基层协商民主的“全过程”逻辑

□刘 庆 刘丽红

（吉林师范大学 吉林 长春 130103）

人民民主是全过程民主。习近平总书记指出：“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主。”[1]其中，社会主义协商民主是人民民主的重要形式。社会主义协商民主坚持马克思主义，具有中华优秀传统文化基础，并批判吸收了人类优秀文明成果。随着实践的演进，社会主义协商民主不仅彰显了真实性与有效性，而且贡献了民主理论与实践的中国方案。在新时代的背景下，发展协商民主尤其具有特殊的政治功能和政治价值,是切实推进中国特色社会主义民主政治的内在要求和紧迫任务。[2]因此，科学分析社会主义协商民主的构建思路，具有重要价值。从实践中看，推进基层协商民主建设是社会主义协商民主建设的重要组成部分，对于推动基层治理现代化、塑造基层治理共同体具有重要价值。

一、基层协商民主的“全过程”何以重要

基层是协商民主的重要实践场域，习近平总书记强调：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[3]20在基层夯实协商民主实践，是发展社会主义民主政治的重中之重。在“人民民主是全过程民主”的基本原则下，一个真实的、有效的、管用的基层协商民主，也必然贯穿着深刻的“全过程”逻辑，彰显出全过程人民民主的特色。对于社会主义协商民主而言，其核心特色在于“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”[3]13。在这个意义上，“有事好商量”就凝结了基层协商民主的“全过程”逻辑。

理解基层协商民主的“全过程”逻辑，首先要明确全过程人民民主中“全过程”的基本内涵，再结合社会主义协商民主的运作机制加以分析。《中国的民主》白皮书指出，全过程人民民主“是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”[4]。学理意义上，“全链条”指的是民主运作中不同环节之间的无缝连接，包括“事前”“事中”“事后”各个环节。“全方位”既包含选举民主和协商民主的协同并进，也指代不同领域治理问题的全包含。“全覆盖”则指的是不同民主参与者的全覆盖。[5]16-18因此，全过程人民民主是一个复杂的系统，在各个领域、各个层级都有其具体的运作形式。诚然，民主既是一种价值，也是一种具体的制度安排，只有在价值和实践完全融合的基础上，民主的治理效能才能够发挥出来，民主才能够真正地保障人民的权利、彰显人民的尊严。在此意义上，学者指出，全过程人民民主的推进需要在基层空间加以实践，因为基层是人民群众参与公共事务最便捷、最直接的空间，在基层中产生的也是和人民群众日常生活联系最密切的问题。[6]

在基层场域分析社会主义协商民主的全过程特征，具有如下意义：第一，有助于理解全过程人民民主的具体实践机制和路径，使全过程人民民主“更接地气”；第二，有助于为探讨基层治理提供新的分析视角，进一步提炼基层民主与基层治理之间的相关关系。以此为出发点，本文将系统论述基层协商民主是如何体现“全过程”的，以期尝试性拓展社会主义协商民主理论和全过程人民民主理论，以及为理解社会主义协商民主和基层治理提供一个视角。

二、以问题为导向构建基层协商民主的“全方位”特征

民主是人类社会的普遍性价值，但是民主制度的建设和发展却具有深刻的场景导向特征。这意味着，不同国家的民主道路是不尽相同的，民主制度的发展必然要和一个国家的历史文化传统与政治社会结构相契合，纯粹的民主制度移植只能造成政治衰败。对于社会主义而言，社会主义民主有着鲜明的“人民性”，并以灵活的制度形式加以保障。对比地看，资本主义民主则是资本外衣下的民主，正如列宁指出的：“资本既然存在，也就统治着整个社会，因此任何民主共和制、任何选举制度都不会改变事情的实质。”[7]中国特色社会主义民主是“人民当家作主制度体系”，这意味着人民民主是多层次、多领域、多形式发展的。其中，社会主义协商民主就是中国特色社会主义民主的重要形式之一。

