管理中枢，这有利于制度问题从事后应对向源头防范的逻辑思维转变。

4. 制度智能评估

市域社会治理现代化的制度执行状况需要有配套的评估机制，传统的制度评估依赖于专家、依赖于数据加工，难免出现主观偏差、数据失真等问题。从制度的完备性、系统性、执行力、社会效能、风险预判与化解等方面，建立起一套科学的市域社会治理现代化制度评估体系并内置于制度云平台相应的制度评价模块。利用制度云平台自身的内部数据（例如，制度冲突分析、制度执行过程中的出现问题数据的网络爬取），定期对制度实现全面的、整体的、系统的制度评估，并将结果反馈至云平台的管理中枢。制度云平台的智能化评估，引入技术手段，减少人为干预，能够做到评估主体多元化、民主化、客观化，评估程序规范化和科学化，建立智能化的市域社会治理现代化制度评估制度。

5. 制度智能反馈

在市域社会治理现代化实践检验中，制度全过程纠正、补漏的快速反馈机制，在制度制定、制度运行、制度保障、制度监督、制度评估的任一环节所发现的问题与缺陷都可以便捷反馈至制度云平台的管理中枢机构。然后，市级党政部门通过对所有反馈问题的归类整理、分析研判，进而确定哪些问题可以由市级党政部门或者基层自治组织、社会团体解决的，则在市域范围内自行妥善统筹解决；对于反馈的问题，超出市域党政部门立法权或者管辖权范围的，则通过问题上报机制定期反馈到省级乃至逐级上报到中央政府部门，使市级党政部门的反馈问题上报机制成为市域社会治理过程中发现问题进入中央层面政策议程的触发机制之一，以推动制度运行过程中“自下而上”与“自上而下”的有机结合，实现制度自我完善、自我发展。

三、制度云平台的架构体系

具体到一个城市，各个部门既缺乏理念上的统一，又存在“出政绩”的冲动，常常职责交叉、重复工作，甚至出现政策打架的情形，使基层不堪重负[7]。导致政策打架的部分原因就在于市域范围内各类主体制定的制度并没有推行强制的备案管理等规定，运用大数据、云计算、人工智能、区块链等技术手段对种类繁多、数量庞大的制度进行智能化管理更是缺乏。由于市域范围内众多主体制定的制度信息化管理水平低，就很难排查出制度可能存在的内在冲突、衔接不畅以及滞后、过期失效等问题，对制度进行智能化的统计分析、关联分析、衔接分析、评估分析等也基本无从谈起。鉴于制度对市域社会治理现代化的极端重要性，制度管理涉及不特定多数的主体，以及制度云平台的非竞争性和非排他性属性明显，且不以盈利为目的，因此，制度云平台属于公共利益范畴，应由相关政府部门牵头搭建，负责制度云平台的设计与研发、运行管理、人员配置、经费投入等事宜。参照基于云平台的政务信息资源共享平台建设模式[8]，本文将制度云平台分为基础设施层、制度资源层、制度应用层、反馈交互层、用户层（见图2）。

图 2 制度云平台的架构体系

在这一制度云平台中，基础设施层构成物质基础，相应活动的开展建立在技术设备之上，由管理用户将宪法、相关法律法规、行业规范等制度上传至平台中构成规范性的制度文本库，由普通用户将本机构、本部门、本单位的相关制度上传至云平台，由云平台进行快速统计、关键词提取等工作，进行智能对比分析，制度对比分析结果由智能后台或管理用户予以反馈。在这一架构逻辑基础上，制度云平台运行模式主要包括以下三种。

（一）自下而上的制度梳理

这一运行模式主要发生在基础设施层和资源层，在基础设施层的设备之上构建起制度云平台的运行模式，由管理用户中市级政府制定制度云平台规则，企业、社会组织、村庄（社区）等不同的普通用户根据这一规则将本单位、本部门、本机构制定的仍在发挥效力的制度文本上传至云平台中形成“资源池”。制度文本的存储以政府部门、人大、政协、企业、城市社区、农村集体经济组织等每一大类主体为一个整体单元，每个具体单位作为子单元将自己的内部制度上传至相应的大类整体单元区域中。各主体上传的制度以历史链条的形式保存，若有修改、补充、废止、新制度代替旧制度等情形，都应及时更新上传并做说明，形成“旧区块—新区块”的制度链条，确保能够追溯每个主体的制度发展脉络。

