美菲军事基地谈判及影响(1977-1979)*

张存文

(福建师范大学 社会历史学院，福建 福州 350117)

卡特时期的菲律宾军事基地问题，学术界虽颇有成果，但并不意味着达到了学术高原的状态。在一些方面，学界研究仍稍显薄弱，尚未深入研究。随着美国将亚太地区作为战略重点，更为这一课题增添了一定的现实意义。基于此，本文旨在对这一问题做进一步考察，以期有所补益。

一、美国和菲律宾对基地谈判的态度

1977年1月4日，菲律宾总统马科斯发表关于基地谈判的官方声明：“出于维护亚太地区力量平衡的考虑，菲律宾准备允许美国在尊重菲律宾主权的基础上，继续保留和使用其在菲律宾的空军和海军设施。”[1]不久，马科斯态度突变，“质疑美国基地对菲律宾的价值，并宣布菲律宾政府正在研究它们的用途。”[2]马科斯态度急转直下的原因主要有两点。首先，棉兰老岛(Mindanao Island)问题是马科斯目前关注的重点，“马科斯不仅希望解决国内问题，还希望赢得阿拉伯世界的友谊。”[3]“如果内战再起，阿拉伯国家可能会继续支持摩洛民族解放阵线(Moro National Liberation Front)，对菲律宾政府实行石油禁运。”[4]“此时开启基地谈判，无疑使穆斯林问题的解决变得愈发困难。”[5]在棉兰老岛问题取得重大进展前，马科斯不希望轻启会谈。其次，马科斯不希望基地谈判迅速结束。“对马科斯来说，旷日持久的谈判可使他在菲律宾民众和第三世界面前证明他作为一名民族主义者的信誉。”[6]54他需要告诉第三世界，旧的美菲关系正在解除，而基地谈判的不确定性恰好符合马科斯的要求。

反观美国政府，则希望尽快与菲律宾达成协定。“早在1月26日，卡特就指示国防部下属的政策审查委员会(Policy Review Committee)在3月7日前完成美国对菲律宾军事基地政策的审议。”[7]随即，美方知会马尼拉，建议于3月中旬后正式谈判。“就在美国政府准备就绪之际，菲律宾驻美大使罗穆尔德斯(Romualdez)与美助理国务卿霍尔布鲁克(Holbrook)举行会晤时表示菲律宾准备将谈判时间确定在5月底或者6月份。”[8]“4月2日卡特致函马科斯表示期待与菲律宾进行谈判。”[9]马科斯没有同意卡特的请求。“他表示处理穆斯林问题将会是一个漫长的过程。”[10]

拖延了数月后，“菲律宾驻美国大使馆向美国国务院发出申请，请求立即就菲律宾与美利坚合众国之间的新军事基地协定举行谈判。”[11]马科斯选择此时启动谈判有以下几点原因。首先，马科斯感受到了来自军方的压力。“福特政府时期，国务卿基辛格向马科斯提出过一份军事基地的“补偿”方案。如果达成协议，菲律宾军方每年可获得一亿美元，将使菲律宾每年国防经费增加三分之一左右。”[12]其次，马科斯感受到了相关国家对基地问题的关切。“东盟五国签署联合公报表示如果美国继续在东南亚地区维持军事力量，域内国家不会反对。”[13]第三，“马科斯认可了一些美国观察家的观点，即美国国会正在进行‘安全反击’，菲律宾推进基地谈判的时机已经到了。”[14]最后，马科斯希望利用基地谈判来加强经济谈判的话语权。

美国政府对马科斯的真实意图有些捉摸不透，希望一探虚实后再做行动。9月，马科斯在马尼拉会见了来访的霍尔布鲁克，就基地问题进行了探索性会谈。“在‘租金’问题上，马科斯表示可以接受经济援助作为基地的部分租金或补偿金，在菲律宾接管基地后会保留美国在基地运作上的发言权。”[15]霍尔布鲁克对美菲双方达成“新的和令人鼓舞的目标”表示赞赏。随后，双方发布联合新闻稿，谈判正式开始。

二、美国和菲律宾在核心利益上的争执

美菲双方主要围绕经济“补偿”和驻菲美军刑事管辖权问题展开交锋。

1978年1月8日，美国正式向菲律宾提出了“补偿”建议。美国政府的设想是1980-1985财年向马科斯提供1.5亿美元的安全支持援助、3000-5000万美元的军事援助、2-2.5亿美元的军售贷款。3月21日，菲律宾态度强硬的拒绝了美方的“补偿”建议。马科斯随后提出了一项较为灵活的建议，将基地“补偿”问题搁置，在适当的时候再详细讨论。

