党领导下的行政信访法治化——以《信访工作条例》为视角

李瑰华

中国共产党历来重视信访工作(1)早在1931年中华苏维埃政府成立之时，就已在其机关场所挂上了“来访接待室”的牌子。人民信访工作随着苏维埃各级政府信访机构的相继设立，逐步产生并发展起来。延安时期，以毛泽东为代表的党中央领导同志非常重视群众来信来访，并多次亲自过问处理。延安时期所形成的领导干部接待群众来信来访的优良优统一直延续至今。，作为党的群众工作的重要组成部分，信访工作是了解社情民意的窗口，兼具纠纷解决的功能定位。2022年2月25日，中共中央、国务院联合发布了《信访工作条例》，并于同年5月1日起施行。《信访工作条例》优化了信访工作制度，类化了信访工作方式。(2)依据《信访工作条例》第2条的规定，信访工作包括党内信访、人大信访、行政信访、政协信访、监察信访、涉诉信访、检察信访、群团信访、国有企事业单位信访等。本文仅就行政信访进行研究。与已废止的《信访条例》相较(3)2022年3月29日，《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》(国令第752号)公布，决定废止2005年1月10日国务院令第431号公布的《信访条例》，该决定自2022年5月1日起施行。，《信访工作条例》突出了政治性和法律性的统一，强调信访工作的各方面和全过程要始终贯彻党的领导，明确将依法维护群众权益、规范信访秩序作为根本准则，将信访全面纳入法治化轨道。(4)党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中强调，把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。行政信访是信访工作的重要组成，作为群众最主要行使信访权利的途径，早在1995年国务院就专门针对行政信访制定了《信访条例》。此次《信访工作条例》对包括行政信访在内的信访工作进行了统一性的制度规定，体现了信访治理的系统思维和法治思维。就行政信访而言，意味着强调在党的领导下，以习近平法治思想为根本指引，依据《信访工作条例》的制度规范，发挥其特有的价值功用。

一、研究缘起：行政信访法治化的时代应因

(一)党的领导法治化的实践展现

党的领导法治化是从法制化到法治化的渐进过程，推进党的领导法治化就是在制度化的基础上实现党依良制领导善治的过程。(5)参见黄晓辉：《推进党的领导制度化法治化研究》，载《中国特色社会主义研究》2022年第1期。党在十八届四中全会中强调要全面依法治国，依规治党和依法执政作为依法治国的前提条件和关键环节，也是党的领导法治化的实现路径，在此政治要求下，推动全面依法治国需要推进党的领导法治化。(6)参见张炜达、郭朔宁：《论全面依法治国背景下党的领导法治化》，载《西北大学学报(哲学社会科学版)》2021年第5期。党员作为特定群体，首要的和最基本的义务是遵守宪法法律，在此基础上，作为执政党成员身份，还需遵守党内法规义务要求。党组织成员的双重身份决定其需要履行双重义务，此乃党的领导法治化的现实基础。推动党的领导法治化的关键点就在于“法治”的依据，需要构建宪法法律与党内法规的“并轨”架构，做到两者在适应国家政治背景的前提下划定边界、相辅相成。(7)参见林勇：《党的领导法治化的价值意蕴与实践进路》，载《人民论坛·学术前沿》2021年第9期。《信访工作条例》作为党政联合发文，是全面系统规范行政信访工作的最新范式，有力推动了行政信访工作的法治化发展，也是党的领导法治化在行政信访领域的实践展现。

(二)全面依法行政的必然要求

习近平法治思想的终极目标是建成法治中国，全面依法行政是实现该目标的一大支点。(8)参见江必新、龙峰：《“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的目标要求与实现路径》，载《求索》2022年第2期。行政权在维护公民权利的同时最容易造成公民权益的减损，再加上权力的扩张使得“政府的手”几乎触及公民生活的各个领域，此时对执法者严格依法行政的要求更具有现实紧迫性。全面依法行政需要内外兼修，对内各级行政机关及领导干部要保证执法必严，努力提高运用法治思维和法治方式的能力，对外要加强对执法活动的监督，做到权责一致，违法必究。(9)参见习近平：《依法治国依法执政依法行政共同推进 法治国家法治政府法治社会一体建设》，载《人民检察》2013年第5期。行政信访机构对行政信访事项的受理、办理和督办等既是职权又是职责，全面依法行政要求行政信访向法治化的方向发展。对内各级行政信访机构要严格遵照法律法规按程序处理信访人提出的事项，对复杂疑难的事项慎重处理，规范行使裁量权。对外要加强对行政信访工作的监督，首先要坚持党对行政信访工作的领导，党的领导法治化作为贯彻行政信访法治化的政治前提，能有效进行统筹监督；其次要运用好体制内监督机制，发挥其他行政机关对行政信访机构的制约作用；再次要提高信访人的法治意识，通过启动复查复核程序发挥对信访处理决定的监督功效；最后要注重法律教育和道德教育的普及，提升人民主体责任和监督意识，使行政信访制度对全面依法治国的支持力度得以最大化。

