农业面源污染治理：政策实践、面临挑战与多元主体合作共治

沈贵银，孟祥海

(1.江苏省农业科学院 农业经济与发展研究所，江苏 南京 210014； 2.淮阴师范学院 经济与管理学院，江苏 淮安 223001)

党的十九大报告提出“构建政府、企业、社会和公众共同参与的环境治理体系”。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，围绕构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，做出明确部署和具体要求。加强农业面源污染治理，是改善农村生态环境、实现农业绿色化转型和推动农业可持续发展的重要途径。(1)庄国泰：《努力使良好生态环境成为乡村振兴的重要支撑》，载《学习时报》2019年4月3日。2021年3月，生态环境部、农业农村部联合出台的《农业面源污染治理与监督指导实施方案(试行)》，提出要推动政府、农业社会化服务机构、农户等多元主体合作共治，持续推进农业面源污染治理体系和治理能力建设。本文通过文献回顾分析农业面源污染治理领域存在的政府与市场双重失灵、社会力量参与不足的问题，阐述构建多元主体合作共治体系的必要性，梳理当前农业面源污染治理的政策实践，提出农业面源污染治理面临的客观挑战，针对农业面源污染物来源的多样性，污染物特征、治理过程的复杂性和参与治理主体的异质性与多元性等特点，探索构建技术与经济耦合、政府与市场共同作用、各类主体之间合作共治的农业面源污染多元主体合作共治机制，并提出相应的政策支持建议。

一、文献回顾

与工业点源污染治理相比，农业面源污染治理公共物品属性突出，治理过程中更易出现政府与市场双重失灵问题：一方面，农业面源污染排放具有分散性、隐蔽性、随机性、滞后性、污染物量大而浓度低等特点，并受污染物种类、季节、地域、生产生活习惯等影响，(2)杨林章,施卫明,薛利红,等：《农村面源污染治理的“4R”理论与工程实践——总体思路与“4R”治理技术》，载《农业环境科学学报》2013年第1期。李干杰：《加强生态环境保护 建设美丽中国》，载《经济日报》2017年12月4日。王永生,刘彦随：《中国乡村生态环境污染现状及重构策略》，载《地理科学进展》2018年第5期。同时长期以来在城乡二元结构下，环境治理的公共资源配置向城市和工业领域倾斜，公共财政在农业面源污染治理领域投入十分有限，政府“缺位”明显，极易出现政府失灵；(3)胡中华：《论美国环境公益诉讼中的环境损害救济方式及保障制度》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2010年第6期。(4)鞠昌华,朱琳,朱洪标,等：《我国农村环境监管问题探析》，载《生态与农村环境学报》2016年第5期。(5)王晓君,吴敬学,蒋和平：《中国农村生态环境质量动态评价及未来发展趋势预测》，载《自然资源学报》2017年第5期。