全球海洋治理的现实困境与中国行动*

刘晓玮

(中国海洋大学 马克思主义学院,山东 青岛 266400)

当前世界经济迅猛增长,世界各国对海洋资源的需求与日俱增,同时各国在工业化、现代化过程中也对生态环境造成巨大压力。受人类活动的影响,海洋面临着多方威胁,来自陆地和船舶的污染、不可持续和破坏性的渔业捕捞、海洋酸化、海洋变暖、海平面上升、北冰洋和南极极地冰川融化、外来生物入侵等,这些全球性海洋问题为跨国海洋治理带来了困难。为解决这些问题,1982年《联合国海洋法公约》(以下简称UNCLOS)通过,1994年正式生效,标志着全球海洋治理正式拉开序幕。之后,国际社会逐步建立起以UNCLOS为核心的庞大制度体系以及一系列规范、原则,并实施了众多治理方案。然而,人类活动造成全球海洋的生态退化不仅持续存在,而且呈指数增长[1]。2016年全球海洋委员会警告说“人类不仅没有节约资源和提高海洋复原力,反而把全球海洋推向濒临崩溃的边缘,危及其在气候变化中适应和恢复(自身)的能力”,全球海洋治理出现严重失败[2]。全球海洋治理的现实困境主要是什么,中国在全球海洋治理中扮演了怎样的角色,中国是问题制造者、搭便车者还是参与者、贡献者,就成为一个亟待回答的问题。

一、全球海洋治理的现实困境

(一) 制度体系的碎片化、缺乏有效执行程序等因素制约了全球海洋治理制度的有效性

全球海洋治理依赖于无数组织、条约和政策过程,涵盖众多问题和领域,在众多范围内运作,也具有各种不同的目标原则。如国家管辖海域以外海洋生物多样性(BBNJ)养护和可持续利用有关的治理架构[3](见表1),性质不同的治理机构在多个层面发挥作用,除全球框架协议UNCLOS外,还有针对具体问题的多边协定,有的倾向于海洋开发利益,有的则倾向于海洋保护利益。区域渔业机构(RFB)和区域渔业管理组织(RFMO)属于前者。许多RFB和RFMO早在现代海洋法建立之前就已存在,它们的任务并没有完全更新纳入跨界种群、生物多样性保护、预防方法或基于生态系统等的渔业管理工具。几乎所有的RFMO主要由对渔业有直接经济利益的国家组成,许多RFMO代表商业性捕捞利益,保护利益在代表团中的代表性很差,非政府组织(NGOs)的参与往往受到严格限制,面向生态系统方式的利益代表不足[4]。与渔业相对,一些组织和协定则由保护主义思想主导。国际捕鲸管制公约现在就是一个倾向于严格保护鲸类的公约。各个环保NGOs与渔业组织的宗旨和项目方案更是大相径庭。再如,环境影响评估(EIA)是政府间会议正在谈判的BBNJ一揽子计划的四个主要要素之一,谈判的背景包括在国家管辖以外地区(ABNJ)进行环境影响评估的标准和程序是零散的,在部门之间、区域之间、有时在部门内进行EIA的义务差异很大。因此,BBNJ 协议的一个关键目标是使ABNJ进行EIA的行为连贯一致。在过去的50年里,处理世界海洋的公约、条约和监管机制数量激增,没有任何全面的计划。

