当前种子管理体系建设与创新策略探讨

胡 月

（白城市种子管理站，吉林 白城 137000）

种子作为农业生产活动中的一类重要生产资料，种子质量与管理水平的高低直接影响农作物产量及生产效益，其重要性不言而喻。

现阶段，我国种子行业正处于关键发展时期，种子管理体系发展速度较慢，由此引发多项问题，制约着行业总体发展。在这一背景下，创新建设种子管理体系，是实现种子行业稳健发展目标的重要举措，也是当前亟待解决的重要问题。

1 现阶段种子管理体系建设概述

1.1 种子管理特点

种子管理活动具备法定性、专业性、地域性以及公益性等特点，在管理体系建设期间，必须围绕管理特点树立总体思路、确定建设策略。一是法定性特点。为保证农作物产量与我国粮食安全，陆续颁布《种子法》《农作物种子标签管理办法》《主要农作物品种审定办法》等法律法规及规章条例，明确规定种子管理方法、流程与种子管理机构所承担的责任，必须严格遵循相关法律制度来开展管理工作，并建设完善的管理体系。二是专业性特点。在种子管理期间，要求管理人员全面学习农学、法律等专业学科的理论知识，掌握田间纠纷鉴定、质量检验、品种审定等工作技能，对管理人员的专业素养提出严格要求，如果管理团队综合素养不达标，容易在管理期间形成纰漏，很难取得理想效果。三是地域性特点。各地区气候特征与土壤环境存在明显差异，所种植农作物品种有所不同。因此，在制订种子管理制度与配套规范文件时，必须遵循因地制宜的原则，提前调查当地主要种植的农作物品种，根据调查结果建立管理体系、明确管理标准与方法。四是公益性特点。建设种子管理体系的初衷在于促进农业经济发展，提高种子质量以及产量。因此，要求种子管理机构与体系具备公益性特点，在不考虑经营成本、机构亏损的前提下积极发挥新品种引种、种子审定等公益性[1]。

1.2 种子管理体系问题

近年来，随着种子管理理念的提出，逐渐在实践中形成了完善的种子管理体系，明确规定了管理流程、管理方法以及种子质量标准，有利于加快我国农业发展步伐。同时，随着内外部管理环境的改变，管理要求的提高，传统种子管理体系缺乏适用性，在管理组织、管理投入、管理人员、管理体制等方面暴露出很多问题。

1.2.1 管理组织问题

管理组织主要存在重叠设置、监管薄弱等问题。一是重叠设置问题主要表现在将种子管理职能分散到多个部门，如农业相关部门负责种子行政处罚，工商与质监部门具备一定的种子管理权限，由于部门机构数量过多，因此只有建立高效协作机制，才能保证种子管理工作顺利开展，避免出现相互推诿责任、重复管理的情况。二是监管薄弱问题主要体现在各地仅设置极少数量的种子质量监督检验机构，种子检验工作量远超过机构能力范围，部分地区存在缺乏种子现场检测与执法设备的问题，无法前往现场实地开展种子检验等工作。

1.2.2 管理投入问题

种子管理活动具备公益性，主要依赖各级财政拨款维持管理机构运营，部分经济欠发达地区没有向管理机构调拨足量资金，受资金限制存在设备数量有限、设备型号老旧、管理人员数量不足等问题，很难取得理想的管理效果。

1.2.3 管理人员问题

人员方面存在工作随意性大、知识结构落后、管理理念僵化等问题。一是工作随意性大。没有深入了解并遵循相关规章制度，凭借主观判断以传统经验制订管理计划，导致种子管理质量存在不确定性。二是知识结构落后。没有持续推出新的管理方法，没有学习新的技术知识，仍旧采取传统方法手段，如不熟悉新型检测设备正确操作方法、不了解全新检测技术的工作原理与操作要点。三是管理理念僵化。没有清晰认识到市场形势与管理需求的变化，仍旧秉持旧有管理观念，有“重市场管理，轻品种与质量管理”的问题。

1.2.4 管理体制问题

早期种子管理体制是在计划经济时代背景下逐渐形成，当前我国已迈入市场经济时代，传统的管理体制虽然在一定程度上得到了优化，但仍旧存在体制僵化问题。例如，部分地区种子管理体制存在缺乏跟踪监管措施的现象，虽然在种子质量检测环节发现劣质种子，禁止种子企业将此类种子进入市场销售，却没有委派专人监督企业采取销毁等手段处理，部分企业后续违规销售劣质种子。