(三)行政信访制度的法治回应

不论是行政信访制度还是法治的内涵，其实都是时代塑造的产物。行政信访制度的产生是为了解决社会问题，但经济发展带来的蝴蝶效应使得各领域不断产生新问题，制度为解决新问题不断更新又产生更新的问题，这样一来，新旧问题的复杂融合不断推进制度完善，问题与制度就在矛盾中滚动式前进，螺旋式上升，成为“法制化”到“法治化”再到“法智化”发展的源动力。广义的“法治化”包含了“法制化”的含义，表现为中国特色社会主义法律体系的建成，但频仍的社会乱象显示出明文规定和有法可依的不足，于是法治化不仅形式上要求有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，而且实质上要求科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，这也是习近平法治思想的核心要义。需要关注的是，行政公权力资源的有限性使得政府必须发挥新的力量参与社会治理，加之科学技术对行政执法者执法方式的运用和执法思路的拓展提出新的要求，法治化已然显示出法智化趋向。笔者取“法智化”作为法治化新时代内涵是基于如下考量：一是公权力主体对行政权有条件的让渡以更好地治理国家是更具有智慧化的治理路径；二是政府机关利用科技产物协助自身实施行政权的做法是对智能化手段的肯定。基于此，行政信访制度对法治的回应表现为从“法制化”到“法治化”再到“法智化”的转变。

二、制度考察：从《信访条例》到《信访工作条例》

包括行政信访在内的信访制度从初创形成到逐步完善，学者根据不同的视角划分阶段，如应星从信访制度功能变迁的角度将其划分为“大众动员型”“拨乱反正型”和“安定团结型”；(10)参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期。田先红从群众路线的视角检视中国信访制度的变迁逻辑，以新中国成立、改革开放为节点将信访制度划分为三个阶段：“承诺与服务的践行”“运动与常规的变奏”和“理性与世俗的嬗变”；(11)参见田先红：《人民政治：基层信访治理的演绎与阐释》，中国社会科学出版社2017年版，第40-60页。常满通过考察新中国成立后的信访制度，以政治或经济事件为标志点将信访制度划分为三个阶段：一是新中国成立后至20世纪70年代，二是改革开放至20世纪90年代初，三是20世纪90年代至今。(12)参见常满：《刍议我国信访制度的完善》，载《东南大学学报(哲学社会科学版)》2019年第S1期。以上划分虽然存在差异，但不可否认的是，1995年的《信访条例》、2005年新修订的《信访条例》和2022年的《信访工作条例》在中国信访发展史上具有重要地位，其制度嬗变透视着行政信访法治化的进程。

(一)《信访条例》与行政信访法治化的探索

新中国成立以来，群众仍旧保持以“来信来访”形式与党和政府沟通。20世纪80年代初，对“左倾”思想的拨乱反正使得基层社会短期内出现“上访潮”现象，随着改革开放的逐步深入，土地拆迁、企业改制等新问题也不断反映到信访工作中。(13)参见舒晓琴：《中国信访制度研究》，中国法制出版社2019年版，第36-41页。“有事找政府”成为群众维权和反映意见的朴素观念。基于此，1995年10月28日国务院专门针对行政信访颁布并于1996年1月1日正式实施了《信访条例》，该条例共六章四十四条，总则部分规定了立法目的及行政信访工作的原则等，后续章节则以信访主体为逻辑视角，分别从信访人和信访工作机构的角度明确行政信访过程中的义务和职责，夹杂着信访范围、信访形式等内容，其价值在于创建了行政信访法制化构成要素的基础模式，包括立法目的、信访原则、信访主体、信访范围、信访形式、义务履行要求及违法责任承担等，并且各个构成要素之间联系密切，如下图所示：