表1 与BBNJ养护和可持续利用有关的主要协议及相关治理机构

缺乏有效的执行机制,也使全球海洋治理规制的约束力低于预期。缺乏配备的执行程序,实践中没有完全地遵守和执行机制,很难确保各国遵守这些原则,多年的政府谈判结果可能变成“空白条约”。自1882年以来,已有103个国家签署了266个与海洋资源管理有关的多边条约,只有34个条约(13%)具有特定的执法机制[5]。南极旅游对南极环境及相关执法也造成严重威胁,但南极条约协商国会议对其进行专门规制的“决议”,多为倡导性质,效力等级较低,且极为分散,不利于缔约国的执行。2012年审查《里约热内卢环境与发展宣言》发现,虽然其部分原则已转化为国际法律或国家文书,但尚有部分原则未落实为有意义的行动。一般情况下,联合国大会的决议只限于建议各国执行,许多决议几乎没有产生任何结果。例如,联大每年在其关于可持续渔业的决议中都呼吁船旗国如果不能控制旗船,就暂停其登记,但仍无济于事。协议的数量庞大,但缺乏执法措施,对违规行为没有明确的处罚,或者处罚措施低于违约成本,以及对国家行为体采取合规行动缺乏足够的激励措施,现有制度体系的缺陷显而易见。这一困境显示出国家对非约束性目标或指导方针的显著偏好,国家由此可以自由实施这些目标或方针,而无须履行某种切实的、明白无误的义务。

(二) 国家一级无力将国际义务转化为国家政策、立法或实施执行计划

国际法和超国家治理方案的有效性和控制力取决于民族国家使其合法化、适用和执行的能力。受国际法或国际组织约束的国家集团往往没有主权权力或手段来适用和执行各自体制框架中商定的法律,全球海洋治理的绩效很大程度上取决于国际公约规定的解决方案如何在国家一级实施。然而,成员国的国内立法并未跟上本国签署或批准的国际公约、协议或议定书,这些决议通常与大多数目标发展中国家的工作计划不同步。在签署或批准国际协议时,在参加联合国系统大会或会议时,在全体会议辩论和批准决议时,一些国家参与全球海洋事务的意愿达到顶峰,但在国内没有得到政治支持和资源来采取后续行动。

国家一级的执行差距可能与四个关键问题有关:政治意愿、经济发展议程设置、科学技术和治理能力、财政资源。在发达国家,行政体制结构、科技能力和支持海洋治理的年度预算通常能够到位。然而,在大多数发展中国家没有组织/体制结构、科学技术和财政资源以支持其在国家一级开展全面规范的海洋治理活动:海洋治理活动能否进入议程受到相互竞争的其他优先事项和经济不景气因素的影响;即使有政府单位负责海洋治理活动,它也一般只是农业或林业部的一个小部门,或者是环境部的一个单位;海洋治理活动通常缺乏科学和技术资源;部门方案的日常预算拨款不足[6]。简言之,大多数国家特别是发展中国家无力制定与联合国决议和国际公约相关的国家立法并为其执行提供资源，因此,需要帮助发展中国家建立激励措施以防止牺牲共同长期利益来实现短期发展收益。

(三) 主权国家合作治理海洋的政治意愿不足

海洋威胁的全球性本质要求广泛的合作、管制和长期规范,才能使区域方法有效,或者说这些威胁只有在所有国家或至少世界大部分国家进行合作的基础上才能得到有效治理。但谈判各方往往具有不同的甚至相互冲突的经济利益和不同的自然价值观。渔业、航运、石油天然气和矿物开采等是国家主权的核心领域:资源开采涉及能源和自然资源供应(能源主权),渔业涉及规划和保护粮食供应(粮食安全/粮食主权),航运管理可能会侵犯国家贸易和地缘战略利益。除了保护“明星物种”(如北极熊或鲸类)之外,整个海洋保护往往是相当抽象、复杂和遥远的,各个地区对问题的感知是不同的。通过UNCLOS，沿海国家取得了邻近海域的“产权”,对有生命和无生命资源享有主权权利,这为实现自我利益的有效管理提供了动力。但占面积65%的海洋仍具有开放获取和共同财产特征,排他性治理成本高昂,这意味着一些国家或行为体可以从系统中获益,而无需支付成本,不可避免地存在“搭便车”现象。

