高质量发展背景下河南省政府主导型猪肉可追溯体系运行及社会共治研究

王 萌 刘玉朋

河南理工大学财经学院 河南焦作 454000

受饮食偏好、生活习惯影响，猪肉始终在中国肉类消费中占据主导地位。随着经济增长、人均收入不断攀升，消费者对于食品的关注不仅仅是数量的安全，还包括质量安全是否有保障。猪肉可追溯体系可以追踪所有环节的质量安全信息，纠正单一控制方法的缺陷，向生产者、消费者和政府提供可靠的有关猪肉的信息，解决或缓解信息不对称问题，成为一种全球性解决猪肉质量安全问题的对策[1]。同时，猪肉可追溯体系还具有打破贸易壁垒，促进猪肉出口的效应；可追溯猪肉富含信息属性，产品附加值较高，能够帮助生猪产业实现提质增效。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要将农产品质量安全追溯体系建设上升到国家战略高度。在河南省部分市区先行推进猪肉可追溯体系建设，是实现农业高质量发展的可行之措与必然之举。

河南省是生猪养殖大省、生猪调出大省、猪肉消费大省，同时还拥有牧原、双汇等龙头养殖、屠宰加工企业。一旦发生猪肉质量安全问题，本省消费者生命健康将遭受威胁，生猪产业可持续发展也会受到影响[2]。同时这种风险向其他省市地区的溢出效应也非常显著，最终可能造成空间范围更为广阔的区域性公共危机。因此，河南省推进猪肉可追溯体系的建设与运行，具有现实紧迫性和巨大的社会价值。

本研究在厘清利益相关主体参与追溯利益目标的基础上，分析推导出猪肉可追溯体系运行绩效包含的内容及实现机理，立足社会共治视角，实现对猪肉可追溯体系运行绩效及其影响因素的科学分析。相关结论将有利于河南省生猪产业，乃至整个畜牧产业更好地实施追溯，从而保证相关产业稳定有序地发展，实施农业高质量发展的有效路径。

1 相关概念界定

1.1 猪肉可追溯体系

借鉴已有研究[3]，本研究对猪肉可追溯体系的界定如下：猪肉可追溯体系是指在生猪产业链条上，以某种标志(如动物耳标、激光灼刻标记、购物小票条形码等)作为载体，记录、存储和传递囊括生猪养殖、生猪流通、生猪屠宰加工、猪肉销售等所有环节或某些环节的相关质量安全信息，使猪肉具备可追溯性的信息管理系统。

1.2 政府主导型猪肉可追溯体系

本研究中政府主导型猪肉可追溯体系是指政府为实现从源头保障普通猪肉质量安全水平，营造安全放心消费环境，利用现代信息技术建立来源可追溯、去向可查询、责任可追究的猪肉质量安全追溯体系。政府基于社会利益最大化的目标，综合运用多种规制手段，引导鼓励养猪场(户)、屠宰加工企业、猪肉销售商加入体系，充分发挥屠宰加工企业的核心主体作用，并实现追溯信息的消费终端可查询。2002年，原国家农业部就开始探索建设猪肉可追溯体系，国家商务部也于2010年以城市为单位开展肉类蔬菜流通追溯体系试点建设[1]。政府主导型猪肉可追溯体系，能够满足大众对质量安全有保障、价格相对合理的普通猪肉需求，具有广阔的发展前景。

