江西城乡建设用地增减挂钩工作成效分析

2022-02-10王敏黄治北万菁

江西农业 2022年24期

王敏，黄治北，万菁

（江西省自然资源权益与储备保障中心，江西南昌 330025）

1 研究背景

为了有效缓解建设用地供需不平衡的状况，推动新农村发展，促进我国经济社会可持续发展，2004年，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，该文件第二部分中明确指出了“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。为了落实国务院文件精神，原国土资源部专门下发了《关于印发〈关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见〉的通知》，形成了完整的挂钩政策。

江西是我国农业大省之一，有着得天独厚的资源禀赋和非常特殊的地位，为我国粮食安全做出了较大的贡献。建国以来，江西是从未间断输出商品粮的两个省份之一。随着社会经济的发展，各行各业用地需求较大，使农业用地，特别是耕地总量呈缩减的趋势。同时，江西省积极争取城乡建设用地增减挂钩试点政策，以推进土地节约集约利用、有效增加耕地面积、拓宽扶贫攻坚和乡村振兴资金来源。依据《国土资源部关于印发〈城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》（国土资发[2008]138号）文件，江西入选为第二批试点省份，为做好城乡建设用地增减挂钩工作，江西省先后出台了《江西省城乡建设用地增减挂钩试点实施管理暂行办法》《江西省城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》《江西省城乡建设用地增减挂钩实施管理暂行办法》《江西省城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂实施细则》等管理办法。

2 所取得的成效情况

2.1 县域内的成效

城乡建设用地增减挂钩按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”原则进行管理。周转指标除用于农民安置外，依法用于城镇建设，不占用新增建设用地计划指标，促进新农村建设和城乡一体化进程。县域内自行使用增减挂钩周转指标报批建新区，可有效缓解城镇用地供需矛盾。经统计，截至2021年底，江西已有90个县（市、区）开展了城乡建设用地增减挂钩项目，使用周转指标报批建新约14万亩，大大缓解了城镇用地的供需不平衡问题。

2.2 跨省及省内调剂成效

为贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，2017年5月出台了《江西省国土资源厅江西省财政厅印发〈关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的实施意见〉的通知》（赣国土资发〔2017〕17号），允许增减挂钩节余指标在省域内交易流转。

因《国务院办公厅关于印发＜城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法＞的通知》（国办发〔2018〕16号）规定，只有深度贫困地区才能开展城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，但江西未被列入深度贫困地区，也没有深度贫困县，经江西省人民政府积极争取，自然资源部同意将江西省纳入增减挂钩节余指标跨省域调剂范围，且2019年4月出台了《江西省人民政府办公厅关于印发江西省城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂实施细则和江西省跨设区市补充耕地省级统筹调剂管理办法的通知》，进一步规范增减挂钩节余指标省域内调剂和跨省域调剂工作：保障原国定贫困县在增减挂钩节余指标跨省域、省域内调剂前提下，允许原中央苏区、特困片区和经省政府同意的县区增减挂钩节余指标在省域内流转，并明确调剂资金用于重点支持深度贫困村脱贫攻坚、巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略等支出。

经统计，自2016年起，省域内调剂涉及22个原贫困县区调剂增减挂钩节余指标1.98万亩，可筹集调剂金额约41.8亿元；2018年-2020年三年跨省域调剂涉及21个原国定贫困县调剂增减挂钩节余指标2.27万亩，可筹集调剂金额约29.26亿元。

2.3 高标准农田调剂成效

作为全国粮食主产区的江西,坚持把高标准农田建设作为落实藏粮于地、藏粮于技战略的重要抓手，累计建成高标准农田2622.7万亩，建设资金除统筹各类涉农资金外，还有很大一部分是通过政策性银行贷款或发行高标专项债筹集的，相关贷款或债券需由项目县进行归还。

增减挂钩项目拆旧复垦腾出的农村建设用地，按照有利生产、方便生活、改善环境的原则，以农田整治为重点，立足于提高高产、稳定稳产基本农田比重，首先要将农村建设用地复垦为耕地，有条件的要建成高标准农田。《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》明确节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。

2018年和2019年江西跨省域调剂高标准农田面积1159.05亩，筹集调剂金额4.64亿元。为江西省推进高标准农田建设筹集了更多资金。筹集的资金若用于高标准农田建设，按江西省高标准农田建设亩均投资标准3000元计算，可建设高标准农田约15.47万亩，若用于贷款或债券偿还，按贷款比例的60%计算，可偿还约25.78万亩高标准农田建设资金债务，可有效缓解项目县，特别是贫困县建设资金压力。

3 存在的问题

3.1 拆旧区复垦后管护不到位

目前拆旧区复垦后的管护程序为项目区所在设区市自然资源局督促县(市、区)自然资源局严格按照项目区实施规划规定，报请同级人民政府建立完善有效的管护制度，落实管护主体和管护费用，对已验收确认的项目区新增耕地和相关工程设施进行严格管护，管护主体一般为乡镇政府。由于管护资金不到位、大量农民进城务工，部分耕地未有效耕作，撂荒现象时有发生，甚至被违法占用。同时随着国土“三调”数据的启用，对于增减挂钩项目复垦地块验收时地类认定使用的是“二调”数据地块，依据《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》精神，存量周转指标在报建新地块时需复核复垦地块地类与“二调”期间批复的地类一致性，因地类不同，已出现了周转指标各地类及面积不一致问题，导致周转指标不能正常使用。

3.2 拆旧区复垦后纳入高标准农田面积较少

江西坚持把高标准农田建设、耕地提质改造等土地整治项目作为实施乡村振兴战略的主要抓手。2019—2021年江西各地大力推进增减挂钩工作，三年共验收面积约10万亩，其中耕地面积约7万亩（水田面积约2万亩），复垦成水田面积只占耕地面积的28%，而纳入高标准农田建成区的面积更少。

4 有关建议

4.1 拓展建后管护新模式

鉴于管护资金不足、撂荒及违法占用等问题，建议拓展建后管护新模式，通过引进种粮大户、家庭农场、农业企业等新型经营主体，发展“企业+合作社+农户”的模式，利用企业的资金优势、农业技术优势、智能化优势等手段来提高耕种水平，提升种植效率。同时基层自然资源部门应增加拆旧区地块复垦后的巡查频次，确保地类不发生变化、耕地面积不减少。建后管护新模式的拓展，是不断巩固粮食生产能力，保障国家粮食安全的关键抓手，可为实施乡村振兴战略提供重要支撑。

4.2 加强有关政策引导和完善相关标准修订

拆旧区复垦后纳入高标准农田建成区面积较少的原因主要有拆旧区地块面积较小、集中连片度不高、部门之间政策把握不清等。随着江西省高标准农田建设的大力实施，大面积、成片规模地块可实施区域已较少，因此建议完善高标准农田相关标准中地块面积标准，同时深入了解增减挂钩调剂等相关政策，在高标准农田项目前期设计时，做好与项目业主的沟通协调，将项目内可实施的拆旧区纳入高标准农田建设范围。