众所周知，西方也存在协商民主（deliberative democracy）。西方协商民主产生的背景在于对竞争性选举的过分强调弱化了民主中的“参与”价值。西方民主理论家卡罗尔·佩特曼（Carole Pateman）指出：“具有讽刺意味的是，广为流行的参与思想（尤其是在学生中间），在政治理论家和政治社会学家所普遍接受的民主理论（如此普遍以至于可以称之为正统学说）中却只是占有最为低微的地位。”[8]由此，为了突出“参与”的价值，西方提出了协商民主理论。从西方的实践来看，协商民主被运用在不同领域，例如受到学术界广泛关注的“参与式预算”，以及加拿大不列颠哥伦比亚省的协商实验，等等。然而，西方的协商民主实践充分地暴露出协商民主的结构性问题，例如协商成本高、协商效能不足等。[9]68-69以此为鉴，无论是协商民主还是其他类型的民主，其有效性的基本前提就取决于两个方面：一是如何调动广大人民群众的参与意愿。为了回答这一问题，学者提出，民主议题的“利益相关性”是影响参与的一个重要因素。[10]人民群众乐于参与的、愿意参与的，往往是同他们自身利益息息相关的事务。二是如何提升民主的效率。尤其对于协商民主而言，规模过大或者议题复杂性过高都会削弱民主决策的效率。例如加拿大的协商民主实践，一个重要的环节就是对参与者进行专业政治知识的培训，但也耗费了大量的人力物力。[9]68-69

西方协商民主实践往往集中于政治领域。这种实践方式也引发了民主理论家的思考，他们认为狭隘的实践空间本质上并不利于民主的整体发展。因此，协商民主需要回答的主要问题就是“在哪协商”。[11]对比西方民主实践，社会主义协商民主就回答了这个问题。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出，社会主义协商民主拥有政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等多种渠道，其中对于基层协商的要求是“要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定”[12]。在这个意义上，我国的基层协商民主能够从人民群众息息相关的事务入手，构建一个动员有效、参与有效、成果有效的民主形式，不仅聚焦于政治领域的决策，也关注人民群众在日常生活中的问题，由此打通了政治场域与社会场域之间的联系。基层治理是激发民主参与的重要领域。正如前文指出，基层治理中的事务涉及个人的具体生活。在此意义上，基层协商民主的重要性便凸显出来：第一，基层协商民主所关涉的事项都是人民群众所关心的事务，涵盖社会生活的方方面面，只要是涉及人民群众的利益，都可以被纳入协商的范畴。第二，基层协商民主旨在真正地解决人民群众的问题，协商的优势就在于规避了票决民主中“少数服从多数”程序对少数人利益的压制，让少数意见和多数意见充分交流，通过偏好转换、利益沟通来尊重所有人的诉求，进而达到让所有人都满意的结果。

由此可以看出，一方面，“有事好商量”中的“有事”，塑造了基层协商民主的“全方位”特征。基层是政治与民众联系最密切的地方，各种利益关系显现得最为明显。[13]基层治理呈现出深刻的复杂性。所谓的“事”涵盖极其广泛的范围，可能涉及治理的方方面面，例如社会、文化、生态等，并且是人民群众身边的、最为关心的问题。因此，基层协商民主覆盖的议题具有广泛性——只要人民群众关心的点在哪个领域，基层协商民主就可以延伸到哪个领域。诚然，基层的场域必然存在民主选举，但更多时候，基层的公共事务都是由人民群众日常生活中遇到的各种问题构成的，而且这些问题本身也不能够单纯地依靠投票来解决。因此，协商民主和选举民主就同时满足了基层治理的各项议题——需要选举的时候，人民群众通过投票来选人决策；需要协商的时候，人民群众就通过沟通来解决不同领域的具体问题。在两种民主形式的相互衔接与补充当中，“全方位”的特征就进一步凸显出来。

另一方面，“有事”也彰显了人民民主的真实要义——“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”[3]2。民主不应只是周期性的选举活动，而应该转变为人的生活方式。人们信任民主，本身并不是因为民主程序，而是在于民主能够彰显人的权利、体现人的尊严、帮助人解决自身所关心的问题。参与和民主因此存在着相互促进的关系。[14]正是基于这种价值，基层的协商民主拥有不同的实践平台，例如“民主恳谈会”“民主听证会”“协商议事会”，以及目前较为流行的人民政协嵌入基层治理的工作制度与方法，等等。[15]这些制度平台设计的初衷，就是为了给人民群众提供一个可以依靠相互之间协商对话解决问题的空间，进而展现出“解决人民需要解决的问题”的价值。