2 猪肉可追溯体系建设运行现状

2.1 国外肉类可追溯体系建设运行现状

2.1.1 欧盟

在世界范围内，欧盟首次提出食品可追溯体系的概念，并运用在食品质量安全风险防控领域。1997年欧盟大面积爆发疯牛病，为了追根溯源，定位疫区，欧盟开始探索建设牛肉可追溯体系，并很快推广相关经验，立法强制要求所有食品企业建立追溯体系。2015年1月，欧盟对所有肉类食物(包括肉制品在内)要求要全部实现可追溯(即肉品供应链每个环节都必须具备相应的追溯性)。按照相关规定，在养殖端要做好包括动物耳标佩戴、养殖档案记录等动物识别与登记工作，在流通环节要做好肉牛、牛肉及牛制品转移路径的记录，企业间生产原料、产品转移情况记录等工作。欧盟强制要求收集传递的追溯信息包括：牲畜的耳标号或其他用于追溯的代码；牲畜出生地或养殖场所在地；牲畜被屠宰及肉品被加工的地区[4]；屠宰加工企业注册名。除了上述强制性信息外，企业可以自愿供给更多的具有自身特色的可追溯信息(例如生产过程中的相关信息，动物福利信息等)。

近些年来，随着科学技术蓬勃发展在食品可追溯体系建设方面也展现了巨大的溢出效应。RFID技术、DNA芯片技术纷纷应用于欧盟食品可追溯体系的信息收集与传递工作，有赖于此，欧盟得以建立标准统一、管理规范的养殖、屠宰加工、肉类流通一体的质量安全追溯信息数据库系统，实现了对食品安全风险的评估与规制。目前欧盟设计了全球通用的EAN-UCC标志系统，并在世界范围内进行推广，以实现EC78/2002法规中提出的“全球追溯”概念。相比于其他国家或地区，政府大量监管介入食品可追溯体系建设是欧盟的一大特色[5]。

2.1.2 美国

美国最初推动肉类可追溯体系建设的目的是为了降低私营企业损失。为解决肉类食品长途运输腐坏难以定责的问题，一些由农产品供应商组成的协会开始游说美国国会，以立法形式对农产品市场进行规制。美国国会也于1930年颁布了《易腐农产品法案》，要求农产品承运方必须按照相关法律规定要求对农产品交易过程、运输过程进行详细记录。这样简单的信息记录系统可以看作美国在生鲜农产品领域建设的追溯体系的雏形。而更加重视食品追溯性的契机，来源于疯牛病、大肠杆菌、沙门氏菌等对美国民众生命健康的威胁、对海外出口份额的削减及对生物安全方面的影响[6，7]。2007年8月美国国会出台了《生物安全法与农业法案》，《2009年食品安全加强法案》进一步对肉类食品可追溯体系的建设进行了要求与加强，确保一旦发生动物疫情或其他食品安全问题，能够在48h内锁定所有与此相关的企业或经营主体。美国肉类食品可追溯体系直接管理权由食品安全和检验局掌握，美国国土安全局和联邦调查局协助合作，总体采取垂直化管理模式，最大限度避免规制真空与重复。电子耳标、RFID技术、DNA芯片技术等被广泛应用于美国肉类食品可追溯体系的建设上。

2.2 中国猪肉可追溯体系建设运行现状

2.2.1 农业农村部可追溯体系建设

早在2002年，原国家农业部颁布《动物免疫标志管理办法》，作出动物养殖过程必须佩戴免疫耳标，全程记录养殖档案的规定。这为后续实现肉类全产业链追溯提供了必要的信息准备。从2002年到2008年，农业部的工作重心集中在相关技术开发和基础标准指定上。体现在颁布了《牲畜耳标技术规范》、《NY/T 1761-2009农产品质量安全追溯操作流程 通则》、《NY/T 1762-2009农产品质量安全追溯操作流程 水果》等多套技术规范和标准规定，RFID技术被广泛应用在农业部主导的食品可追溯体系。参与追溯的产品涵盖畜禽类(猪牛羊、奶制品、鸡鸭鹅等)、水产类、茶叶、中药、水果、蔬菜、粮食作物(稻米、小麦、玉米、杂粮等)。截止2015年，肉鸡、肉鸭能够实现追溯的数量最多，分别达到了2 415万只和1 308万只，而生猪仅有58.7万头实现了追溯，猪肉也仅有11.25万吨能够被查询到追溯信息[8]。