行政信访法制化构成要素关系示意图

据此，该条例成为行政信访工作步入法制化轨道的重要标志。

21世纪初期，在基层财政和征地拆迁问题诱使农村越轨信访的现实情境下，我国大力推动税费改革，改革冲击了既有利益的分配规则，进一步瓦解了基层干部的权威，从而加剧了上访潮。(14)参见陶郁、侯麟科、刘明兴：《顶层设计、干部权威与越轨抗争——对中国农村信访潮的再反思》，载《公共管理学报》2017年第3期。在这一过程中，行政信访的权利救济功能获得充分显现，2005年国务院顺应时代潮流修订并施行新《信访条例》(以下简称“新条例”)，新条例共七章五十一条，总则部分同样明确了立法目的和行政信访工作的原则，后续章节则以行政信访事项的处理流程为逻辑，从提出、受理到办理和督办，明确信访人和信访工作机构的义务和责任。虽然新旧《信访条例》的构成逻辑不同，但其立法目的仍未发生变化，新条例延续了法制化构成要素的模式，是对已有法律制度体系的遵循。当然，新旧《信访条例》相间的十年，经济发展已经不满足行政信访仅处于法制化程度，对新条例已然有了法治化的期许。新条例在信访原则部分增加了“源头预防矛盾和纠纷”，并且将“奖励措施”上升到原则层面，信访范围采取以行政主体为逻辑列举形式，囊括了行政权扩张趋势下经授权等行使行政权的主体。还有作为亮点的疑难信访事项听证制度、信访问责制度、信访便民原则的细化以及依法保护信访人等规定(15)参见刘武俊：《解读新〈信访条例〉亮点》，载《团结》2005年第1期。，均体现了保障人民权益的价值取向。对信访人来说，新条例进一步明确其履行义务的要求，增加违反义务的责任形式等，反映了政府对于稳定信访秩序价值取向的认可。这些制度规定都是法制化向法治化迈进的努力，也是对立法目的中“保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”的坚定遵守。值得注意的是，新条例也使得法智化的种子发芽生根。其信访原则中凸显“源头预防及时化解矛盾纠纷”的意蕴，体现了政府对于国家治理向社会综合治理模式的转变，注重标本兼治，智慧化解政治资源不足难题。在信访形式中也加入“电子邮件、传真”的技术化手段，与时俱进，突出政府治理与科技发展相结合的理念，也是法智化的彰显。

两版《信访条例》都展现了行政信访法制化的构成要素，虽然新条例对旧条例相关内容进行了修订，展现从法制化到法治化的深入，但仍旧没有脱离原有的法制化模式，至多是向法治化趋势演进，又有了法智化的苗头。

(二)《信访工作条例》与行政信访法治化的发展

历史遗留问题尚未完全解决，社会发展形势以及新政策的出台在加剧旧问题的同时又使得新问题逐渐冒头。基层行政信访过度维权现象加剧(16)参见杜伟泉、朱力：《恃弱型过度维权现象解析——以基层信访调研资料为例》，载《江苏社会科学》2020年第5期。，行政权力运行失范(17)参见刘开君：《限权与赋能：现代科层制组织规范功能再审视——浙江绍兴信访矛盾化解标准化建设案例分析》，载《浙江社会科学》2022年第3期。，群众参与度低与领导干部重视程度不足等问题恶性循环。(18)参见彭湘华：《基层信访举报工作的新挑战及对策》，载《领导科学》2017年第4期。加之乡村治理模式的转变和城镇化进程，使得农村利益主体多元化，利益诉求多样化(19)参见唐金娥：《新形势下农村信访工作存在的问题及解决途径》，载《吉首大学学报(社会科学版)》2017年第S1期。，国家对“法治化”的强调割裂了上访者与基层政府对“法治”的理解(20)参见马原：《基层信访治理中的“法治”话语冲突——基于华北S县的实证观察》，载《环球法律评论》2018年第1期。，在权力和权利的互相构建下进一步催生了我国独特的基层涉诉信访问题。(21)参见孔凡义、程颖：《基于权力和权利分析框架的基层涉诉信访研究》，载《重庆社会科学》2021年第12期。在这些新旧问题重叠交织下，行政信访的法治化需要再迈进一步。

