我国信用监管机制的构成、现状及完善路径——基于“主体—工具—过程”要素的分析

□刘文可 朱新武

（新疆大学 新疆 乌鲁木齐 830046）

市场监管是国家政府职能的重要部分,是维持社会秩序、促进市场进一步完善与健全的关键性手段。改革开放发展到今天，中国社会主义市场经济体系的日益完善和市场主体的日益发展壮大，对监管方式创新及监管效能提升提出了更高要求。完备的现代化市场监管体系是我国国家治理体系的重要组成部分，而市场监管能力则是我国国家治理能力的重要体现。市场经济就是信用经济，而信用则是维持市场秩序和促进市场经济良好运转的基础性要件。信用监管作为我国社会信用体系建设和市场监管体系创新过程中探索建立的一种新型监管机制，是我国行政体制改革和治理创新的产物，对推动我国国家治理现代化发挥着重要作用。2014年，国务院印发并实施《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020）》。在此后的几年里，国家将信用体系建设同“放管服”改革中市场监管领域的相关实践结合起来，逐步探索和建立了以信用为基础的新型信用监管机制。信用监管机制作为我国市场监管领域的一大创新，有力地推动了我国监管体系革新和监管效能提升，从而有利于构建良好的市场秩序。

信用监管从正式提出到发挥作用的历程不到十年，相关机制仍处于逐步完善阶段。通过梳理信用监管机制的相关文献，总结我国市场监管领域实施信用监管机制取得的成效及其在运行过程中面临的挑战，从机制构成要素出发，分析如何进一步将要素充分融入市场监管，强化信用监管机制提升市场监管效能的作用，具有一定的必要性，也是本研究的意义所在。

一、信用监管的相关概念及研究进展

（一）信用监管的相关概念及其内涵

“信用”一词有着深厚的历史渊源。孔子言，“人而无信，不知其可也”；韩非子曰，“小信成则大信立”。现代社会，“信用”更多是指相关主体长时间内累积的信任和诚信度。在现代市场经济体系中，信用更是被视为市场经济运行的基础性要素。社会信用是信用的进一步划分，指的是各主体在社会活动过程中遵守规定和道德规范、履行合约、兑现诺言的行为能力和信任度。主体之间的社会信用关系形成了全社会的信用环境与秩序。[1]信用监管是我国市场监管领域的制度创新和社会信用体系建设的重大成果。笔者在综合借鉴国内部分学者观点的基础上，认为信用监管是由国家行政机关及法律法规许可的拥有公共管理权限的机构等多元主体在市场监管理论与治理理论指导下，依据法律法规及有关文件，在信息基础上，借助数字技术，通过信息共享、分级分类及精准智能监管等方式，对相对人的公共信用信息进行记录、归集、利用，并根据一定的指标体系展开评价、评级、分类，然后分别通过激励或惩戒来达到政府规制目的。[2]4

（二）信用监管的相关研究进展

随着我国社会信用体系建设不断走向完善，近几年学界对信用监管的研究也更加深入。综合知网搜索的文献主题分布和相关内容，笔者将目前我国学界对于信用监管的研究总结为四个方面：一是信用监管在相关领域的实践。例如，学者韩家平总结了信用监管在市场监管、海关和交通运输等主要应用领域的实施状况及成效。[2]5-6王旭辉和任晓雪通过对平台电商、消费者与政府三元主体的联动研究,构建出一个具有政府动态奖惩机制的平台电商—消费者演化博弈模型。[3]顾洲一、楼裕胜和毛通就社会信用体系建设大环境下招投标领域信用监管机制构建建设问题进行了讨论，并提出了一些新的思路与看法。[4]二是信用监管与政府改革和治理现代化之间的关系。例如，王伟提出，信用监管既是为“放管服”改革提供支持的基础性机制，又是实现治理现代化的重要途径，并从加强法治引领、有效维护权益和强化社会共治等方面阐述信用监管对国家治理现代化的助力作用。[5]肖振宇、孙阳和翁后茹等人将信用监管看作国家治理体系和治理能力现代化的利器，并从服务型政府建设的角度，探讨多元全程信用监管机制建设。[6]三是信用监管的特征、体系和模式。例如，陈丽君和杨宇对建立多元化信用监管模型进行了探索，认为多元信用监管有助于整合多方主体的信用监管力量，从而适应新形势下的政府监管需求。[7]倪楠从动因、框架与建设途径出发,研究建立以诚信为基石的新型监管模式。[8]胡仙芝和马长俊从制度主义的视角出发，探讨了市场信用监管的构成特征，剖析了政府在市场监管过程中的四大责任及其实现机制。[9]四是信用监管过程及效能提升。例如，孔祥稳从法学视角出发，探讨了作为新型监管机制的信用监管制度优势及其可能存在的合法性风险，分析了信用监管效能提升的路径，强调了其法治化建设的重要性。[10]张毅、王宇华和黄菊等人结合后设监管理论，从事前事中事后等全过程分析了信用监管的有效作用机制，并提出了提升信用监管效能的建议。[11]