2.2.2 商务部可追溯体系建设

商务部虽然不如农业部早着手开展建设工作，但其主导的食品可追溯体系明显发展势头更为迅猛。依据自身监管职能，商务部偏重在试点城市的流通环节建设追溯体系。2010年至今商务部已分批支持了包括上海、南京、北京等58个试点城市开展肉类蔬菜流通追溯体系的建设，试点城市涵盖了大中小三种类型。商务部陆续制定了包括《全国肉类蔬菜流通追溯体系建设规范(试行)》、《肉类流通追溯体系基本要求》等8个技术规范和对追溯标识进行管理的《肉类蔬菜流通追溯体系专用标识使用规定(试行)》。商务部主要通过与财政部合作，对试点城市进行补贴，补贴形式包括为屠宰加工企业提供相应的追溯设备或直接发放补贴资金。激光灼刻技术被广泛应用在商务部的可追溯体系上。

2.2.3 河南省可追溯体系建设

河南省作为生猪调出大省、猪肉生产大省，只有郑州、漯河两个商务部主导的追溯试点城市。2016年河南省政府发布《关于加快推进重要产品追溯体系建设的实施意见》，要求实现农产品全过程追溯管理[2]。郑州在此背景下积极加入全国第三批肉类蔬菜流通追溯体系试点城市，目前项目建设任务基本完成。共24家农贸市场引入了肉菜流通追溯体系并投入使用，涵盖生猪屠宰、肉菜批发、零售、团体消费和产销对接核心企业五大环节共400余个节点的追溯系统建设。访谈相关部门得知，郑州市肉菜流通追溯体系项目共备案主体节点377个，商户数量7 970个。漯河被列为第四批试点城市，目前，涵盖3家屠宰厂、1家蔬菜批发市场、8家农贸市场、6家超市的16家门店、2家配送中心、22家团体消费单位、72家双汇连锁店和45家双汇加盟店等节点基本建成，已上传平台有效数据20万余条。

从追溯信息的“深度”看，郑州和漯河市能够提供屠宰加工环境和猪肉流通环节的相关信息，但不能实现对生猪养殖环境、种猪繁育环节、养殖投入品生产环节的全产业链追溯；从“宽度”看，由于追溯深度不够，导致靠近生产端的信息未被采集；从“精度”看，目前难以实现对具体每头生猪的溯源。目前，河南省政府主导型猪肉可追溯体系存在建设起步较晚、基础较为薄弱；产业主体众多；信息化程度薄弱；政府监管水平不高等问题，亟待继续提升运行绩效，以实现可追溯体系的建设目的。

3 政府主导型猪肉可追溯体系运行绩效构成及社会共治分析

3.1 政府主导型猪肉可追溯体系的运行绩效构成分析

政府主导型猪肉可追溯体系的有效运行离不开利益相关主体的共同参与，而运行绩效的高低又取决于各主体的参与。政府要追求猪肉质量安全有保障引致而来的社会稳定、人民满意度提高、产业有序发展的社会利益，基于这样的利益目标，政府主导猪肉可追溯体系建设运行。养猪场(户)、屠宰加工企业、猪肉销售商等产业主体在经济效益驱动下参与追溯，实现质量安全行为的优化提升，使得猪肉质量安全得到保障。消费者自身有对质量安全猪肉的需求，他们对可追溯猪肉的偏好满足了产业主体追求的经济效益，从而激励其更好的参与追溯。因此有必要从利益相关主体的角度对猪肉可追溯体系运行绩效进行分析。