在刑事管辖权问题上，菲律宾向美方提出拥有判决所有刑事案件的权力。美国政府的立场是坚持维护其对国际犯罪(仅涉及美国人员、安全或财产的犯罪)和对执行公务时的作为或不作为所引起的犯罪行使管辖权的权利；认定是否执行公务的权力由美国军事指挥官掌握，认定对象只针对美国军人。美国可以在刑事管辖上给予菲律宾类似《北约部队地位协定》(NATO Status of Forces Agreement)的待遇，即在所有其他涉及可受两国法律惩罚的罪行的案件中，菲律宾政府拥有主要管辖权。面对分歧，马科斯同意将刑事管辖权问题搁置起来，后为在“补偿”问题上向美方施压，菲律宾即推翻了原决议。双方在基地谈判上陷入僵局。

就在美菲双方僵持不下之际，美国副总统蒙代尔访问亚洲12国，他此行的一个特别目标是与菲律宾修订《军事基地协定》。“由于马科斯不满美国政府在基地‘补偿’问题上的政策，美菲关系已经下降到历史最低点。”[16]蒙代尔此行责任重大，不仅负责基地谈判，还肩负着“破冰”的使命。在与马科斯举行会晤后，双方发表联合声明，一致认为美国使用菲律宾的基地有益于维护两国共同利益，双方同意完成修订《军事基地协定》的谈判，以便允许美国在完全尊重菲律宾主权的条件下继续使用菲律宾军事基地。

10月下旬，美国参议员丹尼尔·伊努耶访问菲律宾，为谈判提供了重要的推动力。他是参议院对外行动拨款小组委员会(Foreign Operations Appropriations Subcommittee)主席，在确定菲律宾能够获得多少“补偿”方面可以发挥重要作用。马科斯最初设想以签订合同的方式来解决“补偿”问题。根据合同，美国的付款将是自动的，不需要经过国会的年度授权和拨款程序。经过丹尼尔的游说，马科斯明白，美国提出的任何“补偿”方案都必须按照正常的预算程序提供资金。丹尼尔告诉马科斯如果想要在有利的条件下达成协议，谈判必须在今年年底前完成，以便将经费列入1980财政年度的预算申请中。而明年是美国总统选举年，预算申请成功的机会将会减少。马科斯表示他将加快谈判进程，在1979年1月7日前解决所有问题，以便白宫能够向国会提交预算修正案。在马科斯的积极行动下，谈判于1978年12月26日接近尾声。

在经济“补偿”问题上，美国的报价是5年4.5亿美元，马科斯要求在5年内增加5000万美元的安全支持援助，使5年一揽子计划的总额达到5亿美元。一些参议员包括曾经访问过菲律宾的丹尼尔·伊努耶强烈建议白宫立刻答应马科斯的要求。最终，白宫同意向菲律宾提供额外的5000万美元特别津贴，使政府在1980-1984财政年度五年期间的一揽子最佳努力补偿总额达到5亿美元(军售贷款2.5亿美元，军事援助 5000万美元；安全支持援助2亿美元)。“1979年1月4日，卡特致信马科斯表示美国政府行政部门将在今后五个财政年度内，尽最大努力为菲律宾争取下列援助拨款。军事援助：5000万美元；军售贷款：2.5亿美元；安全支持援助：2亿美元。”[17]除此之外美国将支持世界银行、国际货币基金组织和亚洲开发银行向菲律宾政府提供5亿美元的经济贷款。

在刑事管辖权问题上，两国最终确定，驻菲美军和驻日美军享有同等待遇，《北约部队地位协定》也适用于驻菲美军。“美国和菲律宾存在司法管辖权争议时，被告人在规定时间内不得离开菲律宾，美国承诺在规定时间内将涉及法律纠纷的美国军人关押在菲律宾。”[18]在此期间，被告人由美国军人负责监管。“1979年1月7日，菲律宾同美国正式签署修订后的《军事基地协议》，授权美国在未来五年内使用克拉克空军基地和苏比克湾海军基地，以获得10亿美元的援助。”[19]至此，美菲之间持续两年之久的军事基地谈判宣告结束。

三、为美军撤出菲律宾埋下了隐患

1977年5月，新当选的美国总统卡特在圣母大学(University of Notre Dame)演讲时将“人权”作为美国外交政策的前提。“反对美国继续向菲律宾提供军事援助和保留军事基地的团体受到鼓舞，认为美国将放弃对马科斯政权的支持。”[20]314但卡特政府出于地缘政治利益的考虑继续支持马科斯政权。更有甚者，在个别美国参议员因为菲律宾糟糕的人权记录提出减少援助时，卡特亲自上阵为其辩解。“1979年3月12日，俄亥俄州众议员托尼·霍尔(Tony Hall)提出一项修正案，建议在1980年预算中将菲律宾军事援助从2500万美元削减到1710万美元。”[21]国会小组委员会以4票对2票通过了霍尔的修正案。支持这项修正案的参议员表示，此举是为警告菲律宾政府，一些国会议员对其人权记录不满意，有权减少卡特总统的承诺。