梳理相关文献可发现，目前学界对信用监管的研究主要聚焦于信用监管的模式、特征及相关领域实践，且对加强和创新信用监管提出了诸多见解，对指导市场监管实践具有重要理论意义，但也存在研究深度和广度待拓展、理论和实证结合研究有待加强等问题。信用监管机制作为我国市场监管领域的创新成果，在未来如何更好地发挥作用，推动我国监管效能提升和治理现代化发展，亟待学界做出进一步阐释。

二、我国信用监管机制的重要构成要素

信用监管机制作为我国市场监管的体制机制创新，进一步发挥其提升监管效能、催化改革的作用，需要系统各要素协同发力。结合相关研究，本文将信用监管机制归纳为主要由监管主体、监管工具、监管过程三个要素构成的运行框架。

（一）监管主体

监管作为当代政府的一项重要职能，离不开多元主体的参与和协调。正确发挥相关主体在监管过程中的能动作用，有利于促进现代化市场监管体系的高效运行。随着“放管服”改革和行政体制改革的不断推进，我国市场信用监管逐步走向集政府、社会组织、第三方机构、企业和公众等多元主体协同促进的局面。

政府监管是我国监管体系的主导力量，包括中央和地方政府部门监管。在信用监管过程中，中央政府承担着制定全国性信用监管制度的任务，地方政府则扮演上级政策执行者和地方政策制定者的双重角色。社会组织通过制定行业规范、引导企业自我约束，在弥补市场和政府的双重失灵、促进行业自律、降低市场交易成本方面发挥着重要作用。第三方机构站在客观角度对市场主体的信用状况进行衡量与评估，使得监管活动更加专业公正，能够有效防止权力寻租行为的发展。企业既是市场监管的重点对象，也是参与市场信用监管的多元主体之一。企业在市场经济活动中应对自身进行合理定位，时刻平衡好监管者和被监管者的角色。我国是人民当家做主的国家。在信用监管中，公民通过各种途径对市场主体的经营活动进行监督举报，加大市场主体失信成本，促进其诚实守信、合法经营，是有效监管的主力军。

（二）监管工具

工欲善其事，必先利其器。监管效率和质量的提高离不开信用监管工具的灵活运用。信用监管工具是在监管实施过程中，为达到提升监管效率、促进市场经济有序增长等目的所借助的手段。我国信用监管机制工具的构成主要包括制度和技术两方面。

制度通常指代社会成员所共同遵守的规章和守则，在一国经济社会发展中起着关键引领作用。信用监管机制发挥作用需要相关信用制度和政策作为依据。我国社会信用体系发展过程中，中央和地方层面相继出台了一系列制度性文件对市场信用监管活动进行了规定和安排。如2014年《社会信用体系建设规划纲要》首次提出构建信用监管机制，《国务院2015年推进简政放权放管结合转变政府工作职能工作方案的通知》提出要建立健全信用监管失信联合惩戒机制及“黑名单”制度。技术是指为达到一定目的所采取的方法、技巧和手段。信息化时代，传统监管工具及手段很难再适应我国现代市场经济的发展，科学运用信用监管技术工具是相关主体有效实施监管、达成目标的关键手段。信用监管重在强调合理利用大数据和区块链等先进技术工具，完善一体化信息技术平台，共享信息资源，打破合作壁垒，以达成降低监管成本、促进监管效率提升的目的。

