大道之行 天下为公——公益诉讼检察制度的成功要诀

最高人民检察院副检察长 张雪樵

党的十九届六中全会胜利通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，建党百年的总结纪念已从理性回顾上升到经典史诗。中国共产党为什么“能”、马克思主义为什么“行”、中国特色社会主义为什么“好”等问题，不仅引人深思，更是动人心扉、触及灵魂。

党的十八大以来，中国特色社会主义迈入了新时代，百业腾飞，波澜壮阔。十年的历史性辉煌成就当然包括法治建设的重大进步，也包括发轫于党的十八届四中全会的公益诉讼检察制度。习近平总书记在党的十八届四中全会上指出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，亲自按下了公益诉讼检察制度探索的“快进键”。2017年6月，在总结全国十三个地区为期两年试点改革的基础上，全国人大常委会修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》，赋权检察机关在生态环境破坏和自然资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地出让四个领域全面开展公益诉讼，标志着我国以立法形式正式确立了公益诉讼检察制度。以此为起点，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，公益诉讼检察制度从顶层设计到实践落地，从每个检察院办案全覆盖到破解“老大难”，从做实法定领域到积极稳妥拓展新范围，从开拓创新开局破题到规范理性健康发展，形成了一条公益司法保护的中国方案，受到了广泛关注与社会认同。

令人振奋的是，距党的十八届四中全会只有五年时间，党的十九届四中全会《决议》吹响了“拓展公益诉讼案件范围”的号角。在2020年11月的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调“完善公益诉讼制度”。2018年《英雄烈士保护法》、2020年《未成年人保护法》，再到今年通过实施的《安全生产法》《个人信息保护法》《军人地位和权益保障法》，检察公益诉讼的法定领域已经达到九个。与此同时，国防军事设施保护、无障碍环境建设、文物和文化遗产保护、低收人老人赡养、妇女同等就业等紧系国之大者和市井民生的领域也在进一步深化探索。

在2021年9月6日召开的第七届世界自然保护大会“环境守法与执法挑战”分论坛上，大会主持人、世界自然保护联盟环境法委员会主席安东尼奥·本杰明大法官表示：“与世界上任何一个国家的检察机关不同，中国的检察机关可以综合利用行政、民事、刑事手段，代表公众的利益，敦促不同主体遵守环境法律，中国检察机关在环境保护中发挥的作用是其他国家所无法比拟的。中国检察机关正在探索气候变化领域的公益诉讼更是鼓舞人心，这样的决心值得所有国家学习。”英国环境署首席环境检察官、欧洲环境检察官网络主席安妮·布鲁斯南表示“对中国检察官开展的环境公益诉讼所取得的成就感到非常震动和鼓励”。众所周知，自晚清修律大臣沈家本主持修法以来，西学东渐，“言必称希腊”成为中国几代法制人难解的心结。但今天，检察公益诉讼制度从无到有、独领风骚，并且得到大陆法系、英美法系以及越南等社会主义国家引领而望，毫无疑义，这是中国特色社会主义法治的重大发展，这也是公益诉讼检察制度的历史性飞跃。

凡是过往，皆为序章。以史为鉴，开创未来。我们需要思考的是，公益诉讼检察制度的下一个飞跃之梦是什么，实现飞跃的要诀在哪里？

毛泽东同志指出：“如果要看前途，一定要看历史。”习近平总书记强调：“只有正确认识历史，才能更好开创未来。”党的十九届六中全会《决议》深刻揭示了“过去我们为什么能够成功、未来我们怎样才能继续成功”。首先是，坚持“两个确立”。检察公益诉讼是督促之诉、协同之诉，督促起效果，贵在有后盾；协同求合力，基础在认同。如果没有以习近平同志为核心的党中央全面依法治国、全面从严治党，检察机关开展行政公益诉讼，在部分行政机关不理解、社会层面认同不足的氛围之下，仅仅制发一份诉前检察建议，怎么可能四两拨千斤，促动行政机关彻底纠正不作为、乱作为，从而让90%的行政公益诉讼案件不经过起诉、判决而实现公益保护的最佳状态？！2020年，最高人民检察院直接立案调查第一起公益诉讼案件——万峰湖养殖污染案，统一调度三省办案力量开展清理网箱行动后，就有地方党政部门来函反映养殖企业是极度贫困县的重点招商引资项目，公益诉讼能否缓一缓、放一放。十字路口怎么走？还是以习近平生态文明思想为明灯；关键时刻，还是把“绿水青山就是金山银山”理念作为法的精神。也正因习近平总书记将生态保护奉为“国之大者”，打赢污染防治攻坚战已成为举国上下的不二选择，办案组坚持“清网”目标的抉择得到了当地党委政府的支持，得到了涉案企业和渔民的理解，得到了沿湖百姓的认同。一年的努力，网箱清理全部完成，一湖碧水重现，得以翻开生态开发脱贫致富的新篇章。

公共利益就是人民的利益，公益诉讼就是维护人民权益的法治工具。“泰山不拒细壤，故能成其高；江河不择细流，故能成其深。”法律制度着眼高大上，但时刻需要落脚在民间。没有一个不解决问题的变法会载于史册，没有一部不为民造福的法律会成为经典。正因把人民群众身边的垃圾堆处置、保健品忽悠、轮椅者的“蜀道出行”等司空见惯的“群众小事”作为公益检察官的大案，检察公益诉讼才会得到社会各界的支持，办案量快速增长，影响面越来越广，与普通行政诉讼三十多年的发展轨迹相比较，呈现了法制史上少见的现象。发展公益诉讼制度，不仅需要恪守公益保护的法律定位，更需要坚持把公益诉讼用来解决人民群众具体的急难愁盼。

譬如社区恶犬咬伤老人等司空见惯的家常事，如果当事人遇到业主不讲理、投诉没回应，该怎么办？学法懂法的人一定会说：手捧民法典，“秋菊打官司”。但普通人家官司打得起吗？一定赢得了吗？精力耗得起吗？对此，我们是否可以探索，由检察机关办理行政公益诉讼，督促执法部门在接到投诉后着手查明侵害事实，敦促业主守法理赔，让手握公权力的官员警醒“权力的笼子”，敬畏头顶的天理、国法与人情，也许磋商沟通就能化解纠纷、重修和睦。如果检察机关办好类案，督促行政机关建章立制治理一片，那么，多少人家、多少社区、多少城市的市民，久压心头的犬患问题会得以根治，风清气正的世风、和谐安居的家园会增添多少百姓发自内心的微笑。对此，我们是否可以反思，是否有必要把公共利益死扣于“不特定多数人”的“楚河汉界”，只有在找不到具体的受害人或者没人愿意出面维权的场合，才允许检察公益诉讼施展身手？面对被小区里的狗咬了、受广告误导喝错保健品了、不孝子孙家暴老人等私益侵害，行政机关和检察机关是否只能像审判机关一样恪守“不告不理”的司法定律？依据利害相交维护的权益属于私益，但依据法定职权保护私益则是“国家利益”的题中之义。立于人民至上的立场和公益保护的视角，让寻常百姓安于一枝一叶之家事、私事，则当是“些小吾曹州县吏”的国事、天下事。

大道之行，天下为公。只有以实际行动体现在拥护和坚持“两个确立”，只有坚持为了解决人民群众的急难愁盼而解放思想、勇于创新，才能让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义，才会真正实现公益诉讼检察制度的新飞跃。