质言之，基层协商民主的范围、功能与价值首先是通过“事”来界定的：人民群众的“事” 决定了基层协商民主延伸的领域，同时也决定了如何通过协商来解决具体的“事”。与此同时，基层协商民主的根本价值也在于真实地解决人民群众的“事”。人民群众关心的问题在哪里，基层协商民主就延伸到哪里，能不能够帮助人民群众解决其关心的“事”，是评价基层协商民主有效性的重要标准。

三、以科学的流程塑造基层协商民主的“全链条”特征

“协商”的过程是保障协商民主质量的重要支撑。社会主义协商民主强调“有事好商量”，这是深刻嵌入中国人内心的交往方式和行为逻辑，体现了中国特色的民主观念，厚植于中国社会文化传统当中。由此可见，社会主义协商民主既体现出规范性，又表现出伦理性。习近平总书记指出，发展社会主义协商民主需要“做到相互尊重、平等协商而不强加于人，遵循规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执，形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围”[16]。具体来说，可以分成如下几个方面。

第一，根据“商量”的事项，合理确定参与协商的主体。参与是指不同主体的参与，什么主体参与，以及这些主体如何参与，深刻地影响了民主的效能。[5]18基层中“麻雀虽小，五脏俱全”，包含党组织、政府、群众自治组织、市场组织、社会组织、公众等主体。提升协商质量的根本前提，在于能够把协商问题涉及的所有利益相关方都整合进来，由此才能够保证协商的问题充分反映不同参与主体的利益诉求，才能够最为广泛地集中群体智慧，让协商的结果更加符合人民群众的利益。如果不能把所有的利益相关方纳入民主程序，那么整个民主协商就会缺少充分的信息支撑，就不能观照所有的利益诉求，那么所得到的结果本质上也是不民主、不公正的。因此，在确定协商主体的过程中要充分做好调研，避免遗漏任何一个利益相关者。这是实现公正的民主结果的前提，也是对人的民主权利和尊严的充分尊重。实证研究同样指出，广泛有效地整合协商问题的利益相关方，不仅有利于达成决策方面的共识，也有助于形成良好的互利共赢关系，充分统筹、调动基层治理所需财力、物力、人力，破解基层治理中资源碎片化的困境。[17]

第二，确定协商过程中讨论的规则要求，强化协商程序的制度化水平，保障协商主体能够依规讨论、理性讨论，防止单一主体对整个议程的操纵控制，以及规避不理性的方式或情绪影响协商氛围。基层协商民主制度化的关键是基层协商民主“程序”的制度化，有助于基层协商民主过程的实体性展开。[18]一些基层社区开始逐步探索协商程序制度化的方式，并取得了较好的效果。例如，成都某社区的协商议事引入了“罗伯特议事规则”，在特定规则的指导之下，居民们参与议事协商，就将原来自己“举报者”“抗议者”的角色转化为共建者的角色。[19]在具体的操作中，协商的过程既不能让单一的主体控制议程，也要保证始终围绕议题内容做好协商，“不跑题”“不走样”。每一个协商参与者的态度也要平和理性，应该包容他人、理解他者，不能因为个人情绪、个人偏见妨碍协商的正常进行。

第三，构建协商成果落实的监督反馈机制，让协商成果能够真实地回应人民的需要，并能够随着外部环境的变化进行动态调整。有效的民主必然是能够解决问题的，因此民主的“回应性”是评价民主是否有效的标准。“回应”是全过程人民民主的一个基本特征。回应构建了不同主体之间联系的纽带，是执政党和政府与人民群众之间相互信任、相互合作的基础。[20]此外，受制于现代治理环境的复杂性，协商成果的落实可能在变化的环境中同原初的目标存在偏差。例如，随着时间的推移，公众的利益诉求可能发生改变，因此政策的落实要精准把握公众需求变动的情况，并将其重新反馈到政策议程中，重新调整决策过程，以确保政策能够持续地满足公众的期待。[5]19故而，协商结果的落实并不是一次性的，而是一个过程。协商结果要不断地接受公众的监督，在外部环境的变化中调整目标和内容，使其始终能够满足人民群众的期待。