2 种子管理体系的创新意义

2.1 解决“三农”问题

近年来，我国将发展现代农业作为一项重要战略号召，是提高农业综合生产能力、全面建成小康社会的重要前提。在现代农业发展期间，高效开展种子管理工作，使得农业增效、农村发展和农民增收，有利于解决“三农”问题，成为破局关键。从农业增效角度来看，在品种审定、质量检测环节中，通过筛选高质量种子、去除假劣种子、提高种子良品率等方式增加农作物产量，在投入相同生产资源的前提下获取更多产出，实现农业增效目标。从农村发展角度来看，种子工程本质上属于一类完整发展体系，管理机构向农业生产者提供高品质种子、配套技术、政策扶持、资金扶持在内的多元化服务，帮助农业生产者建立更为高效的农业生产体系，最终起到优化农村行业结构、实现乡村振兴目标的作用。从农民增收角度来看，农作物产量与农民收入联系紧密，通过提供优质种子，可以达到提高农作物产量、实现农民增收的目标，同时，提供新品种，引导农民种植高附加值的经济作物[2]。

2.2 满足新时期农业经济发展需要

近年来，随着科技水平的不断提高，农作物产量呈现逐年稳步增加的发展态势，不断培育优良品种，对缓解农产品供需矛盾、保障我国粮食安全有着极为重要的现实意义，充分论证了种子管理与农业经济发展二者相辅相成的内在联系。同时，据相关调查报告显示，在过去100 年间，美国等国家种子对农业增产贡献率保持在60%左右，我国种子对农业增产贡献率在40%左右，提升空间。创新建设种子管理体系，有利于维护种子市场秩序、加快种子行业发展步伐、消除种子管理薄弱环节、提高种子对农业增产贡献率。

2.3 培育一体化种子企业

由于传统种子管理体系存在多项问题有待解决，种子行业处于初期发展阶段，缺乏培育大型一体化种子企业的外部条件。从种子企业发展角度来看，主要面临市场准入门槛过低、市场监管力度不足、科研生产相脱节的重难点问题。创建种子管理体系可从根源上解决种子企业不公平竞争、市场准入门槛过低等问题，为种子企业营造健康、稳定的外部发展环境，并在管理机构引导下，建立以种子企业为主体、基地为依托、行业链为主导的现代农作物种子体系，培育出一批具备雄厚实力的大型种子企业，由此类种子企业承担一部分研究任务，推动种子行业良性发展。

3 种子管理体系的创新策略

3.1 推动产学结合

种子管理是一项综合性活动，既要组织开展质量检验等日常管理工作，还要开展新品种培育、质量鉴定技术创新、育种材料改良等方面的工作。在传统种子管理体系中，由管理机构开展此类工作，对技术储备、可调用资金、材料设备提出严格要求，实际产出成果有限。因此，管理机构必须树立产学结合的正确思路，主动引导各所农业高校与科研院所积极参与到种子管理活动中，向管理机构提供人才、技术、设备等方面的支持。例如，农业高校负责向种子管理机构提供或培养高素质优秀人才，提供的人才定期派遣到管理机构作为实习生专业技术人员，培养人才是由管理机构定期将部分人员委派至院校深造，帮助工作人员系统学习有关种子审定、种子培育、质量检验、主流型号仪器设备操作方法等方面的专业知识。科研院所是将种子培育等方面的科研成果共享给种子管理机构，或是由科研院所、管理机构、农业高校三方协同参与科研项目[3]。例如，当前多个省级农科院选择向所在地种子管理机构开放知识库，管理人员访问平台搜集品种分子身份、品种间相似率、亲本间遗传相似性等方面的数据信息，必要时通过信息操作系统远程向研究院所询问技术问题，为后续管理工作开展提供技术、信息支持。

3.2 创新种子管理模式

我国传统种子管理体系实施以管理机构为主导的粗放型管理模式，管理机构负责开展市场监管、技术研发、种子质量检验等方面工作，由于管理工作量过多、过度依赖各级财政拨款，导致部分地区存在管理机构无法担负辖区内种子企业和种子批发零售网点监管工作，从而无法切实满足种子市场需求。因此，为突破传统管理体系的局限性，必须以创新管理模式作为突破口，充分借鉴国外成熟管理经验，结合我国实际国情与管理需求选择适合的管理模式，当前主要有全过程管理、政府与行业协同管理两种模式。

