农民工养老保险问题研究

刘雪

（山东农业大学公共管理学院，山东 泰安 271000）

根据“七普”数据显示，截至2020年底，我国60周岁及以上人口数达到2.64亿，占比约18.7%。随着第一批农民工年纪的增大，农民工的养老问题逐渐成为众多学者关注的焦点。中国农民工养老保险要想进一步发展，就要积极推动部分农民工融入城市，享受与城镇职工待遇相同的养老保险。农民工存在流动性较强、对政策认知度不足等问题，即使政府出台了相关优惠政策，但参保率一直不高，到2017年底，农民工参加城镇职工基本养老保险的比例仅为21.6%。针对农民工养老保险参保率不高的问题，本文提出相关建议，以期更好地推动农民工参加城镇职工基本养老保险，解决农民工养老问题。

1 研究背景

国家出台的相关政策主要分成三个阶段，分别是模糊阶段、明确阶段以及重视阶段。1991年出台的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》提及了工伤保险的相关条例；1994年《劳动法》提出只要是签订劳动关系的农民工都需要参加养老保险；1999年颁布的《关于贯彻两个条例扩大社会保障覆盖范围加强基金征缴工作的通知》中规定，农民工中所有的合同制职工都需要参加社会保险，且必须是单位所在地的保险；2001年《关于完善城镇职工基本养老保险有关问题的通知》明确了保险的缴费年限、计发办法以及续接关系等；2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干研究》提出要建立农民工工资的支付监控制度，保障其合法权益。但是这些政策的保障对象主要是签署了劳动合同的农民工，目前仍有一半以上的农民工属于临时工，用工单位并没有与他们签署劳动合同。另外，国家前期出台的相关政策以纲领性政策为主，缺乏具体的实施政策和操作方案。为美国本土居民对社会保障功能的重视程度远远高于移民[1]。Heimetal(2012)在对美国本地职工以及移民调研的基础上发现，本地职工养老保险的参保率要高于非永久性移民[2]。Edmondsetal(2005)发现养老金收入会对老年人家庭生活产生较大的影响，主要表现在居住安排方面[3]。Treas＆ Mazumdar(2002)的研究表明因为老年人语言不通、身体机能下降等，加上大部分老年人是与子女一块移民到美国的，对新环境的恐惧导致老年人很难对除子女以外的其他人产生信任，这就限制了老年人的社交活动，使其更加不适应当地的生活[4]。

国内部分学者较为关注农民工的参保意愿，并对其影响因素展开研究。如肖云、石玉珍(2005)对农民工发放问卷，进行调查发现，农民工的年龄、学历等因素对参与社会养老保险的意愿有显著影响[5]。国内一些学者对现有的农民工养老模式进行总结。杨翠迎等(2006)将养老保险体系划分为三种模式：首先是扩面型，农民工与城镇职工所享受的待遇是相同的；其次是仿城型，就是在城镇职工的基础上，为农民工群体设计符合自身特点的养老保险制度；最后是综合保险型，类似于扩面型，即重新设计一个制度框架，这个框架的保障范围要全面，要涵盖农民工的各项需求。另外有学者还深度分析当前农民工的养老保险政策，并指出当前存在的问题[6]。杨辉(2008)认为，目前农民工缴费比率过高，农民工不舍得这笔钱，其次是农民工就业变动性较大，缴费年限难以满足，最后，养老政策因地而异，因此保险关系的连续性较差[7]。梁瑞敏(2009)认为当前的相关养老政策所涉及的内容没有考虑到农民工对养老保险的真实需求[8]。张福康(2011)指出企业普遍看重企业利益，逃避缴纳养老保险费用[9]。本文通过对以前的学者的论文进行总结，总结了当前农民工养老保险存在的问题，并提出一些解决方法。

2 文献综述

农民工是中国的一种特有社会现象，国外学者对此研究并不多，但是国外有关人口迁移和移民养老的研究与农民工养老问题相似，可以借鉴。Sevak ＆ Schmidt(2007)认