概言之，实现“好商量”需要构建基层协商民主的“全链条”，即构建参与主体的合理选择、协商程序规范化、协商结果回应性的有机统一。通过全过程的“事前”，保障最广泛地集中多元主体的智慧和力量，反映多元主体的利益诉求；通过全过程的“事中”，贯穿协商中的理性审慎态度，让不同的观点在包容性沟通中寻找到共识，化对立为和谐；通过全过程的“事后”，在监督中保证协商结果能够惠及于民、落到实处，并在变化的环境中不断满足人民期待。

四、以凝聚共识彰显基层协商民主的“全覆盖”特征

“有事好商量”的目的在于寻求社会的“最大公约数”，即凝聚共识，这亦是社会主义协商民主的核心目标之一。正如我们谈到协商民主不是聚合式的，并非以多数的意见压制少数的意见，而是在不同观点的交流碰撞之中让信息充分地展现交流，破除“多数”与“少数”的对立，以求取民主结果能够获得最大限度的支持，在这个意义上，协商民主弥补了票决民主的弊端，规避了票决民主可能带来的观点对立甚至社会撕裂，有利于弥合社会中多元的利益分歧，重构和谐的社会关系。对于基层协商民主而言，凝聚共识体现了全过程人民民主中的“全覆盖”逻辑，凝聚共识是最广泛的共识，是对所有参与者意见诉求的平等尊重与合理采纳。

在基层场域中，凝聚共识不仅体现基层协商民主的“全覆盖”特征，并且有着深刻的社会整合功能。这种社会整合功能也通过参与主体的“全覆盖”实现了基层治理共同体的塑造。具体来说，基层协商民主的社会整合功能核心体现在培植基层治理的社会资本方面。所谓社会资本，按照帕特南（Robert D.Putnam）的观点，就是社会信任、互惠的规范和公民参与网络，并且三者之间也是相互促进的。[21]社会资本是民主成长与发展的重要基础，正如帕特南认为社会资本能够“使民主运转起来”。一个没有共识、不能凝聚共识的社会难以培植社会资本，因为社会成员之间没有结合的基础，毋宁谈及塑造信任与互惠。具体来说，对于基层协商民主而言，凝聚共识在培植社会资本方面的作用可以从以下几个方面展开：

第一，协商民主中的凝聚共识有助于塑造社会成员之间的信任关系，在“全覆盖”的特征下，能够最广泛地实现人与人之间的联结。人际信任的产生并不是自发的，而是在于持续的互动与回应。作为一种心理机制，彼此之间信任的产生在于他者对个体期望的满足。沟通中，信任的达成则有赖于他者坦诚的态度。社会冲突产生的根源之一就是不同社会主体之间的信息不对称或者信息壁垒，故而不同主体之间开放包容的态度就为塑造社会信任提供了可能。在协商中，不同的参与主体能够坦率地表达自己的观点，以及有理有据地进行观点的交换，故而能够通过相互之间真诚的态度面对彼此，避免了欺骗、隐瞒等态度对关系的破坏。达成共识，事实上就是一个相互达成信任的过程：一方面，达成共识必须依赖于多元主体之间充分的信息交换；另一方面，如果失去了信任，那么彼此之间就不可能同意互相的观点。

第二，协商民主中的凝聚共识有赖于互惠的规范，并且凝聚共识之后也能够强化互惠的规范，在“全覆盖”的特征之下，有助于协调基层治理中多元主体的行动，强化基层治理的秩序。互惠规范是多元治理主体通过互动、协商、合作而共同制定并遵守的行为规则和规范体系。[22]一如我们前面谈到，为了保障协商的质量，协商过程中需要设置一些制度化的流程和原则。既然是“互惠规范”，那么对这一规范的遵从与执行必然会得到互惠的结果。从凝聚共识的角度看，协商的规范自然是互惠的，因为协商的不同主体在尊重并遵从协商规范的基础上才能够获得彼此都满意的结果。正如凝聚的 “共识”，也必然是所有人都认同的结果，也是能让所有人都得益的结果。在所有人都得益的基础上，基层之中的矛盾冲突就会自然而然地化解，同时也有助于消弭潜在的矛盾，构建稳定的基层秩序。