2022年2月25日，《信访工作条例》由中共中央、国务院联合发布，并于同年5月1日施行，该条例共六章五十条，其性质属于党政联合发文，不仅规范行政信访，也适用于非行政信访。《信访工作条例》继续沿用《信访条例》确定的行政信访法制化模式，并且适用《信访条例》的信访事项处理逻辑进行章节规划。《信访工作条例》的立法目的是“为了坚持和加强党对信访工作的全面领导”，提出要运用法治思维“做好新时代信访工作”。就新时代行政信访工作而言，运用法治思维就是推进行政信访法治化的发展。对于法治化路径，根据《信访工作条例》规定(22)参见《信访工作条例》第5条第四项：“坚持依法按政策解决问题。将信访纳入法治化轨道，依法维护群众权益、规范信访秩序。”，可以从维护群众权益和规范信访秩序两个角度审视，以行政信访法制化构成要素为依据。

一方面，就维护群众权益来说，《信访工作条例》构建了党委、各级政府、信访工作联席会议、政府信访部门、其他机关单位等多方主体共管的信访工作格局，并在“信访工作体制”一章中明确了行政信访涉及单位应履行的主体职责。《信访工作条例》没有通过列举形式明确信访范围，而是将原先不予受理情况(23)参见2005年《信访条例》第21条第一项。纳入受理范围，转而采取全面受理原则，涉法涉诉信件，受理后转送同级政法部门处理。(24)参见《信访工作条例》第22条第二款。这些创新都是对群众权益的坚实保障。另一方面，就规范信访秩序来说，首先，《信访工作条例》细化了《信访条例》中的行政信访程序。例如，对政府信访部门以外的其他行政机关直接提出信访事项且属于自身职责的，《信访条例》仅规定应当登记后受理，《信访工作条例》则明确，应当登记后告知信访人接收情况以及处理途径和程序。(25)参见《信访工作条例》第23条第一款。其次，《信访工作条例》创新了信访事项办理的程序机制，采取差别化处理方式，将行政信访事项分为建议意见类、检举控告类、申诉求决类，有针对性地分别处理。并且对于申诉求决类事项的行政信访，引入和解和调解程序。这些程序规定作为规范信访秩序的直接抓手，实际上也是维护群众权益的有力保障，两者彼此联系，相依相偎。

《信访工作条例》对《信访条例》制度上的突破，在一定程度上缓解了基层行政信访过度维权现象，有助于规制行政权力的失范行为，提高群众参与度和行政机关重视程度。当然，《信访工作条例》毕竟仅是行政信访法治化进路中的重要一环，要想从根本上解决行政信访存在的实践困境，仍需合力推进。同时，法智化的进一步拓展也催生出新的问题。信访工作信息化和智能化建设催生网上信访工作的繁荣，但探索阶段的量化繁荣是虚假的——网上信访治理演变为符号化倾向，终究难以应对风险社会及数字行政对行政信访带来的压力。(26)参见杨杨：《网上信访治理的符号化：缘起、风险与应对策略》，载《理论导刊》2022年第3期。这些都表明新历史阶段下行政信访工作需要以解决新旧问题为目的继续在法治化道路上前进，可以是法制化的与时俱进，也可以是法智化的深入发展。

三、法律证成：行政信访的法治定位

(一)研究现状

截止2022年7月10日，笔者在知网以“行政信访”为关键词进行检索，共得到71篇期刊论文，94篇学位论文，3篇报纸相关文章。因不乏以“信访”为主题的文章，笔者再以“行政信访”为主要主题进一步精确检索，得到32篇期刊论文，28篇学位论文，0篇报纸相关文章。而以“行政信访法治化”作为关键词，以“行政信访”为主要主题精确检索得到的4篇期刊论文和4篇学位论文，均被前述检索结果覆盖。所以本文研究现状主要以32篇期刊论文为限，可能存在部分遗漏，期望读者完善。