（二）自上而下的制度纠错

这一运行模式主要发生在资源层、应用层以及反馈交互层，在普通用户完成市域社会内制度上传后，由云平台进行关联分析、冲突与衔接状态排查、智能评估等工作，根据法律制度的效力等级、下位法律制度不能违背上位法律制度等原则，得出哪些制度与上位法律制度存在冲突的结论，并根据普通用户登录账号的相关资料将平台初步对比结果反馈至乡镇级、区县级、市级管理用户，按照辖区管理的原则再反馈至不同的管理用户，对市直属、县直属机构则反馈至相应的市级、区县级管理用户。由相应的管理用户审查云平台的智能反馈结果，对是否与上位法律制度相冲突进行进一步判断，若管理用户审查存在冲突则将结果反馈至相应的普通用户，指出冲突的表现方面、提出修改要求。在此基础上进一步分析讨论不同制度之间的衔接情况，如重点分析下级关于上级某个规定、规划的具体实施办法是否得到了落实，或排查出相关规定的配套实施细则与规定本身的衔接情况，由制定规定的管理用户审核具体实施办法，由要求相关部门制定配套规则的管理用户审核相关配套规则的实施情况，以保证制度的有效互动，达到应有的效果。

（三）多中心、多主体的反馈交互

这一模式贯穿云平台的所有层次，市域社会治理现代化制度云平台并非是一个单向的平台，而是全流程、全层面、全用户均可参与的多中心、多主体反馈沟通过程，在此基础上，将市域社会内多元治理主体的意见、建议同现有制度结合以发现、提出更适应市域社会治理需求的制度，以此来强化云平台的能力输出，在数字时代，市域社会治理水平往往取决于能力输出平台[9]。多中心指的是在每一个制度云平台的运转流程中均可嵌入沟通交流，在上传制度前了解相关要求、制度对比中发现问题、评估结果后提出修改要求、判定冲突后咨询如何修改完善、对判定冲突结果进行申诉等，没有固定的反馈沟通节点，而是依据需求进行。多主体指的是普通用户之间、管理用户之间、普通用户和管理用户之间均可进行反馈沟通，且制度云平台本身具备的智能反馈功能可以为普通用户提供初步的反馈服务，最基本、最日常的交流互动由智能机器人在线交流实现，以应对大量常规性和常识性的问题，避免空耗大量的人力资源，对于部分智能机器人尚不能很好解答或可能出现错误解答的复杂问题，则在转给人工进行在线交流互动。

四、制度云平台建设存在的障碍

（一）基础设施层可能存在的问题

基础设施层是制度云平台建设的物质层级，相关的制度文本都存储在基础设施层上，相关功能的开展亦依赖基础设施层的建构，基础设施层建设的好坏、对基础设施层控制主体的监管是否全面有效将直接影响到数据安全。互联网的普遍接入既缩短了信息数据互联互通的距离，也提高了保证信息数据安全的难度。制度云平台的基础是市域范围内所涵盖的众多主体上传的制度文本，这个资源池将存储海量的制度文本数据信息，如此大的存量数据平台的运行安全就显得至关重要，一旦出现问题所带来的损失将是巨大的。目前，数据安全遭遇到风险的主要表现为数据泄漏和数据损害，导致数据安全面临风险的原因主要来自于三个方面：（1）制度云平台本身的技术因素，由于技术故障或其他原因导致平台的数据被泄露或者存储的数据丢失等；（2）后台运行人为因素，由于制度云平台后台管理人员工作失误或出售数据非法牟利等故意行为而造成的数据泄露；（3）平台外界因素，自然灾害等非可抗力、不法黑客恶意攻击等也会造成平台数据的泄露和损害。

（二）资源层可能存在的问题

制度资源层形成制度云平台的内容基础，各组织的制度文本汇聚，在资源层容易出现制度文本不规范、表达含义不清晰的“口头”制度问题；保密单位制度如何保存、处理的问题；各组织制度上传积极性不高、不上传全部制度或制度更新不及时的动力机制问题。以上问题的存在导致难以形成规范有效、严谨、丰富的制度资源，具体如下：