近年来主权国家特别是全球海洋治理的核心国家愈演愈烈的逆全球化思潮,严重制约了它们参与全球海洋治理的意愿与能力。特朗普政府时期美国民粹/民族主义兴起,“美国优先”泛滥,在政治、经济、军事、外交、文化等各个领域推行保守主义和单边主义,抛弃全球主义价值理念。之后拜登政府虽然部分逆转或废除了此前政策,谋求气候治理全球合作,重返《巴黎协定》,但却加紧集结优势海空兵力,增加针对中国的海空军事行动,联合其盟国在中国周边海域开展新一轮海权竞争,大行伪多边主义,严重损害了大国间合作治理海洋的信任基础。欧盟一直致力于在全球海洋治理中扮演规则和规范建设引领者角色,然而其试图塑造全球海洋治理规范、规则的能力随着英国的“脱欧”和民粹主义的掣肘而大大削弱。欧盟未能就2050年实现“气候中立”(climate neutrality by 2050)达成一致,这表明多边主义在欧盟遭遇到前所未有的危机。英国作为传统海洋强国，在“脱欧”后,于2019年3月把“阿塔兰塔”(Atalanta)打击索马里海盗行动计划的指挥权移交西班牙。同时，欧洲大国扩大对南海问题的介入以竞争在西太平洋地区制海权等事实,都反映了大国权力竞争开始回潮[7]。全球海洋治理的核心国家采取以相对收益为决策目标的单边主义立场,弱化全球主义,纷纷将注意力转向“大国竞争”,是对以规则和制度性安排合作应对全球性海洋挑战的历史性倒退。

二、参与全球海洋治理的中国行动

中国参与国际海洋合作可以追溯到1925年北洋军阀段祺瑞政府代表中国加入《斯瓦尔巴德条约》,国民政府代表的中国也是1947年世界气象组织公约签字国之一。中华人民共和国成立后,1972年中国派代表团出席了联合国和平利用国家管辖范围以外海床洋底委员会会议和1973年参加联合国第三次海洋法会议,开始参与国际海洋事务[8]5。参与全球海洋治理的中国行动总体可以归纳为以下几个方面。

(一) 提出构建海洋命运共同体倡议,为全球海洋治理贡献中国智慧

2019年习近平总书记在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时,首次提出了“海洋命运共同体”倡议。习近平指出：“海洋孕育了生命、联通了世界、促进了发展。我们人类居住的这个蓝色星球,不是被海洋分割成了各个孤岛,而是被海洋连结成了命运共同体,各国人民安危与共。”海洋命运共同体理念是构建人类命运共同体倡议在海洋领域的具体体现,是全球主义的价值观,是全球海洋治理的中国方案。

海洋命运共同体的概念具有深刻内涵和积极意义。第一，人类与海洋是生命共同体。海洋是我们星球整个生物圈复杂而慷慨的生命支持系统,同时海洋因为人的生活生产活动而获得存在的价值,人海关系建构的终极意义仍是人类的生存与发展，在保护海洋生态的同时,又要满足人活下去、活得好的愿望和人权。海洋资源开发和海洋环境保护两者相互促进,相辅相成,对立统一。人类与海洋是生命共同体,这是“海洋命运共同体”的客观前提和理论出发点。第二,海洋命运共同体阐明了人类是海洋利益共同体。全球的海洋除小部分区域被归为国别专有和管理外,其他部分是属于所有人(包括子孙后代)的公共空间。海洋命运共同体提倡各国都公平地享有合理开发利用海洋、成为强国的权利,海洋开发者实现自身的需求不应以牺牲他人利益为代价,在实现自身发展同时也要顾及其他国家的海洋利益,互利共赢。第三,海洋命运共同体说明了人类是治理海洋的责任共同体。海洋命运共同体主张海洋治理应立足于各国共担责任而非各国分割权利，它把生态上的相互依存嵌入到国家间的关系中,而且还为对抗设定了原则底线,即道义上各国不再拥有任意选择是否合作保护环境的权利,而是必须共同承担环境保护责任。海洋命运共同体反对极端人类中心主义、利己主义、单边主义,为多元行为体合作创造了一个共同的空间,促进处理海洋多方面问题所涉多种规制和组织机构之间的联系,是充满分裂、不确定性的世界中合作治理海洋的理念基石。