第三，协商民主的凝聚共识强化了公民参与的网络，在“全覆盖”的特征之下，有利于带动最广大人民群众的参与，打造人人有责、人人尽责的良好氛围。打破政治冷漠主义，强化公众参与的方式既在于让公众参与到与自身利益相关的事务中，也在于让公众感觉参与有效。实证研究指出，公民的弱参与与不同的因素相关，例如“家长制”的文化、从众心理等。其中较为关键的要素就是公众倾向于认为自身的参与对民主结果难以产生影响。在这个意义上，协商民主的凝聚共识有利于提升参与主体的效能感与获得感，从而让参与者更有兴趣和意愿参与到其他议题或者形式的民主程序当中。在凝聚共识的过程中，参与主体能够感受到自己的利益诉求获得了倾听，自己的意见获得了尊重，达成的共识也是自己意愿的结果，故而可以认识到自身的参与不是“随大流”“搭便车”，而是在民主程序中真实地彰显了个人的权利和主体性。

质言之，在基层协商民主“全覆盖”的特征之下，凝聚共识重新联结了基层中不同主体之间的关系，构建了基层治理中共享的价值与规范，协调了治理的行动与方法，也让协商民主能够在基层进一步扎根、发展、壮大，成为基层民主的重要形式，最终实现基层秩序的和谐、基层治理的有效，为国家治理构筑稳定的基石。

五、以基层协商民主打造通向“社会民主”之路

基层协商民主贯穿了深刻的“全过程”逻辑，在“有事好商量”的核心要义之下，基层协商民主通过以问题为导向的基本原则整合了人民群众的各种利益诉求，体现了“全方位”的特征；通过科学的流程实现了民主“事前”“事中”“事后”的有效衔接，体现了“全链条”的特征；通过寻求“最大公约数”彰显“全覆盖”的特征，进而通过凝聚共识培植社会资本。在这种全过程的逻辑之下，不仅体现了社会主义协商民主在基层的广泛性、真实性与管用性，同时也彰显全过程人民民主的制度优势与治理效能。

以小见大，在基层协商民主反映出社会主义协商民主是真民主，其核心原因在于社会主义协商民主锚定了“人民”的核心地位，让民主整合其最初的内涵以及参与的价值。对于什么是民主的问题，马克思曾指出：“民主制独有的特点，就是国家制度无论如何只是人民存在的环节。”[23]所谓人民存在，不仅指的是人民“在场”，而且表明人民真正能够发挥作用。在这个意义上，全过程人民民主的价值内核之一就是“以人民为中心”，只有人民真实地参与，民主才是真实的、有效的、管用的。

基层协商民主正体现了“人民存在”的价值，因为基层协商民主体现了人民群众的“持续参与”，规避了选举民主的“周期性活动”。无论何种领域的问题，都有人民存在，并且通过协商的机制满足人民的利益诉求。在这个意义上，基层协商民主打造了通向马克思主义的“社会民主”之路。所谓社会民主，按照马克思主义的观点，就是与人类解放相联系的民主，而非一种纯粹的阶级统治。这意味着，民主既要存在于政治领域，更要存在于社会领域，通过民主来全面地消除矛盾，进而实现人类解放。[24]对于实现社会民主而言，基层协商民主适用于更为广泛的民主议题，更加讲求公众运用公共精神，更加注重公众的实质性参与。因此，基层协商民主塑造了社会生活中人与人之间平等的关系，夯实了人的公共精神，同时也将民主内化为社会生活方式。当人们习惯于通过民主协商方式解决问题的时候，就意味着人们的权利得到了彰显、平等的关系得到了强化，也意味着人们能够超越原子化的生活，将自己打造为一个“公共人”。在此基础上，和谐有序的公共生活就不再是理想，善治的局面也会进而形成。