卡特闻讯立刻采取行动，向国会强调菲律宾军事基地的重要性，特别是苏比克海军基地的重要性。在众议院外交委员会(Foreign Affairs Committee)举行的听证会上，他强调菲律宾基地对维持西太平洋的力量平衡，支持美国在印度洋地区和中东地区的军事行动都具有重要意义。卡特认为，虽然菲律宾的人权记录没有达到美国政府期望的预期，但马科斯和其他政府官员已经知晓了美国的态度，并着手改进。霍尔布鲁克也诡辩道，美国没有经济和军事援助计划帮助马科斯在菲律宾镇压人民，安全支持援助计划只是为了满足菲律宾人民的需要。美国没有向菲律宾警察或安全部门提供任何援助。“卡特为帮助马科斯争取援助做出了最大的努力，而马科斯没有明显改善菲律宾的人权记录。”[22]117菲律宾人权记录的改善只存在于卡特政府官员自欺欺人的言辞中。

卡特政府的一系列“表演”使许多菲律宾人看清了其“人权”外交的本质。“菲律宾人民认为美国与一个犯罪的独裁政权联系在一起，美国在菲律宾的政策都是围绕基地展开的，基地是美国每一个行为背后的动机。”[22]110反基地人士认为华盛顿对菲律宾内部事务产生了决定性的影响，“如果不是美国因为基地问题对菲律宾内政横加干预，菲律宾人民已经推翻了马科斯独裁政权。”[23]45从这时起，在许多菲律宾人民眼中，基地不再受到欢迎。①

更严重的是，美国因基地问题触怒了相当一部分菲律宾政治精英。在得知卡特政府继续支持马科斯时，前总统马卡帕加尔(Macapagal)、前参议员阿基诺(Aquino)、萨隆加(Salonga)和塔纳达(Tanada)等人纷纷发表宣言，对美国政府的行为给予强烈谴责。“后在阿基诺政府担任参议长的萨隆加表示，作为基地补偿的美国军事援助计划使马科斯得以继续执政并长期维持戒严令。”[20]382菲律宾温和派领导人也发表宣言，要求拆除基地，撤走美军。“在菲律宾1980年1月的省级选举中，全国团结联盟(National Unity Coalition)和全国民主联盟(National Democratic Alliance)这两个政治温和派团体都发布了强调民族主义和反殖民主义的政治纲领。”[20]487军事基地的存在成为美国支持马科斯独裁政权的象征。

1991年《军事基地协定》即将期满，阿基诺总统倾向保留菲律宾军事基地。然而，彼时的许多基地反对者已成为阿基诺政府的重要成员，他们反对重新签署《军事基地协定》。菲律宾参议院发挥了关键作用，参议院不仅可以直接参与谈判，还有协定的批准权。因此，议员们的态度对解决基地问题至关重要。“而一半以上的议员坚决反对延长基地条约，哪怕是短期协定。”[22]123最终，参议院以12:11票的结果决定不再与美国延续《军事基地协定》，美国被迫关闭在菲律宾军事基地。

四、结语

此次谈判虽以马科斯妥协告终，但菲律宾却获得了自1947年《军事基地协定》签署以来的最大胜利，菲律宾首次因基地问题得到了美国的经济“补偿”。在谈判陷入停滞时，美国两次派遣高级官员前往调解。面对马科斯糟糕的“人权”状况，卡特政府又替其百般遮掩。这主要是菲律宾基地的战略地位提升的缘故。20世纪70年代末，美国几乎丢掉了在东南亚的所有战略支撑点，保留菲律宾基地就成为了白宫对菲政策的中心议题。“历任美国总统都有一个原则，那就是始终以国家利益为圭臬。在美国历史上没有一个总统敢冒天下之大不韪在外交上悖逆美国的现实利益。”[24]84在美国政府眼中，所有政策的制定都是为美国国家利益服务的，美国的国家利益必须放在首位。为维护美国国家利益可以使用一切手段，违背一切准则。即使奉行“人权”外交的卡特也概莫能外,为维持菲律宾基地，毫不犹豫违背其极力倡导的“人权”外交准则。这在菲律宾国内引起了强烈反响，美国为自己制造了一大批基地反对者，最终于1992年被迫撤出菲律宾军事基地。

[注 释]

①马科斯执政初期，在菲律宾民众中，有相当一部分人支持保留基地，对他们来说，基地的存在是美国在菲律宾国家利益的象征，很多菲律宾民众对美国人的离开表示担忧。根据民意调查显示，支持保留基地的民众比率相当高(2：1或更高)。