(二) 坚定支持和积极参与以联合国为核心的全球海洋治理机制

中国积极参与了联合国及其专门机构发起和组织的多边协议谈判。中国重返联合国后第一次参加的重要国际多边谈判就是1973—1982年第三次联合国海洋法会议,中国代表团完整地参与了各期会议,为UNCLOS的制定、通过做出了自己的贡献[9]。中国也是UNCLOS开放签字之后率先签字的119 个国家之一。中国还参与了联合国专门机构有关全球海洋治理的规则如CBD的谈判与磋商。IMO 1991年通过关于修订LC的决议后,中国参加了其1993—1995年的历次修改工作组会议和缔约国协商会议,参与了议定书草案的制定,适时提出了谈判的案文供会议讨论,中国表现出的原则性与灵活性为制定一个较为一致的议定书草案文本做出了贡献[10]302。2004年联合国大会建立不限成员名额非正式特设工作组,专门研究BBNJ养护和可持续利用问题,各方围绕着“海洋遗传资源(MGRs),包括惠益分享”“划区管理工具,包括海洋保护区”“环境影响评价”“能力建设和海洋技术转让”以及“跨领域问题”等激烈博弈,尤其是发展中国家和发达国家在MGRs等问题上存在原则性分歧。中方在各种利益之间合理平衡,寻求各方都能接受的最大公约数,推动BBNJ协议早日达成。中国在相关国际协定谈判过程中发挥了建设者的作用。

中国与联合国政府间组织(IGOs)及其所属机构保持良好的合作关系,有计划有组织地参加了多个海洋项目。联合国系统在全球海洋环境保护和资源利用管理中发挥核心作用。中国于1971年重返联合国后,迅速加入了联合国框架下的海洋相关专门机构,1971年重返UNESCO,1972年加入世界气象组织,并从1973年起一直是该组织执行理事会成员,1973年恢复在IMO成员国地位(之后成为该组织A类成员国)，同年成为UNEP成员。1977年,加入UNESCO政府间海洋学委员会(IOC),之后中国与IOC始终保持良好的合作关系。中国选派专家参加IGOs牵头的重大科学计划,如全球海洋状况定期评估计划、全球海洋观测系统、国际ARGO浮标观测计划、国际数据交换计划、西太平洋制图计划和建立海啸预警系统等。国际海底管理局(ISA)成立后,中国在国际海底区域的开发活动始终在其管理和双方合作框架下进行,目前中国是ISA获得资源矿区种类和数量最多的国家,是理事会A组成员。中国派出多名政府官员和科学家赴联合国IGOs工作,为相关国际组织贡献了人才。中国加入受FAO监督的养护大西洋金枪鱼国际委员会、印度洋金枪鱼委员会、中西太平洋渔业委员会、美洲间热带金枪鱼委员会、北太平洋渔业委员会(NPFC)、南太平洋区域渔业管理组织、南印度洋渔业协定、南极海洋生物资源养护委员会等RFMOs,按照上述RFMOs要求履行成员义务,并对尚无RFMO管理的部分公海渔业履行船旗国应尽的勤勉义务,既确保国际渔业资源可持续利用,也促进了中国远洋渔业在国际渔业管理框架下的可持续发展[11]。

(三) 力所能及地供给多种形式的国际公共产品

除了提出构建海洋命运共同体倡议之外,中国还向国际社会供给多种形式的公共产品，如牵头发起的多个海洋项目成为全球海洋治理的重要组成部分。中国牵头发起的东北亚(全球)海洋观测系统,将中国在内的检测资料输入国际联网,为IOC的全球监测系统提供了支持。2003年中国提出《东亚海可持续发展战略》获得通过,为东亚地区建立了海洋事务合作框架，2004年中国在实施该战略的后续工作中发挥了领导作用[12]521。在2007—2008年第四次国际极地年,中国科学家提出了16项科学计划,其中普里兹湾—埃默里冰架—冰穹A科学考察计划(PANDA计划),被确定为国际极地年核心计划之一。2010年中国发起了首个海洋领域大规模区域国际合作调查研究计划——“西北太平洋海洋环流与气候实验”(NPOCE),该项目获得“气候变化与可预报性”(CLIVAR)国际科学组织批准。