另一方面，农业生产不确定性大、生产者短期行为突出，农业面源污染治理外部性强，相对与城市和工业污染治理具有分散性强、投入强度大和规模效益低等特点，存在市场失灵现象。(6)李一花,李曼丽：《农业面源污染控制的财政政策研究》，载《财贸经济》2009年第9期。(7)杨惠芳：《生猪面源污染现状及防治对策研究——以浙江省嘉兴市为例》，载《农业经济问题》2013年第7期。(8)彭伟西,于婷,于法稳：《农村生活污水治理相关研究进展》，载《生态经济》2019年第7期。同时，现阶段农村生态环境治理中还存在公众参与意识薄弱、参与过程模糊、参与机制缺失和社会性主体关联及融入不足等问题。(9)李宁,王芳：《共生理论视角下农村环境治理:挑战与创新》，载《现代经济探讨》2019年第3期。(10)石凯含,尚杰：《农业面源污染防治政策的演进轨迹、效应评价与优化建议》，载《改革》,2021年第5期。由此造成，现阶段我国农业面源污染治理主要以政府为主导，而市场主体和社会力量参与不足的问题。当前，我国农业面源污染形势依然严峻并将持续相当长时间，且随着监测和统计口径的不断完善，未来农业面源污染排放的绝对数和占比均可能上升，对环境质量的影响将更加明显，社会关注度也将进一步提高。(11)金书秦,邢晓旭：《农业面源污染的趋势研判、政策评述和对策建议》，载《中国农业科学》2018年第3期。推动政府、企业、社区、村民等多元主体共同参与，充分发挥政府、市场和社会三方力量，是克服农业面源污染治理中政府与市场双重失灵、社会力量参与不足的重要途径。多元共治起源于多中心治理理论，与传统的“单中心”治理不同，多中心治理强调政府、市场、社会等各类主体各司其职，共同治理公共事务。(12)周定财,郎纯嫣,沈奕岑：《多元共治视角下农村垃圾分类治理模式的改进构想——以江苏省南京高淳、泰州高港、徐州沛县为例》，载《中共福建省委党校(福建行政学院)学报》2021年第3期。张志胜提出农村生态环境治理主要有三类主体，一是政府主体，应该发挥“主导者”作用；二是地方企业主体，需强化保护农村生态环境的社会责任；三是其他利益攸关方，主要包括农民、农村社区以及各类社会组织，农民应增强治理主体意识，社会组织需提升参与农村生态环境治理的能力，农村社区则应发挥“主场”优势。(13)张志胜：《多元共治:乡村振兴战略视域下的农村生态环境治理创新模式》，载《重庆大学学报(社会科学版)》2020年第1期。温暖认为要系统性看待治理主体，构建农民、政府、企业和社会组织四者共同参与、利益共赢的系统型治理体系。(14)温暖：《多元共治：乡村振兴背景下的农村生态环境治理》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2021年第3期。李宁和王芳认为要实现农村环境善治，必须要在农村生态环境治理中要明确政府的主导地位，赋予农民参与生态环境治理的实质性权利，强化农民的主体地位，构建政府、企业、环保组织和农民协同共治的立体化伙伴关系。(15)李宁,王芳：《共生理论视角下农村环境治理:挑战与创新》，载《现代经济探讨》2019年第3期。