1. “口头”制度问题

从制定主体来划分，市域社会治理现代化所涉及的制度包括党政部门、人大、司法机构、社区、企业、农村集体经济组织、村委会等多种主体所制定的各类制度，不仅包括法律法规、党政公文，还应当包括诸如市民公约、行业规章、团体章程、村规民约等社会规范（见表1）。

表 1 市域社会治理现代化涉及的制度种类

市域范围内，涉及主体类别众多，并非每个主体都制定有显化的制度文本，难免一些社区、企业、村集体经济组织等采取自治而未形成文字的制度。以村规民约、市民公约为典型代表，它们是社会主体在日常工作、生活中达成的共识，但这样一些非成文的制度甚至在某些时候比成文制度具有更强的规范社会主体行为的能力。一般而言，由于这些“口头”制度并非是针对特定事宜、专门问题，而是涵盖了成员关系、利益分配、责任义务、公益慈善等集体生活的主要方面，其发挥行为规范作用的覆盖面往往比较大。因此，实现搭建制度云平台就必须要考虑“口头”制度的上传问题，但是顾名思义，“口头”制度是通过口耳相传和默认遵循的方式发挥作用的，然而，通过制度云平台来实现制度困境的突破需要有显化的制度文本，而这正是“口头”制度所欠缺的。

2. 制度保密性问题

市域范围内一些单位的内部制度具有保密性，例如，军工类企业、高科技技术企业等主体制定的涉及国家机密、行业机密的制度文本一旦上传至制度云平台可能带来部门利益、行业利益甚至国家利益受损等严重后果。具体而言，首先，这些制度上传至制度云平台增大了制度泄露的风险，在制度泄露之后极有可能让别有用心的不法分子获取涉密单位的内部运行情况，从而采取有针对性的破坏行为，损害国家利益、单位利益；其次，将这些涉密单位的制度文本上传至制度云平台存在着违反《保守国家秘密法》的嫌疑，毕竟保密单位的成果和制度等都应隶属于法律保护的范畴；最后，具有保密性的组织的范围难以进行界定，这也就使得众多主体为了规避制度文本上传而以涉密为由进行拒绝，进而使得更多的制度文本难以纳入制度云平台进行处理，造成整个市域难以形成协调完善的制度体系。

3. 上传制度形成制度资源的动力问题

市域范围内各类主体将内部制度文本上传至云平台公开意味着将组织的行为规范、激励与惩罚规则等内容公示与众，或者至少是向制度云平台相关管理部门公开，这拓展了政府部门对上传制度文本到云平台的主体的监管渠道，在一定程度上加强了管理部门对这类主体的监管力度，如果对上传制度文本到云平台的主体没有任何激励措施，会使他们产生自主性被削弱的感觉，从而产生抗拒心理，进而采取拖延上传制度、上传虚假制度、制度修改后不及时进行制度更新等阻碍制度云平台正常建设和运行的消极对立举措。尤其是对于以追逐经济利益为目标的私企而言，如果加入制度云平台而看不到任何直接经济收益，他们甚至会觉得制度云平台建设只是政府的“面子”工程，上传制度文本到云平台只是为服从大局而做出迫不得已的牺牲，空耗时间和精力。

（三）应用层可能存在的问题

市域社会治理现代化所涉及“刚性”与“柔性”制度在强制性、作用机理等方面存在着巨大差异，与之相对应，两种类型制度改革创新的路径、方式与推进步骤等亦存在着根本性的差异。并且，市域社会治理现代化不是一蹴而就的，存在着阶段性目标和任务，如何使制度改革创新与每个阶段的目标任务保持高度匹配与完美一致，稳中求进不至于过度超前，亦不至于缓慢落后，进而使得全社会在充满生机活力的同时又保持秩序井然。因此，固定的、套路化的人工智能算法能否科学衡量评估市域现代化范围内众多制度上的复杂性与阶段性是值得深思的，同时，当人工智能在行政决策场域日益发挥其技术效用之际，必须高度重视资本裹挟和技术僭越情形下的智能决策风险[10]。如果制度云平台中人工智能的算法设计或实施有误，可能会导致依据制度智能化统计、分析、评估等结果采取的后续行动失败，产生与预期不符甚至伤害性结果。