中国也积极承办和主办了一些海洋治理国际会议,为各方的交流与合作搭建平台。如1996年中国举办第24届世界海洋和平大会,发表了北京宣言;2001年承办第二届赤潮管理与减灾估计研讨会;2002年中国与全球环境基金共同举办第二届全球环境基金国际水域大会;2010年起连年举办大陆架和国际海底区域制度科学与法律研讨会;2017年在青岛召开IOC西太分委会第十次国际科学大会、第十一次政府间会议;2021年承办CBD第十五次缔约方大会领导人峰会,等等。

中国在有关国际法框架内开展海上执法行动。自2008年12月起根据联合国安理会有关决议,中国海军舰艇编队赴亚丁湾、索马里海域实施常态化护航行动,与多国护航力量进行合作,共同维护国际海上通道安全。十多年来,中国海军常态部署3至4艘舰艇执行护航任务,共派出31批100余艘次舰艇、2.6万余名官兵,为6 600余艘中外船舶提供安全保护,解救、接护、救助遇险船舶70余艘[13]。2020 年,中国开始在NPFC注册执法船,截止到2021年7月30日,依据联合国大会决议和《北太平洋公海渔业资源养护和管理公约》要求,中国海警舰艇编队已进行两次巡航，开展北太平洋公海登临检查工作。

中国切实为发展中国家能力建设贡献力量。2011年,中国与IOC合作建立IOC/WESTPAC海洋动力学和气候研究培训中心,是我国在海洋领域的第一个多边框架下的区域培训与研究中心。2012年，中国举办了发展中国家海洋可持续发展高级研讨班、国际海啸培训班、亚太经合组织海洋空间规划培训班，等等。2014年国家海洋局和教育部共同设立中国政府海洋奖学金,旨在为南海、太平洋和印度洋周边国家与地区及非洲发展中国家的优秀青年来华攻读海洋及相关专业的硕士或博士学位提供资助。中国政府提供海洋奖学金，开展各类培训,每年为发展中国家培养海洋领域人才数千人[14]。

(四) 提出构建蓝色伙伴关系的倡议,重视开展区域海洋治理和国家间海洋治理合作

中国以构建蓝色伙伴关系为路径,积极参与全球海洋治理。蓝色伙伴关系是伙伴关系的重要范式,是国家间基于共同的海洋利益、通过共同行动、为实现海洋可持续开发利用而建立的一种独立自主的国际合作关系[15]。它不针对任何第三方,摒弃结盟对抗的冷战模式,尊重文明多样性,“志同道合是伙伴;求同存异也是伙伴”[16]。它的重点领域包括“海洋经济发展、海洋科技创新、海洋能源开发利用、海洋生态保护、海洋垃圾和海洋酸化治理、海洋防灾减灾、海岛保护和管理、海水淡化、南北极合作以及与之相关的国际重大议程谈判”[17]等。2017年以来,中国与葡萄牙、欧盟、塞舌尔就建立蓝色伙伴关系签署了政府间文件,并与相关小岛屿国家就建立蓝色伙伴关系达成共识。

中国重视参与区域海洋治理和开展国家间海洋治理合作。中国是UNEP区域海洋项目东亚海行动计划与西北太平洋行动计划的成员国之一。2002年,中国和东盟国家签署了《南海各方行为宣言》,原则上同意推动海洋合作的五个发展方向：海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻与救助、打击跨国犯罪。2012年中国倡议建立“中国—东盟海上合作伙伴”,先后发布《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2011年—2015年)》《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2016年—2020年)》,成为指导中国及南海周边地区国家开展海洋合作的指导性文件。2019年,IOC框架下建设的南中国海区域海啸预警中心正式运行,成为惠及该地区9个国家的海啸灾害监测与预警信息发布、风险评估、应急减灾的技术支持平台。至2017年,中国已与近 50 个国家在蓝色经济、海洋环保、防灾减灾、应对气候变化、蓝碳、海洋酸化、海洋垃圾治理等方面开展交流与合作,并签署了 30 余个双边合作协议,承建 8 个国际组织在华机构和平台[14]。