综上所述，现有文献多围绕农村生态环境治理的政府与市场失灵、社会参与不足等多重困境和多元共治体系开展研究，且多侧重理论方面的论述，在农业面源污染治理领域，仍缺乏成熟的分析框架与可操作性强的政策体系。一是对农业面源污染所面临的治理困境异质性的认识有待深化；二是缺乏对不同类型农业面源污染治理的市场化空间、政府责任的清晰界定以及政府与市场合作共治机制的深入分析；三是针对农业面源污染治理的多元主体情况，如何实现异质性主体的协同治理等。

二、农业面源污染治理的政策实践

一般而言，农业面源污染的主要有三种来源：一是农业投入品(主要是化肥、农药等)过量使用造成的农田与水质污染；二是农业生产过程中产生的废弃物，主要包括农作物秸秆与畜禽养殖粪污造成的污染；三是农业投入品包装物与农膜地膜等弃用造成的污染。从近年来农业面源污染治理的实践看，在治理重点与路径上有明显的区别。

首先，对于化肥农药等农业投入品的使用造成的种植业面源污染问题。目前主要实施化肥农药使用零增长行动，即主要在政策支持(如使用有机肥补贴)与技术支撑(如持续开展测土配方施肥、推广水肥一体技术等)层面开展源头减量工作。同时加强对农业面源污染的监测与评价工作。在循环利用、过程拦截和末端治理等方面，则仍停留在技术研究与小范围试验示范层面，生产实践中并没有大面积开展。目前唯一大面积开展的农业面源污染治理项目，一是广东省世界银行贷款农业面源污染治理项目，2014年开始启动实施，在种植业方面，重点治理内容是精准补贴农户“绿色行为”和创建南方保护性耕作模式，试点面积分别为60万亩与2.9万亩。(16)彭伟西,李丁丁,方苑冰,等：《农业面源污染防治的广东经验及其启示》，载《中国发展观察》2020年第24期。二是湖南重金属污染治理项目，2014年原国家农业部、财政部批复同意《湖南重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点2014年实施方案》)，对长株潭地区170余万亩污染耕地，根据土壤重金属及产品污染程度，实施分区进行治理。(17)肖建华,袁野：《长株潭重金属污染耕地修复治理:探索、困境与突破》，载《江西社会科学》2019年第7期。基本上属于“政府主导(中央和地方政府)、财政资金支持、第三方(治理第三方、监理第三方、科技第三方)专业治理、耕地承包经营农户参与”的行为，并以县级政府作为实施主体与责任主体。由于污染者难以界定，所以污染企业(所谓的第二方)实际上并没有承担相应的治理责任或“污染者付费”的责任。

其次，在畜禽养殖粪污治理方面。2017年开始在全国畜牧业生产大省整县推进畜禽粪污的治理，重点在农牧循环与沼肥还田资源化利用等方面。规模养殖畜禽粪污治理主要由养殖企业自己实施，如建设大型沼气工程和商品有机肥生产车间等实现畜禽粪污的能源化与肥料化利用，也有的养殖企业建设达标排放设施，作为资源化利用的补充，但达标排放运行成本相对较高，同时也造成畜禽粪污资源的浪费。规模以下养殖户或企业除了实施生态养殖(如发酵床养殖等)达到零排放外，通常由第三方处理机构(畜禽粪污处理社会化服务机构或企业等)实施粪污资源化利用。如2014年四川蒲江等探索以县区农业局作为项目发起人，以沼渣沼液等畜禽粪污综合利用产品经销权为基础，以政府采购依法公开选择合作伙伴，以财政补为主要投资方式，以沼肥异地还田利用为主要形式的畜禽粪污肥料化利用PPP模式。

第三，在农作物秸秆等农业废弃物治理方面。近年来中央财政连续多年支持以县为单位的秸秆综合利用项目，部分秸秆(所占比例不同地区有所不同)由秸秆收储转运合作社或企业实现离田，用于能源化、肥料化、饲料化、基料化和工业化等的多元利用。如江苏海安市探索形成了农作物秸秆“农户田头堆集、经纪人转运、企业利用、政府补贴支持”的市场化收储与利用模式，秸秆离田利用比例超过45%。(18)储亮,陈井元,杜明军,等：《农作物秸秆资源化利用效益评价及推广条件分析——以江苏省海安市为例》，载《江苏农业科学》2021年第3期。但从总体上看，由于秸秆离田成本高、综合利用途径少，目前农作物秸秆主要还是全量还田利用为主。

第四，废弃农膜地膜回收处置方面。重点在西北诸省区实施。2017年原农业部印发《农膜回收行动方案》，在源头减量方面，要求从“推进地膜覆盖技术合理应用，降低地膜覆盖依赖度、加强倒茬轮作制度探索、以及示范推广一膜多用、行间覆盖等技术减少地膜用量。同时推动地膜新国家标准颁布实施，提高地膜厚度标准增加拉伸强度与断裂伸长率，从源头保障地膜的可回收性。在回收利用环节，推进地膜捡拾机械化与地膜回收专业化，针对不同地区制定不同回收利用模式。如建立”以旧换新、经营主体上交、专业化组织回收、加工企业回收”等多种方式的回收利用机制；探索建立“谁生产、谁回收”的地膜生产者责任延伸制度试点等，由地膜生产企业，统一供膜、统一铺膜、统一回收，地膜回收责任由使用者转到生产者，农民由买产品转为买服务，推动地膜生产企业回收废旧地等。