首先就研究路径而言，可以分为五条：一是聚焦行政信访的制度功能。包括针对行政信访的实然功能(27)参见徐继敏：《行政信访的功能分析》，载《河南财经政法大学学报》2013年第5期。分析其应然功能(28)参见吕普生：《国家、社会的双边代理与四向激励——中国行政信访制度功能转换研究》，载《学习与实践》2012年第12期。，要么从行政信访的功能角度出发论证其他社会现象。(29)参见王浦劬：《新型城镇化、社会矛盾与公共政策——基于行政信访的视角》，载《北京行政学院学报》2014年第1期。二是聚焦于行政信访的法治化改革。有基于制度悖论分析法治化改革的难题(30)参见卢超：《行政信访法治化改革及其制度悖论》，载《华东政法大学学报》2018年第2期。,有针对涉法行政信访角度论证诉讼化改革的趋向(31)参见刘行：《涉法行政信访诉讼化与行政审判职能定位》，载《法律适用》2017年第23期。，还有从完善中央与地方行政信访分权体制的角度进行分析论证。(32)参见谭波：《论我国中央与地方行政信访分权体制的完善》，载《内蒙古社会科学(汉文版)》2010年第1期。三是将行政信访的功能研究与法治化改革相结合的路径。包括从解决纠纷的功能视角论证《信访条例》“规范—决定”预设模式的不足及检验(33)参见刘国乾：《行政信访处理纠纷的预设模式检讨》，载《法学研究》2014年第4期。，还有以强化公共政策功能为导向论述行政信访法治化改革。(34)参见梁迎修：《我国行政信访的制度困境及其改革逻辑》，载《政法论丛》2018年第5期。四是聚焦于行政信访制度的属性研究，如从国家和社会的辩证关系出发解读行政信访制度的政治属性。(35)参见王浦劬：《以治理民主实现社会民生——我国行政信访制度政治属性解读》，载《北京大学学报(哲学社会科学版)》2011年第6期。五是结合具体法律法规对行政信访制度进行解析，如通过梳理《信访条例》解读行政信访的概念、原则、作用以及法律责任。(36)参见戴小明：《论行政信访》，载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2006年第6期。从既有路径看，缺乏通过对法律条文的梳理展现制度的演进以论证行政信访法治化发展的研究，本文即通过该逻辑最终落脚到《信访工作条例》的价值意蕴上。

其次关于法律更新度，最新的一篇期刊论文是2021年2月在《理论月刊》发布的，专门研究行政信访的学位论文最新也集中在2020年。而《信访工作条例》于2022年颁布施行，基于此，既往成果缺失对最新制度的研究，有所不逮。本文通过对比《信访工作条例》和《信访条例》，指出前者对行政信访领域的法治化贡献。

(二)理论基础

1.公共选择理论

自1948年以来，公共选择理论已经发展成一个独立的领域，其用经济学方法论研究政治学问题，思考政府如何在加总个人偏好以实现社会福利最大化的基础上有效率地配置物品。(37)参见[英]缪勒：《公共选择理论》(第三版)，韩旭等译，中国社会科学出版社2010年版，第2-3页。前段时间唐山接连不断信访举报事件的发生，又给政府和学界敲响警钟，“有事找政府”，行政信访仍旧具有群众个人偏好的基础，行政信访法治化对政府来说仍是一个重要课题。《信访工作条例》规定各方齐抓共管的信访工作体制即是假定公权力主体理性的前提下，整合社会资源发挥效用最大化的直接体现。

2.民主参与理论

阿诺德·考夫曼于1960年首次提出“参与性民主”概念，核心要素是公民自治。(38)参见陈尧：《从参与到协商：当代参与型民主理论之前景》，载《学术月刊》2006年第8期。参与是实现民主的途径之一，包括选举当权者、为立法执法司法过程提供现实依据等，行政信访工作作为民主参与的直接反映，是党和政府与人民群众进行信息互通的有效途径，帮助领导群体了解基层真实情况的同时逐级传达国家政策到个人，赋予群众自发自愿参与国家治理的机会，在这一过程中，发挥参与的纠错和保护功能，既纠正法律政策的不适当，又保护公民个人的权益免受侵害或者及时得到救济。

3.权力监督理论

行政权力具有两面性，缺乏行政权力将带来无序社会，但行政权力本身又具有侵犯性、扩张性和腐蚀性。(39)参见胡玉鸿：《习近平法治思想中权力运行制约和监督理论》，载《江淮论坛》2021年第5期。为此，监督行政权力就成为永恒话题。传统马克思主义中的权力监督理论主张将权力为人民群众所控制，并以科学的制度予以保证。新时代我国权力监督理论探索的结果是在从严治党和依法治国的前提下健全权力运行制度和监督体系。(40)参见邓峰彬：《习近平法治思想中的权力监督理论》，载《人文杂志》2021年第6期。《信访工作条例》对包括行政权力在内的权力监督追责进行专章规定，明确各级党委和政府的督查职责和考核要求，对发现违反条例规定情形的，要求及时督办并提出改进意见，对依规依纪依法严肃处理的情形以清单化形式予以列明。

(三)制度遵循

1.以习近平法治思想为指引

2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议在北京召开，其重要成果就是将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想(41)参见《深入领会、切实贯彻习近平法治思想》，载《光明日报》2020年11月18日，第2版。，习近平法治思想中的部分核心要义为行政信访法治化提供了思想指引。