3.1.1 经济绩效

依据经济人假说，产业主体参与猪肉可追溯体系最重要目标是实现利润最大化。除正常生产成本和收益外，产业主体参与猪肉可追溯体系的直接成本主要包括：(1)必要的机器设备、劳动力投入；(2)生产流程适应追溯需求的“调整成本”[9]；直接收益则表现为可追溯猪肉相对于普通猪肉的价格增幅。在参与成本至少不大于收益的情况下，产业主体才会按标准执行相应的参与行为，否则产业主体就无法提供满足社会需要的可追溯猪肉。要完成这一目标，降低参与成本和提高参与收益是两条可行措施。对由信息不对称造成的逆向选择及道德风险等市场失灵问题进行矫正，是政府主导猪肉可追溯体系建设的出发点，也正是由于政府的干预行为，产业主体参与猪肉可追溯体系的成本被显著降低。同时，可追溯猪肉相对于普通猪肉具备追溯信息，从而具有差异性，这也构成了可追溯猪肉获得溢价的基础。

消费者依据自身效用最大化原则进行选择，如果可追溯猪肉的各个属性能够满足他们的偏好，消费者自然主动选择可追溯猪肉。作为猪肉质量安全改善的受益方，消费者也应秉持收益与责任相匹配的原则适度承担可追溯猪肉额外成本，但如果价格过高也会引发消费者不满，从而不利于猪肉可追溯体系的深化。

综合上述分析，猪肉可追溯体系经济绩效是在满足产业主体利润最大化和消费者效用最大化的前提下实现的。但在目前尚未形成优质优价消费环境的社会现状下，需要政府对猪肉可追溯体系进行补贴，才能帮助经济绩效实现。因此，猪肉可追溯体系经济绩效的内涵为产业主体参与猪肉可追溯体系后，经营收益不受影响，否则会造成可追溯猪肉供给不足；可追溯猪肉的价格属性能满足消费者的需求，否则就会造成可追溯猪肉需求不足。

本研究实地调研发现，河南省政府主导型猪肉可追溯体系总体经济绩效较为显著，体现为可追溯猪肉的价格相对高于普通猪肉。但对不同产业主体参与追溯的成本收益进行分析，发现目前在政府补贴流通环节的基础上，成本大部分将被生猪养殖环节承担，收益大部分将被猪肉流通环节，尤其是零售环节瓜分，这样的利益分配格局显然是不合理、难以为继的。

3.1.2 质量安全绩效

食品质量安全属性具有信任品特征，生产经营者的质量安全行为也十分隐蔽，无法被下游经营主体和消费者所观测。因此，必须通过某种可被观察的行为或特征发送信号，来间接证明产品的质量安全水平。以养猪场(户)为例，他们为生猪佩戴耳标、记录养殖档案的行为就是相对“显性”的，并且不能直接产生经济效益。在屠宰加工企业看来，如果养猪场(户)能够把上述两种行为都执行的合乎标准，就间接说明了养猪场(户)具有较高管理水平[10]。因此，佩戴耳标、记录养殖档案就成为一个有效信号，帮助屠宰加工企业选择养猪场(户)时实现分离均衡。猪肉的可追溯性也是有效的信号，消费者很容易观察到，并间接推断参与猪肉可追溯体系的产业主体的经营能力，从而帮助消费者在选择猪肉时实现分离均衡。

在市场交易情况下，交易双方一般都只进行单次交易，生产经营者缺乏提升食品质量安全水平的动力，从而产生机会主义倾向。而猪肉可追溯体系能够打破交易匿名性，有助于重复博弈的进行[11]。这使得生产经营主体能够通过声誉机制获得长期收益，从而激励他们主动采取符合质量安全标准的生产策略。同时，政府相关部门可以通过猪肉可追溯体系的信息披露机制，精确惩罚不合规经营的生产主体，从而避免产业的集体声誉受到打击[12]。

实地调研发现，目前河南省政府主导型猪肉可追溯体系对养猪场(户)、屠宰加工企业、猪肉批发商、猪肉零售商的质量安全行为形成了有效规制，从而体现出较为显著的质量安全绩效。