第五，在农药废弃包装物回收处置及资源化利用方面。在源头减量方面，主要通过加强技术培训与指导，改变农民盲目打药和随意丢弃农药包装物的习惯；鼓励和引导专业化统防统治组织在农药生产企业定制大包装、可回收再利用的包装物贮运农药等，有效减少农药包装废弃物。在回收利用环节，根据《农药包装废弃物回收处理管理办法》，一方面，明确农药生产企业、农药经营单位和农药使用者是农药包装废弃物回收的主体；另一方面，因地制宜探索农药包装废弃物回收模式，合理划分农药生产企业、农药经营单位和农药使用者的回收义务，鼓励使用者自发回收农药包装废弃物，探索农药生产企业有偿回收机制，引导社会资本参与农药包装废弃物回收。此外，加大政策创设，整合相关涉农资金重点支持农药包装废弃物回收工作。

第六，在治理主体方面。原农业部《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》(农科教发〔2015〕1号)提出培育新型治理主体。除了要完善农机、植保、农技、信息等新型农业社会化服务体系外，要加快培育多种形式的农业面源污染防治经营性服务组织，包括探索政府购买服务、PPP模式和企业委托第三方治理试点等。生态环境部与农业农村部共同发布《农业面源污染治理与监督指导实施方案(试行)》(环办土壤〔2021〕8号)将农资企业与农资经营销商也列入治理主体，并强化政府在农业面源污染治理中的监管指导作用，要求形成“政府—市场—农户”多元主体合作共治体系。

三、农业面源污染治理面临的挑战

纵观近年来农业面源污染治理的政策设计与探索实践，虽已取得显著进展，但考虑到农业面源污染源治理的复杂性，当前农业面源污染治理政策实践仍然存在一些问题：

一是不同污染物造成的面源污染在治理路径上存在一定差异，尚没有形成全要素全环节的整体性治理技术路径。如种植业面源污染的治理主要集中在源头减量，遵循总量控制的思路，以化肥农药零增长为目标，但有些地方在政策实践中，未能考虑种植结构差异、推进难度不同等因素，而实行整齐划一的减量目标，化肥、农药零增长有陷入数字游戏的风险。(19)金书秦，邢晓旭：《农业面源污染的趋势研判、政策评述和对策建议》，载《中国农业科学》2018年第3期。畜禽养殖粪污治理方面，存在畜禽粪便种养结合资源化利用不够、达标排放成本昂贵、第三方市场机制作用发挥不足和沼气发电上网、有机肥生产等激励乏力等问题。农作物秸秆利用主要以还田为主，随着秸秆还田力度不断加大，虽然增加了耕地的肥力与土壤通透性，但也存在病虫害多发的风险与水体污染等问题，秸秆还田也未能得到农民完全认可，基层秸秆禁烧成本的一直高昂。

二是各类主体在参与农业面源污染治理的程度与发挥作用不平衡。政府承担过多的责任，市场主体的作用不突出，农民参与程度不高。从广东、湖南的治理经验看，目前种植业的面源污染治理由于污染主体不明确，治理主体其实就是政府。排污权交易、第三方治理等的市场机制不成熟，市场化治理方式仍然离不开政府的高额补贴。农业生产经营者在整个治理过程中参与程度不足。如在有机肥替代、双降解生态地膜替代、生物农药使用等涉及到农业生产中的环境友好型技术与产品应用环节方面明显缺乏积极性。由于农产品市场存在劣币逐良币的行为，从事绿色有机农产品的农户也很难通过市场价格机制实现优质优价，利益导向也难以引导农户从事环境友好型生产行为以降低农业面源污染的发生。

三是农业面源污染治理涉及具有异质性的不同主体，相互责任边界不清、合作共治机制不健全。现有农业面源污染治理中，还没有从技术与经济有机结合、政府与市场相互协调、主体之间合作共治等方面，构建各类主体合作共治的治理机制；同时由于各类主体责任边界不清，也增加了治理的难度。如在废弃农药包装物回收方面，农药生产企业、农药经营单位和农药使用者三者之间回收责任不清，在缺乏政府补贴情况下，要落实回收制度仍有一定难度。需要从农业源污染物特点与排放特征，治理过程的复杂性与参与主体的多元性等出发，明确各类主体的责任边界，整体设计政府政策支持路径与方式。