（三）监管过程

信用监管作为一个系统化机制，要有效发挥配置监管资源、推动市场经济发展的效用，需经历一定过程。我国信用监管机制的运行过程主要包括事前信用审查、事中信用监管及事后信用奖惩。

事前信用审查是指相关部门以信用相关法律和规范为标准，通过查询相对人信用状况或市场主体本身做出信用承诺，在监管过程中实行针对性审核。信用审查根据行为人自身信用状况实施监管，为市场主体“宽进”创造了条件，能够有效预防和规避市场信用风险，利企便民，以提升市场主体活力。相较于事前信用审查的“宽进”，事中信用监管过程则秉持“严管”理念。市场主体从事经济活动的过程中，有关部门依据各主体信用状况，将其分为高、中、低三个风险层次，分级分类实施差异化监管，根据信用风险的高低状况决定增加或降低其监管频率。针对整体信用状况良好的低风险企业，降低监管执法的抽查频次，而面临较大信用危机的高风险企业则需实施重点监管，增加监管抽查频率。当前，事中信用监管主要采取包含“双随机、一公开”等在内的创新手段。事后信用奖惩强调运用激励手段，相关部门依据市场主体的履约守信状况，实施守信奖励和失信惩戒，降低主体违法失信的频率。对信用状况良好的市场主体采取褒扬奖赏的方式加以正向激励，以维持其守信行为。对违法失信的主体则根据其失信程度采取相应的惩罚性措施进行负向激励，增加失信成本，促进其守信经营。目前，事后信用奖惩手段主要是运用“红黑名单”制度。

三、我国信用监管机制的现状

（一）信用监管机制的应用成效

1.信用监管体系化构建逐渐成型

信用监管机制的构建是一个渐进的过程。自2014年《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020）年）》初次提出构建信用监管机制以来，国务院及相关部门相继颁布了一系列政策文件对信用监管机制的建设与完善进行了安排。政策层面，自党的十八大和十八届三中全会以来，国家对社会诚信建设逐渐开始加强相关安排及部署。《国务院2015年推进简政放权放管结合转变政府工作职能工作方案的通知》提出建立失信联合惩戒机制和黑名单等制度，加强和完善社会信用体系建设；2017年《“十三五”市场监管规划》 对如何健全企业信用监管机制进行了重点说明；2019年国办发35号文件对如何强化信用监管支撑、加强信用监管组织实施进行了详细介绍。2021年底，国务院印发《“十四五”市场监管现代化规划》，明确提出要健全信用监管长效机制，构建现代化市场监管体系等。法律层面，截至2020年12月，已有35项立法和42部行政规定制定了具体的信用规则。如国务院制定了 《征信业管理条例》（2013）、《企业信息公示暂行条例》（2014）等，为信用评级及企业信用信息公示和发布提供了法律依据，许多地方也依据顶层设计，因地制宜制定了相应的地方立法和法规，以确保地方立法为社会信用体系建设和信用监管提供依据和保障。

2.信用监管信息平台建设日趋成熟

信用数据获取及共享是完善社会信用体系建设的基础，而信用信息平台则在信用数据归集和应用方面发挥着纽带作用。我国信用信息平台及相关配套建设日渐发展成熟，为监管执法提供了依据和支撑。2015年“信用中国”网站正式运行，承担信用信息发布等工作，对满足社会信用体系建设要求、推动各级信用网站互相连通、推进各地区部门之间的信用信息共享具有现实意义。同年底，由国家发展改革委牵头建设管理的全国信用信息共享平台上线运行，用于进一步收集和交换信用信息，成为信用信息归集共享的“总枢纽”。截至2018年底，该平台已接入44个部门，各省、自治区和直辖市及多家市场机构，归集和处理各类信用信息共计上百亿条，实现了信息申请和查询、远程异地处理和联合奖惩等各项功能[12]40，归集了各主体间的信用信息及共享目录，有效完成了部门、行业和地区之间的信息交流和共享。在《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020）》等各类文件的助力下，我国信用信息平台建设取得了成功，开始逐步推动完善公民、企业信用信息数据系统，呈现“政府+市场”两套平台相互补充的局面。近年来，部分城市在相关信用条例指导下，结合自身实际创新探索市级信用信息平台，如上海市以事中事后综合监管平台为载体，归集信用信息数据，更好地实现了部门信息在平台内部的交换和信息的归集共享[13]，为更好地实施信用监管创造了便利。