一是坚持党对全面依法治国的领导。在中国国情下，“党的领导”和“全面依法治国”本身就具有实践必然性、时代现实性和法理正当性。(42)参见张文显：《习近平法治思想的基本精神和核心要义》，载《东方法学》2021年第1期。新时代赋予其两层内涵，首先要坚持党对全面依法治国的领导。全面依法治国是个融会贯通的大工程，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体建设，需要发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。(43)参见习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期。体现在法治上，就需要从立法、执法到司法全过程覆盖，同时注重党对自身法治的建设。其次要加强党对全面依法治国的领导，就需要深化落实到各方面体制机制上，细化到不同的法律法规中，以文本形式写明党如何实现对法治的领导，厘清党统筹领导与工作指导的边界。这既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务(44)参见习近平：《毫不动摇坚持和加强党的全面领导》，载《奋斗》2021年第18期。，还是新时代下坚持党对全面依法治国领导的必然要求。

二是坚持以人民为中心。坚持以人民为中心是中国共产党在百年的历史发展中不断演进的理论，新时代下包括赋予人民至上地位、发挥人民主体作用、实现利益人民共享、价值标准人民评判的四大内涵。(45)参见张富文：《百年中国共产党坚持以人民为中心的理论逻辑探析》，载《河南大学学报(社会科学版)》2022年第1期。从人民立场阐释习近平法治思想，就是要坚持以人民为中心、代表人民根本利益、实现人民美好愿望、激发人民创造活力。(46)参见姜建成：《人民立场：习近平新时代中国特色社会主义思想的价值根基》，载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2017年第6期。不同的理解和阐释角度示意我们，以人民为中心不仅需要法治建设，还需要文化建设、教育建设、生态环境建设、基础设施建设、公共卫生领域建设等方面共同推进，切实让人民体会到愉悦感和幸福感的提升。

三是坚持中国特色社会主义法治道路。要立足当前，运用法治思维和法治方式解决问题，建设中国特色社会主义法治体系的同时注重系统性、协同性，坚持“共同推进、一体建设”(47)依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。，坚持“新十六字方针”(48)科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。，把法治政府建设作为重点任务和主体工程，用法治给行政权力定规矩、划界限。此外，通过完善预防性法规制度和倡行“枫桥经验”，确保社会稳定和谐。(49)参见《坚持中国特色社会主义法治道路——学习贯彻习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上重要讲话系列评论之三》，载《法治日报》2020年11月22日，第1版。我国在中国特色社会主义道路上正以令人瞩目的速度追赶世界强国，尤其在法治建设领域烙上了中国特色的印记。“中国特色”就是“中国共产党的领导特色+时代特色”的表现，坚持中国特色社会主义法治道路就是执政党发挥能动性不断向法治道路更深层次的探索。(50)参见梁治平：《论法治与德治：对中国法律现代化运动的内在观察》，九州出版社2020年版，第23页。

2.以《信访工作条例》为依据

《信访工作条例》属于党政联合发文，既具党内法规属性，又有国家法律特质，体现其政治属性和法律属性的统一。政治属性最根本的特征是坚持党的领导，并成为《信访工作条例》的一条主线。《信访工作条例》将“坚持和加强党对信访工作的全面领导”作为立法目的之首，明确“坚持党的全面领导”为包括行政信访在内的信访工作应当遵循的首要原则，构建包括行政信访在内的信访工作格局中也将“党委统一领导”作为首要要求，分条款明确“党中央的统一领导”和“地方党委对本地区信访工作的领导”。《信访工作条例》同样坚持以人民为中心，将其作为所有类型信访工作的原则之一，明确信访工作属于群众工作，是党和政府“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”并接受群众监督的重要途径，要在政治责任下坚守人民情怀，在法治思维下维护群众权益，具体落实到处理信访事项时倾听人民声音，切实为群众服务。此外，《信访工作条例》对《信访条例》的替代就是坚持中国特色社会主义法治道路在信访领域的表现，其对党内信访、人大信访、行政信访、政协信访、监察信访、涉诉信访、检察信访、群团组织信访、国有企事业单位信访等的整合，是新时代法治对信访工作的要求，也是对信访工作现实困境的制度考量。各方齐抓共管的信访工作格局结合了党委、政府、信访工作联席会议以及信访部门的功能，发挥不同优势，为信访工作这一系统工程贡献独特的力量，发挥“1+1>2”的效果。具体到行政信访工作中，坚持党的领导、以人民为中心以及坚持中国特色社会主义法治道路是齐头并进的关系，三者有机联系，互相支持。坚持党的领导是核心，也是中国特色，但没有落实人民主体地位的党的领导就失去了根基，难以得到根本保障。没有党的领导和法治道路，以人民为中心就是纸上谈兵，仅为言语上的空中楼阁。我国的法治之路道阻且长，正是党的领导赋予其中国特色，也是人民赋予其社会主义性质，只有三者结合，才不致法治无法制，法制乱法治。