3.2.1 全过程管理

将种子管理过程拆分为事前、事中、事后3 个阶段，要求管理过程完全覆盖种子生产、质量检验、市场流通等全部环节，并明确规定各阶段管理重点，以达到提前预防问题、消除管理盲区及薄弱环节的目的。一是事前管理阶段。详细规定种子生产经营者需要具备的资质条件、种子生产过程与品质要求，并抽样检测所培育种子质量，唯有检测通过后方可流入市场销售。二是事中管理阶段。不定期审核检测市场上流通种子的品种、质量、基础信息，重点检查是否存在未注册品种、未通过种子认证、种子品种形态与标签信息不符等问题，依法惩处违规销售劣质种子、信息不实种子的经营者。三是事后管理阶段。以核查种子标签真实性为主要工作内容，建立反馈机制，如果在农业生产活动中因种子质量问题未达到农作物产量正常水平时，待问题经过证实后，依法处罚种子企业与经营者，并分析问题原因，采取改进措施预防同类问题反复出现[4]。

3.2.2 政府与行业协同管理

政府管理机构与种子行业协会扮演着重要角色。由政府部门主导开展种子立法、质量监督检验、种子品牌认证与种子标签信息核实等方面工作，依法处罚违规违法种子企业、经营者。简单来讲，将无法通过市场化运作的种子管理工作均纳入政府部门管理范畴中。种子行业协会遵循现行法律法规制订完善的行业准则，对种子生产品质要求、生产流通过程等方面加以约束，向农业生产者、种子企业与管理机构提供技术与信息服务，起到集成管理资源、降低政府管理成本、提高管理效率等多重作用。

3.3 充分发挥工商行政管理部门职能

近年来，随着我国种子行业迅猛发展，经营主体数量持续增多，极大加重了种子管理负担与执法难度。如果仅依靠种子管理机构，很难做到及时发现、有效处理制售假劣种子等事件，最终造成种子市场秩序恶化的后果。对此，需要充分发挥工商行政管理部门在市场监管、案件查办、打假维权等方面的职能作用，积极配合管理机构开展种子管理工作，根据《种子法》规定赋予工商行政管理部门管理职能。例如，在经营主体准入监管环节，由工商部门监督审核种子经营主体的资质条件，审核通过后方可分发经营牌照，并定期开展巡查工作来取缔无照经营主体。与农业农村局相比，在市场监管环节，工商部门具备人员数量众多、管理机构覆盖面广、经验丰富的优点，持续监管种子市场，如果发现制售假劣种子等案件，根据案件严重程度予以处理，情节轻微时依法处罚涉案人员，情节严重时移送至司法机关处理。在种子消费维权环节，由工商部门或农业农村局充当调解机构，当出现各类种子纠纷问题时，由此类部门居中调节、商讨解决方案，调解失败后再申请仲裁或是向当地人民法院起诉。

3.4 以种子协会作为管理主体

以种子行业协会作为管理主体，已成为行业共识与种子管理体系的必然发展趋势，无论是管理水平、管理效率还是管理成本，都明显优于传统管理体系。因此，政府主管部门必须大力扶持种子行业协会，从政策颁布、人才培养、技术支持、资金扶持等方面着手，逐步建立一批具备较强综合管理能力的种子行业协会，由协会替代管理机构向从业人员与农业生产者提供优质服务。在政策颁布方面，从政策层面将部分原属于种子管理机构的职能下放给种子协会，如修订《社会团体登记管理条例》，认可种子协会具备制订行业准则以及种子品质标准等权限，并要求种子协会接受农业农村局或工商部门的监管。在人才培养方面，在政府部门牵头下，种子协会与农业高校开展合作，由高校持续向种子协会输送经过系统学习的优秀人才，并由种子协会采取提高薪酬福利待遇等手段吸引人才。在技术支持方面，考虑到种子行业发展起步时间较晚，种子管理机构与合作研究院所应向种子协会提供一定程度的技术支持，或邀请种子协会共同参与种子繁育等研究项目，共享研究成果[5]。在资金扶持方面，在种子管理层面上种子协会具备一定的社会公益性，经营收入渠道单一，难以维持种子协会正常运作，政府部门可以采用服务购买制度，定期委托种子协会代为开展各项业务以及提供各项服务，并由政府部门向其支付一定费用，也可根据种子管理需求、当地种子行业发展情况，建立种子协会发展扶助基金，以财政拨款作为基金来源[6]。

4 结束语

种子管理体系作为现代农业的发展基础，二者具有十分紧密的内在联系，是推动我国农业迈向全新发展阶段的重中之重。政府部门与种子管理机构应重视体系建设，认识到旧有管理体系的缺陷，结合种子管理特点，要采用积极落实推动产学结合、创新种子管理模式、充分发挥工商行政管理部门职能、以种子协会作为管理主体等创新策略，为我国农业发展保驾护航。