（四）反馈交互层可能存在的问题

首先，制度云平台的建设、运行需要一个相当长的周期才能在市域社会治理上发挥作用，而且其本身从制度文本上传至云平台形成“资源池”到能够实现制度的科学对比分析与衔接分析以及智能评估反馈等需要相当一段时间才能建设完毕。制度云平台的功效和作用在官员“任期制”的情形下很难在一届乃至两届政府上得到应有体现，同时，制度云平台的建设波及市域范围内的众多主体，且花费的经济代价可能也不低，需要调动的技术力量也不少，因此，制度云平台的开动建设是存在着政治动力不足的风险的。其次，在制度云平台的具体运行上，哪些可对外公开、对哪些主体公开等数据共享问题和规则的制定受到市域社会内各个主体之间的利益关系博弈的影响，各个市域情况不同难以形成全国一致的、普遍接受的共享规则，制度云平台的建设便极有可能停留在市域范围内，形成各个市域的制度云平台，难以接驳形成省域乃至全国性的制度云平台。最后，要在制度云平台上实现监管整个市域社会范围内的全部制度的运行，然而，制度云平台本身也应该有组织对其监管，否则极易造成制度云平台权力过分集中而带来的寻租或者权力滥用等情况。

（五）用户层可能存在的问题

用户层直接呈现给具体的用户，按照行政层级分为市、县、乡镇三级，按照权限分为管理用户和普通用户两级。在用户层易于出现某一行政层级的用户同时承担管理用户和普通用户两种权限的职责，当面对更高行政层级用户时扮演着普通用户角色，当面对辖区内其他主体时则扮演着管理用户的角色。这容易导致管理混乱，尤其是当制度文本资源达到一定量级时，现有各行政层级的用户的处理能力难以适应，造成制度审核、评估、反馈等工作的积累和堆积，影响其他主体的正常运行。

五、云平台建设的对策建议

（一）多举措并举保障制度云平台的信息数据安全

虽然上传到云平台的制度文本泄露一般不涉及个人隐私问题，但是单位主体同样有隐私权保护的现实需要，尤其出于政府部门的制度现代化建设需要让众多主体将制度文本上传至云平台，政府部门更应该做到妥善保护单位主体隐私的责任，否则，一旦发生数据泄露等问题将影响到政府部门的公信力。对于数据安全风险，除了源代码加密数据防泄密之外，应当建立一套处理巨量数据的人工智能数据处理系统以应对数据安全与信息安全风险[11]，具体而言，在技术上建立起一套成熟的安全体系，包括防火墙、入侵检测、入侵容忍、自动备份等在内，从技术上最大可能地防止数据泄露和损害的可能性；在人员管理上形成规范的管理制度，包括定期检查云平台发现故障漏洞、调整确认用户操作权限、重要信息单独备份以及对后台操作人员本身行为的监督等方面，降低人为因素影响数据安全的可能性。

（二）官方认可推动“口头”制度文本化

“口头”制度与正式的文本化制度之间互有交集，正如道德约束和法律约束的关系一样，“口头”制度能在正式制度难以发挥作用、尚未关注到的领域通过人内心默认的共识性价值规范发挥治理效用，因此，其存在有着深刻的合理性。但是“口头”制度一个重要的弊端就是在约束力上，一方面由于口耳相传极易造成信息失真从而干扰了其正确意图，另一方面其提供的约束力主要来源于传统农业社会的家族聚落，是一种自觉遵守的行为规范，在现阶段向后工业社会发展以及城镇化战略快速推进的过程中，“口头”制度必然缺乏强制力的保证。然而，正式制度有着文本作为支撑信息失真的可能性较小，并且显化的制度文本更有利于单位内部受制度约束主体对照制度规范自身的行为，同时，政府部门通过显化的制度文本对不同主体的监管也有规可依、有章可循。因此，将“口头”“隐性化”的制度文本化、正式化是未来的必然之路。市域范围内各级政府部门应该主导推动开展以村（居）委员会为主体走访搜集整理各自辖区代际相传的村规民约、市民公约，在经过召开村民大会等形式进行审核确认之后，将其转化为正式的制度文本，并可以此作为村（居）委会上传到制度云平台的制度。