四、价值意蕴：基于《信访工作条例》的考量

(一)价值引领：党的领导

行政信访制度作为中国共产党领导建立的人民信访制度，具有获取群众合法性支持和维护社会基本秩序的双重功能，使之始终处于政治化与法治化之间。(51)参见孔凡义：《新中国成立70年来我国信访制度的发展和变迁》，载《重庆社会科学》2019年第11期。行政信访制度厚植于中国共产党的执政根基，源自群众路线等执政理念的制度方式，本身的合法性与正当性并非全部来自法律的要求，同时又不能与法治要求背离。(52)参见刘正强：《厚植与补强：信访制度链接超大型国家治理的政治逻辑》，载《思想战线》2021年第4期。这种“双重逻辑”为“非行政信访”的存在提供了空间，需要将政治逻辑作为信访工作之本，行政逻辑作为信访工作制度化和专业化的手段，从而理顺两种逻辑位次。(53)参见夏瑛：《信访制度的双重逻辑与“非行政信访”——以A市重复集体访为例(2010-2014年)》，载《政治学研究》2019年第4期。《信访工作条例》作为党政联合发文，将坚持和加强党对行政信访工作的全面领导作为立法目的之一，也明确行政信访工作的首要原则就是坚持党的全面领导。坚持党的领导,确保行政信访工作走在正确的政治道路上。加强党的领导,把党的领导贯彻到行政信访工作的全过程。从“坚持”到“加强”是政治化与法治化的联系，也是政治化向法治化的转变。要加强党对行政信访工作的领导，需要各级党组织制定和落实关于行政信访工作的方针政策，定期听取行政信访工作汇报，加强对行政信访工作的指导，加强对行政信访部门的建设和领导班子的优化，根据工作需要组织并开展督查，对行政信访工作及有关领导干部进行考核，优奖劣罚，对违反条例规定的行政机关及时督办并提出改进建议和听取年度报告。通过以上种种具体规定，将党的领导切实落实到行政信访工作中。

(二)价值旨归：公平正义

国家通过制定公共政策实现公平正义，行政信访通过引入群众参与优化政策的决策和执行过程，促进政策的目标向以群众为基础的公平正义靠近。(54)参见王浦劬、龚宏龄：《行政信访的公共政策功能分析》，载《政治学研究》2012年第2期。在此逻辑下，制定《信访工作条例》，规范行政信访工作，就是通过将公共政策转变为法律法规实现公平正义，推进行政信访机构公正文明执法，将对行政信访事项的处理落实到提出、受理、办理、监督和追责的程序中。《信访条例》采用“规范—决定”的裁决模式，难以有效解决信访事项，相比之下，合意机制能在深度回应群众诉求的基础上产生更为开放和有效的解决思路(55)参见刘国乾：《行政信访诉求的合意解决机制》，载《思想战线》2015年第5期。，《信访工作条例》对此作出回应，规定行政信访机构处理申诉求决类事项时，有适用裁量权进行调解和引导当事人自愿和解的权力，给予合意解决信访事项机制的可能性就是对更高的公平正义的追求。行政信访作为非正式行政救济制度，《信访工作条例》将行政信访部门定位为纠纷解决的监督者和协调者，协助相关部门及时解决问题，真正完成案结事了人和。(56)参见张勤、刘晶：《缺位、越位和本位：多元纠纷解决视野下的行政信访——以T市信访局为中心的考察》，载《社会学评论》2013年第6期。《信访工作条例》将源头治理化解矛盾作为信访工作应遵守的原则，要求多措并举，注重矛盾的预防和前端化解，强调新时代“枫桥经验”对化解基层信访事项和矛盾纠纷的作用。行政信访机构通过调解在前，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等方法调处化解矛盾，以实现群众内心期待的公平正义。