3.2 政府主导型猪肉可追溯体系运行的社会共治分析

3.2.1 产业主体视角

产业主体是猪肉可追溯体系最直接也是最主要参与者，其参与行为直接影响运行绩效的实现。对于经济绩效而言，产业主体参与行付出的努力程度越大，其参与成本也就越高，这制约了经济绩效的提升；但另一方面，可追溯猪肉富含的追溯信息也越为广泛，相较于普通猪肉，其差异性也越明显，如果消费者偏好富含追溯信息的猪肉，那么可追溯猪肉能够获得的溢价也就越高，从而促进经济绩效的提升[13]。产业主体参与行为越规范，猪肉可追溯体系的追溯性也就越强，从而能够有效打破产业链间信息不对称，实现猪肉质量安全有效保障[14]。由此可见，猪肉可追溯体系运行绩效最直接的影响因素就是产业主体追溯参与行为。同时，产业主体是有限理性的，其行为决策除了要考虑预期成本收益因素外，还受自身禀赋与外部环境的深刻影响。就政府主导型猪肉可追溯体系而言，产业主体参与行为最重要的外部环境因素，表现为消费需求对产业主体的反馈关系，与政府规制对产业主体监督支持，和对消费者的引导宣传关系。

3.2.2 消费需求视角

消费者是政府主导型猪肉可追溯体系的重要利益相关者，其需求能否被满足是产业主体参与追溯的内生动力。在可追溯猪肉出现前，消费者只能选择普通猪肉。当市场上出现了可追溯猪肉时，消费者可能会被其相对于普通猪肉的优势属性所吸引，然后形成一定的消费欲望，进而转化为购买意愿。一些有支付能力的消费者可以将意愿转化为实际的消费行为，如果选择可追溯猪肉能够实现效用最大化，这些消费者就会对可追溯猪肉形成较高的满意度与忠诚度，然后转化为持续的消费行为。这使得可追溯猪肉市场份额得以稳固并获得提升，从而吸引产业主体更好地参与猪肉可追溯体系，最终带来猪肉可追溯体系运行绩效的提升。可能影响消费者选择可追溯猪肉的因素包括消费者收入水平、受教育程度等个人禀赋特征，家庭人口数量及结构等家庭特征，对可追溯食品及猪肉质量安全风险等认知特征[15]。

3.2.3 政府规制视角

猪肉质量安全具有明显的公共物品属性，理应由政府提供。但猪肉质量安全的特殊性在于，产业主体而非政府是其直接提供者，但政府必须履行相应的监督责任，否则产业主体有可能无法提供社会需要的猪肉质量安全，从这个角度讲，政府有必要主导猪肉可追溯体系的建设。政府主导型猪肉可追溯体系具有明显的正外部性，产业主体参与追溯的私人收益要低于社会总收益，因此政府必须通过财政补贴的方式来支持产业主体的参与行为。同时，产业主体参与追溯的“努力程度”属于私人信息，消费者无法得知，这样的信息不对称可能引发逆向选择和道德风险等市场失灵问题，因此政府有必要对产业主体的追溯参与行为进行监管，以纠正市场失灵。另外，由于可追溯猪肉相对新颖，消费者对其了解、认知都不够，政府需要引导消费者了解食品可追溯体系、可追溯食品等相关知识，形成良好的消费氛围。

4 总结

相对于发达国家和国内较早起步的城市，河南省政府主导型猪肉可追溯体系尚未达到良好的运行状态。研究分析表明，政府主导型猪肉可追溯体系能够实现运行绩效，且有着广阔的市场前景，河南省应坚定信心支持更多本省城市加入到国家商务部可追溯体系建设的试点中。在可追溯体系实际运行过程中，应当考虑到经济绩效和质量安全绩效的动态平衡，立足社会共治的视角，在尊重和满足产业主体-消费者-政府三方的利益诉求的基础上，使得可追溯体系发挥更大潜力，实现更高绩效，进而推动河南省政府主导型猪肉可追溯体系及农业高质量的发展。