3.重点领域信用监管效果显著

自2014年首次提出构建信用监管机制以来，各行业和领域积极响应党中央、国务院的决策部署，建立信用监管制度，在关键领域取得了显著成效。《市场监管总局关于加强重点领域信用监管的实施意见》强调，须发挥信用的基础和核心作用，重点监管涉及公共安全和人身安全的领域。接下来以市场监管和交通运输领域为例，总结重点领域实施信用监管机制的成效。市场监管作为我国最早提出建立信用监管机制的领域，信用监管实施取得了实质性成效。市场监管总局自2018年组建开始，便严格遵循和贯彻信用监管涉及的各项规章制度，推动“双随机、一公开”、信用惩戒和告知承诺等制度落到实处，依托信用信息公示系统，促进监管活动便捷化，提高了监管执法效率。在交通运输领域，信用在创新监管机制和提高监管能力方面的关键性作用得到了高度评估。事前环节广泛推行交通运输信用承诺制，鼓励市场主体主动做出信用承诺，促进其增强诚信守法的意识；事中监管环节建立交通运输市场主体的全过程信用记录，加强交通运输信用信息的收集和应用；事后环节遵循“惩失信、奖诚信”，深入推进网约车等交通运输行业的诚信缺失问题专项治理。[2]6重点领域实施信用监管推动我国市场主体不断壮大，市场经济更加规范有序运行。

4.营商环境优化推动市场活力增加

良好的营商环境为市场主体的经营活动创造了公平、有序的发展空间，有利于增强市场经济发展的内生动力。若法治是最好的营商环境，那么信用则是最基础的营商环境。国家将信用建设与“放管服”改革和营商环境优化的实践相结合，逐步探索建立了新型信用监管机制，有效培育了新机制发展应用的土壤。信用监管的实施，对于营商环境具有明显的改善作用。信用监管事前环节实施信用承诺，简化行政审批手续，优化放宽了市场主体的准入条件，有利于吸引更多市场主体参与经济活动，增加市场活力。事中监管环节实施信用分级分类监管，根据主体信用状况采取差异化监管手段，为市场主体创造了公平且具个性化的发展环境。事后环节健全失信联合惩戒机制，对严重失信的市场主体实施行业禁入，为市场主体创造了公平的竞争环境。《全球营商环境报告2020》显示，中国营商环境进入全球排名前40，居31位，表明我国营商环境得到了极大改善。信用监管机制的不断完善，使得市场主体交易活动更加有序进行，大大提升了市场主体准入、经营与退出的便利度，激发了信用优化社会资化配置的巨大潜能，为深入推进“放管服”改革和优化营商环境提供了重要支撑。

（二）信用监管机制面临的挑战

1.法律法规标准化建设尚未完成

我国信用监管机制自实施以来，中央及地方及时出台了相关政策文件予以规范。据不完全统计，目前我国已有多项立法和行政规定制定了具体的信用规则，天津、上海、浙江、江苏、陕西等地也相继出台了省级层面的信用法规。但总体来看，相关法律体系建设仍不完善。首先是国家层面至今尚未出台统一的社会信用法，仅被十三届全国人大列入立法计划。其次是地方和部门层面虽出台了系列信用监管相关规范性文件，但由于基本法缺失，导致部分信用监管工作仍沿用老一套的方法，政策执行力度不足，收效甚微，且出台信用监管地方性法规的省市较少，信用监管机制的地方实践和创新不足。

2.多元化监管和部门协同机制尚不完善

国家对于实施多元主体信用监管给予了充分的重视，在多个相关文件中提及要创新协同监管，发挥政府监管的主导力量，形成“一主多元”的监管模式。但在具体实践中，受现实条件及传统监管理念和模式的影响，未能充分发挥其他监管主体，诸如社会组织和第三方机构的作用。2018年，国家市场监督管理总局组建成立，形成了统一市场监管的局面，有效整合了执法资源，提高了执法效率。但整合后的部门之间由于受个体专业和认知水平差异及改革前固有工作模式的影响，存在少数对执法标准理解不一的情况，且缺乏完善的部门协同指导机制,导致监管执法效率受到影响，市场活力难以进一步提升。