四、新形势下农业面源污染多元主体合作共治机制设计

农业面源污染治理与农业生产行为高度相关。化肥农药减量增效、秸秆综合利用、农膜回收以及促进畜禽粪污还田利用是当前农业面源污染治理的主要任务，其中以化肥农药减量化、规模以下畜禽养殖污染治理为重点内容。(20)生态环境部，农业农业农村部：《农业面源污染治理与监督指导实施方案(试行)》(环办土壤〔2021〕8号)基于农业面源污染问题的双重公共物品属性(农业生产公共物品属性、环境污染治理公共物品属性)、农业面源污染物来源的多样性、治理过程的复杂性，参与治理主体的异质性与多元性，需要构建技术与经济耦合、政府与市场协调的农业面源污染多元主体合作共治体系。

首先，明确农业面源污染治理的技术路径。根据生态环境部与农业农村部共同下发的《农业面源污染治理与监督指导实施方案(试行)》，提出“在种植业面源污染突出区域，实施化肥农药减量增效行动，优化生产布局，推进‘源头减量—循环利用—过程拦截—末端治理’工程”。杨林章等(2013)(21)杨林章：《面源污染治理专论》，载《农业环境科学学报》2013年第1期。总结提炼形成了农业面源污染治理的“4R”理论与技术，即“源头减量—过程阻断—养分再利用—生态修复”技术路径。以上两种路径虽然有文字表述上的差异，但就其本质而言，应该是当前或今后一个时期农业面源污染治理的主要技术路径。

而纵观整个技术流程与路径，与点源污染治理技术路径不同的是，农业面源污染治理不仅仅局限于末端治理。源头减量化其实一种农业生产方式的变革(向绿色发展转型)，循环利用(或者养分再利用)都强调的包括农业废弃物在内的资源化利用与氮、磷等养分的回收利用问题，过程拦截(或者过程阻断)既是农业生产方式转型过程，也是生态治理的过程。末端治理(或者生态修复)则是控制农业面源污染的最后一道屏障，是所有生态环境问题的最常用治理手段。因此，农业面源污染的治理过程实质上也是农业生产向绿色发展转型的过程。

其次，明确政府机构的农业面源污染治理职责。根据农业面源污染特点与治理要求分工协作。2018年中央和国家机关职能调整后，农业农村部与生态环境部在农村生态环境保护有关的机构与职能调整情况见表1。

表1 国家部委农业面源污染治理机构与职能分工

基于以上职责分工，在农业面源污染的源头控制到治理整个过程中，农业面源污染治理机制至少包括以下几方面的内容与过程。一是由农业农村部门主要负责源头控制(出台相关法律法规与管理制度等)，并指导农业生产者通过实施农业清洁生产(减肥减药等)、发展生态循环农业，促进农业废弃物资源化利用等途径降低农牧业生产过程中对产地环境造成的不良影响。二是对于已经造成的农业面源污染则由市场主体(第三方治理机构或农业生产者自己)进行修复与治理。三是生态环境部门和农业农村部门及其下属事业单位负责开展农业面源污染监测与评价工作。四是生态环境部门负责监督指导农业面源污染的治理工作。