3 现存的问题

3.1 农民工自身对养老保险投保的兴趣不大

大多数农民工不愿意参保是有原因的。首先，大部分的农民工工资低、经济状况较差，要承担全家人的日常花销，所剩的工资十分有限，不愿意缴纳费用，并且政策条例规定，农民工要连续15年缴纳保费才能享受养老保险待遇，这在一定程度上减弱了农民工的参保意愿。其次，农民工对于养老保险认知不足，受教育程度不高，流动性比较强，对养老保险缺乏足够的了解，导致农民工的参保意愿比较低。所以这些农民工在签订劳动合同时并没有检查有无养老保险的内容，自身的社会权利得不到保障。农民工的受教育程度也会影响农民工的参保情况，农民工的受教育程度越高，从外界接受的信息就会越多，对自身合法权益的维护意识就越强。

3.2 企业对农民工缴纳保险的重视度不足

面对日益激烈的行业竞争，一些企业为提高竞争力不断削减成本。企业缴纳12%的职工养老保险，增加了企业的生产成本，所以在雇佣农民工时并不愿意签订劳动合同。我国政府出台了一系列政策，督促企业为签订劳动合同的农民工提供养老保险，但是许多企业仍以各种手段逃避参保。

3.3 我国的养老保险法律制度不健全

首先，我国的社会保险立法较晚，2010年才出台了《社会保险法》，在此之前，并没有法律法规对企业做出明确的规定，而作为弱势群体的农民工其合法权利更加没有保障。虽然一些用工量较大的城市出台了部分地方性法规，但是缺乏统一的指导，以及各地之间的地区差异性，导致各地法规缺少衔接，法律的权威性不足。其次，法律法规不健全，政府对农民工养老保险的监管制度不完善，导致企业出现逃避参保、缴费等问题。

3.4 农民工养老保险关系转移困难

农民工养老保险关系转移困难的原因有很多，其中一个重要的原因就是我国国土面积辽阔，各地的实践模式存在很大的差异。目前我国由于各地经济发展水平的不同，农民工养老保险主要衍生出四种模式，分别是“融入型”、“仿城型”、“综合保险型”以及“新型农村养老保险型”，这四种模式各有优缺点。四种模式之间有一定的共通之处，但更多的是差异性，缴费途径、待遇给付的不同使得农民工养老保险无法实现快速的转移接续。我国各地政府都在不同程度上开始重视农民工的养老问题，使我国在农民工养老领域快速发展，取得了一定的成效，但每种模式都是独立的，且因地区而异，导致我国的农民工养老保险统筹层次不高。

3.5 劳动力市场供过于求

根据国家发改委公布的《2006年就业面临的问题及政策建议》报告，2006年16岁以上人口增长达到高峰。劳动力资源增量有17700多万人，预计全年城镇需要安排就业总量逾2500万人。当前每年的就业人数剧增，劳动力岗位相对不足，此外，还有一些问题，例如工作要求高、工资低、雇主态度差、没有社会保障等。在这样的环境下，农民工不得不降低找工作的标准，甚至放弃养老保险等权利。

4 建议方案

4.1 了解农民工的诉求，提高农民工的文化素质

为了保障农民工的切身利益，改善当前基础设施，要进一步了解农民工的诉求和自身的想法。政府部门要定期走访一些农民工，与他们面对面交流，真正了解他们的真实需求。

政府部门通过鼓励用工单位与社会公益机构开展相关讲座、举办线下志愿活动、加强线上短视频平台的宣传等方式，开展法律知识普及，并免费给农民工群体提供法律援助，对用工单位加强法律监督，建立意见信箱，24小时接受社会举报，对违法企业提高曝光度，加大惩罚力度，提高农民工的社会地位。

4.2 加速社会保障制度的立法工作，对企业进行有效的监督

目前我国的社会保障制度大多停留在规定或者办法层面，尚未完全上升到法律层面。现有的政策中针对农民工的政策可操作性不大，或者是操作起来比较复杂，农民工相应权利的落实得不到监督，也没有有力的制裁措施。因此，我国需要尽快出台社会保障法，将包括农民工群体在内的所有群体的社会保险都以法律的形式规定下来，明确政府、企业、个人的权利和义务，制定明确的惩罚措施，让农民工的社会保险得到法律的保护，使违法行为得到应有的制裁。