（三）遵循例外原则处理保密性制度

市域范围内涉及保密性的组织在数量上是相对较少的，且涉及保密性的组织与外界社会交流的主体、目的、渠道、功能等方面亦具有自身的特殊性。因此，对于这部分保密组织的制度文本应采取例外原则进行处理：一是对于这些组织的制度文本可以不上传至制度云平台；二是在制度云平台中开设专门的保密制度通道进行例外处理。出于安全性的角度考虑，保密性组织不上传制度文本、不参与制度云平台的建设是最为稳妥的，但是它们也是市域社会的重要组成部分，不能简单地予以排除。因此，本文认为，在制度云平台中开设专门的保密制度通道进行处理，这部分权限由保密组织人员负责后台管理，且制度只对内不对外，即一般不调用保密性组织的制度进行统计分析、冲突分析、智能评估等，如果必须调用保密性组织的制度文本进行分析，这类结果只能制度云平台的管理机构掌握而不能对外公布。

（四）采取“奖”“惩”结合提升各主体制度文本上传的积极性

市域范围内的主体会思考自己为什么要配合政府部门将自己内部制度上传至云平台？这么做除了公开自己的制度之外对他们有什么好处？因此，基于理性人的思考，应该赋予上传制度文本的主体以相应的利益或者权限，诸如，可以查询本单位提供的制度文本与其他制度文本的关联图谱、内部冲突、外部衔接、智能评估结果等。在具体操作上，可根据各主体在制度云平台建设过程中上传的制度文本是否完善、是否及时修改、是否积极配合平台运行等诸多指标予以量化。根据量化结果，赋予不同主体通过制度云平台申请获得制度统计、分析、评估和反馈等的功能和权限。在区块链技术的作用下，在社会各个主体间建立起一个关于制度的智能合约，明确制度数据的共享规则。同时，赋予制度云平台一定的强制性，如要完成注册的新企业等机构必须通过制度云平台的制度检测，对于已经成立的机构则按期限进行核验更新纳入检查、考核范围。

（五）防止依靠制度云平台智能评估带来的决策失败风险

为了降低防止制度云平台智能评估出现偏差以及基于此进行决策发生问题的可能性，首先，要以数据收集和利用为切入点对算法决策风险进行源头规制[12]，推进相关算法治理机制的改进与创新[13]；其次，需要在制度云平台内置算法之前对算法从科学性、可行性、合理性等层面予以全面的论证，同时，要对算法进行及时阶段性更新设计，以保持对不同类型制度、不同阶段制度的分析评估的科学性；必须明确依靠人工智能技术获得的制度智能评估结果在后续决策过程中的辅助性定位[10]，不能将制度的完善、改进甚至废止等完全交由智能机器操控，以避免完全依靠算法而出现的决策失误。

（六）制度云平台建设纳入政府绩效考核，并保障制度云平台建设所需的资源

采用多方主体分布式运行保障制度云平台的正常运转，确定市域社会治理现代化的工作思路、方法之后，将制度云平台交由相应的政府机构负责建设、协调、维护、管理，将此作为该部门的绩效考核目标，上级政府部门将对制度云平台的监管纳入对这些部门的监督之中。此外，在制度云平台的反馈交互层按照制度类型划分为公安、工商、食药监等不同的业务板块，由相应的部门负责人工复核与反馈，制度云平台运行方本身则担负起其他层的业务工作及对反馈交互层业务的监督，实现在反馈交互上的分布式运行，以此让各部门意识到制度云平台并非是要摊薄权利，而是提供一个现代化的平台集成式的解决市域范围内海量制度制定、运行、评价中存在的问题，以降低来自各部门的担忧而存在的抵触情绪。最后，政府部门要从制度保障、绩效评比、资金支持、经济补偿和人员编制等方面给予制度云平台建设运营以实际的支持和保障[14]。

（七）明确管理用户和普通用户的权限，提升用户层的信息处理能力

首先为县和乡镇行政层级的用户分别设置两个登录账号，分别对应管理用户和普通用户，并在系统上实现快速切换登录的功能，以保证二者之间的工作和权限不发生混乱。此外，要加强各行政层级对制度统计、分析等方面的处理能力，以应对不断增长的制度上传用户和制度资源。具体而言，首先，由管理用户对普通用户定期开展制度云平台的培训，使得普通用户都能够按照规范的格式上传制度文本，形成标准化的制度“资源池”，减轻管理用户的工作压力；其次，对管理用户可明确具体的部门或指定工作人员采用专人负责的形式，以保证工作可持续性；最后，可将管理用户的部分工作交由政务服务中心等集中处理平台处理，既有利于企业等普通用户“一站式”办理业务，更有利于减轻具体部门如审核等程序化日常工作的压力。