3.信用信息共享壁垒亟待打破

我国建成了全国信用信息共享平台，致力于突破信息壁垒，达成信用信息有效共享和利用的目标。截至目前，全国各地各部门的公共信用信息平台建设初步取得成效，但信息归集数量较为有限，信用信息共享的质量和时效仍待提高。2018年市场监管部门机构改革后，各部门网络平台相关数据的统一存在滞后性，整合不完全，平台间信息流畅度较低。[14]信息资源分散，平台标准各异、权限不同，导致监管信息的收集大多只能限于特定类型，信息覆盖面较窄。公共部门在工作过程中会产生大量部门信用信息，且互联网新业态兴起，不同平台也积累了大量有用的信用信息，但在信用监管过程中未实现平台间信用信息的互通融合。公共和市场信用信息之间的共享还有一定难度，信用信息资源共享壁垒仍然存在。

4.市场主体权益保护机制仍待完善

市场主体是推动市场经济发展的主力军，市场主体权益的有效维护对提升市场活力具有重要意义。在信用监管机制下，相关部门对市场主体的信用状况实施综合评估和全过程监管，有利于保障市场主体在交易过程中诚实守信经营，形成良好的市场秩序。当前，市场主体权益保护机制不完善，会对企业和个人的合法权益造成损害。信用监管强调的差异化监管思路可能与平等原则存在冲突。现代市场经济强调以市场作为资源配置的决定性因素，信用监管根据当事人的信用状况进行差异化监管，会违背市场平等竞争的原则。信用监管失信名单的认定和联合惩戒的泛化，信用修复标准不一、进度难等问题，也会抑制市场主体的经营活力和积极性。如何完善市场主体的权益保护机制、激发市场活力，是当前面临的一大挑战。

四、我国信用监管机制的完善路径分析

应当构建包含“主体、工具和过程”的三大要素框架，将各要素充分融合，不断推动主体配合、工具借力和过程优化，更好地发挥信用监管机制作用。

（一）主体层面：融入多元治理理念，推动协同联动监管

传统政府管理模式下的监管着重强调政府单方面管制。现代化监管作为政府治理的重要范畴，更加重视多元主体参与的协同联动治理。以信用为基础的监管，其理念便是强调政府部门、行业协会、企业和第三方机构等多元主体的协调配合。理念是行动的指引，任何变革如果离开了理念的导向，终会陷入治标不治本的困局。要进一步提升我国市场监管的效能，就必须重视现代化监管治理，由“政府单一管制”转变为“社会多元力量共同参与治理”的治理理念势在必行。[15]要破除传统单一政府管制的理念，平等重视和发挥各多元主体的监管力量。在信用监管机制运行过程中，政府部门要时刻秉持开放共享的多元监管理念，推动信用信息协同共享，建立健全信用监管部门联动机制，起到协调各方的带头作用，采取激励性措施调动行业组织、第三方信用服务机构、公民等相关主体参与监管的积极性。此外，身为监管对象的个体和企业，要通过学习和培训深入领会多元治理理念，在监管执法过程中理解和配合执法人员工作，共同努力推进社会成员摆脱传统思维定式，使多元监管理念深入人心。与此同时，还要积极参与到监管工作中，共同推动多元联动监管，促进现代化监管格局的形成。

（二）工具层面：完善法治引领，加强技术支撑

1.加快信用立法进程，实现信用监管法治化

完备的法律体系是发展社会主义市场经济的客观需要和保障，也是法治国家和法治社会建设的重要推动力。信用监管作为市场监管的机制创新，应将其纳入法治化轨道，确保各个环节的职能履行有法可依。我国至今尚未出台统一的社会信用法，导致信用监管在实施中缺乏保障。强化信用监管的法治引领作用需以正式立法为基础。为提高信用监管实施的合法性保障，应当按照基本法定位，加快推进信用监管立法，使其成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，为信用监管制度的构建提供法律遵循。[12]42应加快推动制定社会信用基本法和专门的信用监管立法，完善相关条例，以此构建科学一体化和高度法治化的信用监管机制。若国家层面立法条件不够成熟，则应鼓励地方创新形成可推广的立法经验，然后在综合评估地方信用立法成效的基础上推进国家信用监管立法，形成监管法治化格局。同时，应修订完善相关领域涉及信用监管的条款，将新型信用监管机制融入各领域发展。