4.3 进一步完善我国的养老保险制度

关于养老保险制度，国内的学者持不同观点，各地也有不同的运行模式。一种观点是，农民工养老保险应该纳入现行的城镇社会养老保险制度体系中。这种模式有助于实现全国统筹，建立统一的养老保障制度，但是这种模式也存在弊端，缴费比率较高，缴费年限长，农民工负担较重且转移续接难度大。另一种观点认为，建立农民工个人账户制度，可以提供一个低缴费的保险平台，对农民工的参保积极性有一定的激励作用，并且方便关系的转接，可以适应农民工就业不稳定的特点。但这种模式也存在一些弊端，如在确认农民个人账户后，会影响城镇养老保险制度，未来不仅会造成养老保险制度整合困难，还会对一定时期内的财政补贴造成一定的影响。总体而言，目前实施的社会统筹与个人账户相结合的保障制度兼顾公平与效率，具有合理性。针对现行制度提出以下建议。

4.3.1逐步实现全国统筹

目前我国农民工养老保险要逐渐实现全国统筹。政府在充分了解各地养老保险的差异性的基础上，要因地制宜，对不同地区采用针对性的政策，并提供经济支持，带动各地的统筹积极性，共同推动我国农民工养老保险走向全国统筹。落实农民工养老保险的全国统筹，首先要引入新制度，改革旧制度。根据各地的经济发展水平，逐步建立农民工养老保险的全国统筹，以解决需求大但经济实力弱的农民工群体的养老问题。其次，建立全国性的社会保险核算中心。计算全国不同省市的流动人口数及相对应的社会保险基金数，并由专门的社会保险管理机构来管理、支配这些资金，政府部门应加强监督，使基金运营科学化、合理化。最后，建立社会保障的预估体系。有关部门要做好每年的基金预决算，建立健全基金结构体系，并加强管理，以确保基金充足。在此基础上，各相关部门要明确自身的责任，加强培训学习，及时调拨资金，确保养老保险资金及时、合理分配。

4.3.2在全国统筹的基础上进行缴费年限累计

当前我们国家农民工养老保险各省市之间差异性较大，使得各省市之间养老保险转移接续较为困难，加上农民工负担大，就业不稳定，这就意味着目前大部分农民工被迫放弃缴纳养老保险。但是如果实行了全国统筹，农民工就不用担心工作的变动、工作地点的变化而导致前期缴费浪费，缴费不再受到地域的限制，其参保积极性也会随之显著提高。

4.3.3建立农民工返乡调节机制

受到我国传统观念的影响，外出务工人员大多数还是会回到故乡，这时他们的养老保险也会随之回到农村地区，政府要建立对应的返乡调节机制，使返乡农民工的养老保险可以转入农村养老保险，将个人账户中的存储额和按规定核算的待遇按照相关规定转入农村养老保险账户中，按照农村养老保险的规定享受相应的待遇。

4.3.4分账运行

要想使农民工养老保险长久发展，分账运行具有重要意义，相关部门要按照规定执行分账制度，经过计算得出相应的扣费比例，从企业缴纳的养老金中按照这一比例扣除，用扣除的这部分钱建立个人账户，基础养老金由个人账户和农民工个人缴纳费用这两部分组成，减少个人账户空账运行的情况，做实个人账户。

4.4 为农民工养老保险制度运行创造良好的环境条件

农民工具有流动性的特点，这就要求现有的养老保险既要规范、科学，又要业务熟练，管理统一。因此，首先，各省市养老保险制度在加强自身建设的同时，还要加强与临近省市的联系与合作，简化业务办理手续，精简办公，同时采用线上办理、手机自助办理、线下办理等方式，制定统一的办理手续及流程，节省办理时间。其次，农民工保险的转移也对社会保险的管理手段提出了要求。要充分运用大数据和人工智能等现代化科学技术，重视平台和信息建设，通过大数据等现代技术密切追踪农民工的需求变化，提高工作人员的服务质量和效率。