第三，明确政府、企业(污染企业与治污第三方)以及农民等不同主体之间的职责边界。农业面源污染治理涉及到众多异质性主体，既是政府(中央与地方政府)职责所在，也需要发挥市场机制作用，涉及到污染企业或生产者、治理第三方，农业生产者或农业社会化服务组织、合作社等多种主体。多元主体合作共治体系要求，首先明确中央政府与地方政府、政府内部不同部门，特别是生态环境与农业农村部门各自职责并协同推进治理，进一步强化公共财政投入的绿色发展导向。其次，发挥好市场机制作用。针对不同污染物类型、不同的污染治理环节，各类主体参与程度以及参与方式不尽相同，重点是发挥市场机制的作用，开展农业面源排污权交易试点、因地制宜探索公私合作PPP模式以及第三方治理模式等，完善农业面源污染治理的市场环境，引导各类市场主体积极参与农业面源污染防治工作，建立健全农业面源污染治理市场体系。其三是不同市场主体之间的合作共治，核心是明确各自承担的治理职责，完善相应的利益联结机制，明确在不同治理环节中各方收益与应承担的义务，还要优化政策支持路径与方式，为农民特别是新型经营主体参与农业面源污染治理创造条件。

第四，构建技术层面与多元主体层面相互耦合的农业面源污染治理机制。纵上，农业面源污染治理涉及到技术复杂性问题、主体多元性问题、农户积极性问题、政府主导性问题、市场的引导性等问题。对于不同面源污染源以及不同的治理过程，政府与市场各类主体参与方式与路径，发挥作用不一样。治理机制的建立既是技术与经济相耦合的过程，也是政府与市场共同作用的结果，还是不同类型的市场主体合作共治的结果，因此，根据农业面源污染全要素、全过程治理矩阵，构建农业面源污染多元主体合作共治的模式(见表2)。

表2 农业面源污染全要素、全过程多元主体合作共治矩阵

五、农业面源污染多元主体合作共治政策支持体系

在构建农业面源污染全要素、全过程多元主体合作共治机制的基础上，需要从加强技术创新、优化政策设计以及推进制度创新等方面保障治理机制的有效运作。

一是加强技术创新与推广应用。梳理环境友好型技术清单，从治理技术内容看，根据农业面源污染全要素、全过程治理矩阵，主要包括源头减量技术、过程阻断技术、养分回收与资源化利用技术以及末端治理技术等，重点加强农业面源污染调查、监测和评估技术的联合攻关，集中力量研发农业面源污染估算模型和源解析技术方法等。

二是优化治理政策设计。要针对农业面源污染的特点、污染物性质(能否实现资源化利用)以及不同治理环节设计全要素、全环节的政府支持政策。一要加大对实施源头减量行为的生产者支持补贴力度，系统设计相关环节的环境补贴政策，包括：投入品替代补贴(有机肥补贴、生物农药补贴、可降解农膜补贴等)、农机装备购置补贴(如节能节肥节药、清洁生产设施设备等)、农业废弃物离田补贴、农药包装物与农膜等回收补贴、第三方治理补贴等。二要发挥政府与市场机制共同作用，推进农业废弃物资源化利用，通过政府购买服务、优惠税收等方式支持第三方开展畜禽养殖粪污与秸秆等还田资源化利用或离田多元综合利用、农药包装物与农膜等回收利用等；三要加强政府规制工作，严格落实废弃物回收利用的生产者、经营者与使用者责任制度，推行生产企业“逆向回收”等模式，规模化养殖场的规范排污、达标排放等。

三是推进制度创新，完善市场机制。一要充分发挥农资经销商作为信息传导枢纽的重要作用，推动农资企业发展农资绿色配售，引导农户使用采用环境友好型生产技术与产品。二要推进排污权与碳排放权市场化交易，通过向社会购买服务(第三方治理)等方式，政府与社会资本合作(PPP模式)等推进农业面源污染治理市场化。按照社会资本盈利而不暴利的原则，调动社会资本参与积极性，从政府补贴向使用者付费方向转化，推动农业面源污染治理的价格机制改革。三要营造绿色有机农产品生产与交易的市场环境。建立完善绿色有机农产品标准化生产体系与生产规程，建立覆盖所有绿色有机农产品的溯源体系建设，实现优质绿色有机农产品的优质优价，调动生产者从事环境友好型农业生产的积极性。