三、全球海洋治理的未来展望

继全球海洋治理的基本框架UNCLOS之后,国际社会在能力建设、体制建设和资金方面进行了投入，但总体而言，全球海洋治理并没有达到预期效果，还处于早期发展阶段[18]。制度碎片化,国际协议缺少执行程序;发展中国家普遍治理能力不足,难以将国际规制落实为有意义的行动;全球海洋治理的核心国家奉行以邻为壑的利己主义政策,民粹主义、单边主义甚嚣尘上,种种负面因素叠加影响,海洋治理合作变得更为艰难和充满变数。

中国提出构建海洋命运共同体的理念，为全球海洋治理突破困境贡献了智慧与力量。中国提供了具有高度包容性的、全球主义的理念认知,为多元行为体合作凝聚共识;坚持多边主义,维护了以联合国为核心的全球海洋治理框架,参与全球海洋事务规制的建设,使其从内容到形式更加均衡、公正地反映各国特别是广大发展中国家的合法利益和合理诉求,兼顾不同体量、不同发展阶段的各类国家利益;主动承担了大国责任,提供了多种形式的公共产品,弥补西方国家留下的“供给真空”;反权力逻辑、冷战思维而行之,致力于与世界主要海洋国家和重要经济政治共同体全面建立开放包容、具体务实、互利共赢的蓝色伙伴关系;将参与全球海洋治理与区域海洋治理、国家间的海洋治理合作相结合,为促进地区和谐,为和平与永久解决有关国家间的分歧和争议创造有利条件。

全球海洋治理方兴未艾,市场需求、科技进步以及气候变化的影响都在推动其向公海、国际海底区域和极地等区域深入发展,新的全球性海洋问题不断进入政策议程,引发治理的回应。中国是全球经济总量第二大的国家,是远洋捕捞产量全球第一、水产养殖量全球第一、远洋捕捞船队规模世界第一的国家,深度参与全球海洋治理，责无旁贷。

第一,推进海洋命运共同体理念融入全球海洋治理的制度建设。中国不仅要做全球海洋治理的参与者、贡献者,还应做引领者,在BBNJ协议谈判以及公海渔业、极地等政策领域,推行构建海洋命运共同体理念。例如,坚持“人类共同继承财产”原则,反对“先到先得、公海自由”,公平分配海洋生物遗传资源;建立有效的合作机制,确保各国在相关协议中履行义务;平衡苛刻的环境标准和大规模资源开发,适当界定和采用全球方法管理公海保护区;推动基于生态系统的渔业管理方式，等等。

第二,继续支持联合国机构在未来全球海洋治理中的核心作用并推动其改革。在UNEP、IMO、UNESCO、FAO等海洋治理相关专门机构之间构建和完善合作备忘录,以效率为先,创新工作机制。加强联合国系统在海洋环境保护和资源利用管理中的核心作用,维护多边主义机制,支持发展中国家扩大在联合国机构的话语权。

第三,继续力所能及地为全球提供海洋公共产品。中国可以发起如“全球海洋论坛”之类的协商对话,使海洋决策者能够通过统一国家、区域、国际政策和行动,探索降低成本、增加收益的方法。独立或与国际组织合作开办海洋培训及科研机构,举办培训班、研讨班,扩大中国政府海洋奖学金的资助力度和覆盖面,继续帮助发展中国家提升海洋治理能力。继续支持和参与各项重大国际海洋项目和活动,与国际组织和友好国家开展海洋遥感、海洋数据信息共享等项目,与“一带一路”海上合作项目做好对接。

第四,中国海上执法力量应适度扩大在ABNJ的执法行动,促进国际条约的实施。中国海上执法力量除了在国家管辖海域开展海上维权执法活动,还应深入研究传统海洋强国在ABNJ的执法经验,制定相关细则,加强能力建设,在ABNJ积极参与处置涉外海上突发事件,协调解决海上执法争端,管控海上危机,与外国海上执法机构和有关国际组织合作打击海上违法犯罪活动,保护海洋资源环境,共同维护国际和地区海洋公共安全和秩序。