2.技术赋能突破信息壁垒，拓宽信用监管应用场景

成熟完善的技术能够拓宽信用信息在不同主体和场景之间的共享和应用，为信用监管机制的良好运行保驾护航。信用信息共享平台的技术支撑为信用信息查询提供了系统化渠道，但不同主体、行业和领域之间信息共享仍存在阻碍。且由于技术不够成熟等因素限制，信用监管应用成效不显著，应用场景未能得到深层次开发。相关部门应意识到信用信息在监管中的重要性，合理利用大数据和区块链等先进技术，不断完善信用信息归集共享，推动政府与市场各平台之间的信用信息的互通利用，利用技术赋能实施精准监管，破除信用信息共享的边界和壁垒，提高数据获取的开放性，提升信用信息应用的效率和质量。应拓宽信用监管在不同领域的应用场景，在借鉴现有信用监管机制应用较为成熟且成效显著的领域的基础上，加快拓展信用监管在其他领域的建设和应用，推动信用监管与各领域经营场景有效融合，进而推进信用监管机制有效落实、不断发展成熟。

（三）过程层面：完善监管过程性配套措施，维护市场主体权益

作为政府管理职能的一个重要方面，市场监管应注重全过程、全链条式的监管而非单个环节的实施。市场主体是市场经济活动的主要参与者，只有在监管过程中充分保障主体权益，才能更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场活力。在信用监管中，依据市场主体信用状况采取差异化措施，其出发点是为了维护公平竞争，但未必能保障参与“平等”。面对信用监管中市场主体合法性权益受到挑战的事实，应及时采取过程性配套措施，完善市场主体权益保护机制。事前信用审查环节，各部门应结合实际情况制订完善信用审查标准，综合全面评估市场主体的信用资质，不轻易限制其准入资格，确保各市场主体能最大化地平等参与市场经济活动。事中监管环节，进一步优化信用分级分类监管制度体系，在依据统一标准实施监管的同时充分考虑市场主体所在领域的现实状况，采取针对性的监管措施，进一步优化差异化监管策略，最大限度地维护市场主体权益。事后信用奖惩环节，监管主体应尽量采取“渐进式”的监管手段，建议和劝服性措施优先，非必要不采取惩罚性措施，以避免遏制市场主体经济活力。应完善市场主体权益诉讼和事后信用修复机制，确保市场主体在权益受损时能通过相关渠道提起诉讼，维护自身合法权益，且在信用受损后能通过合理方式及时进行修复。除此之外，还应强化市场主体信息保护，在推进信用信息共享的同时，充分尊重市场主体的隐私权等合法权益，赋予市场主体对相关信用信息使用的知情权。相关过程性配套措施的完善能够促进市场主体权益得到有效保障，提高其参与市场经济活动的积极性和监管执法工作的配合度，进一步提升市场监管效能。

五、结语

当前我国经济进入高质量发展阶段，国家正处于构建“十四五”新发展格局的关键时期，对市场监管现代化建设也提出了更高的要求。《“十四五”市场监管现代化规划》（以下简称《规划》）提出要健全信用监管长效机制。2022年7月，《规划》实施推进电视电话会议召开，指出将进一步加大《规划》实施力度，强化市场监管的信用信息支撑体系，意味着我国信用监管机制将进入更加标准化、规范化的阶段，科学精准的信用监管必将对我国深化“放管服”改革、提升监管效能发挥重要的支撑作用。就当前我国信用监管机制取得的成效来看，同市场监管现代化的目标要求仍有差距。信用监管机制要想更好地发挥作用，不仅需要推动理念转变和法治化建设，还要破除信用信息共享的藩篱、维护市场主体权益，才能逐渐达到提升监管效能的目标。实践证明，信用监管机制的创新，对市场监管效能提升的作用毋庸置疑，未来的信用监管如何将各要素更好地融入执法过程，进一步健全信用监管长效机制，实现精准监管以达到监管现代化的目标要求，为推动治理现代化持续发力，值得进一步深究。