(三)价值取向：人民至上

行政信访制度缘起于党的领导，发展于中国国情之下，独特的历史步调赋予其民主特性，并一步步深化。近年来，社会纠纷盛行与司法资源不足的矛盾使得行政信访制度功能进一步凸显，对行政信访法治化也需应时而为(57)参见宋明：《行政信访救济法治化改革的困境与出路》，载《法商研究》2019年第4期。，《信访工作条例》则为群众权益提供了新的制度保障。为此，深化行政信访制度法治化改革需要适应新的时代特征，以行政协商为目标定位，构建协商的制度平台，改革协商职能组织，制定协商法定程序。(58)参见蔡武进：《法治与善治：我国行政信访制度的改革图景——以行政协商为视角》，载《甘肃政法学院学报》2012年第6期。要发挥行政信访以人民为中心的制度功能，推进政府主导社会参与机制的构建，拓宽网络信访渠道，分类处理行政信访事项，做到与其他纠纷解决机制的衔接。(59)参见封蔚然：《以人民为中心的行政信访功能论》，载《理论月刊》2021年第2期。《信访工作条例》坚持以人民为中心的原则，明确行政信访机构要具备认真的工作态度，倾听群众呼声，接受群众监督，努力为人民群众服务。提出要打造高素质专业化的信访干部队伍，使之恪守为民之责。对于信访事项的受理，《信访工作条例》规定，在法定期限内要先予登记后区分处理，按照不同诉求办理信访事项，赋予信访人不服处理意见时要求复查、复核的权利。尤其在工作过程中发现生活确有困难的信访人，可以告知或帮助其向有关机关申请社会救助。习近平总书记指出，“信访是送上门来的群众工作，要通过信访渠道摸清群众愿望和诉求，找到工作差距和不足，举一反三，加以改进，更好为群众服务。”(60)习近平总书记在2022年春季学期中央党校(国家行政学院)中青年干部培训班开班式上的讲话。人民群众的主体地位是行政信访制度产生的根本，行政信访工作需要坚持人民至上的价值取向。

(四)价值依托：制度之治

《信访工作条例》取既有制度之精华，结合新时代信访工作要求，推进行政信访法治化。行政信访与作为纠纷解决机制的行政复议和行政诉讼相较，其受案范围具有不同的面向。随着大量涉法涉诉信访事项的出现，厘清行政信访、行政复议、行政诉讼三者的关系迫在眉睫。有学者提出，确定行政信访的范围应当平衡两个限度：最大程度保护私主体合法权益和最大限度发挥信访制度的功能效应。(61)参见肖萍、程样国：《行政信访的范围研究》，载《求实》2009年第3期。《信访条例》在信访事项提出程序中将应当通过诉讼、行政复议等法定途径解决的投诉请求排除在行政信访范围之外，《信访工作条例》则将排除程序延后，规定在政府信访部门受理信访事项后，分流该类事项，将涉及行政等诉讼权利救济的事项从普通信访体制中予以分离，交由政法部门依法处理。对于申诉求决类事项，如可以通过行政复议等行政程序解决的，导入相应程序处理。分流机制契合政府工作实践，有助于更好地平衡两个限度。关于行政信访的途径，《信访工作条例》明确了网上信访的合法性，并提出要加强信访工作信息化和智能化建设，完善相应的信息公开制度。在监督制度中，《信访工作条例》纳入党委的督查、考核、督办义务，以发挥外部监督的功能，部分解决了行政机关同体监督的困境。以上种种规定，为行政信访工作法治化搭建了制度平台，为维护公民权益和行政信访秩序提供了法律依据。可以说，《信访工作条例》从出台到施行，是行政信访治理从静态到动态，从文本到实践的法治化过程。

结 语

就产生起源看，不论是《信访条例》还是《信访工作条例》登上历史舞台，都是为了解决社会问题。即使处于不同的时代背景，其面临的困境均具有相似性，不仅涉及历史遗留问题和不同主体间的矛盾纠纷，还关乎人民群众对国家法治体系以及国家法治进程不断拓展的现实要求。依此观之，从《信访条例》到《信访工作条例》也是对行政信访法治化的展现，法治化的需求即是法治化生成的原动力。党结合时代发展背景，发挥自身能动性，推动法规制度完善，提升政府治理水平，增强公民认知能力，推动“法治化”跟上时代的步伐。从这一角度来说，法治化涵摄了法制化和法智化的内涵，从“法制化”到“法治化”，再到“法智化”，为新时代行政信访工作指明了方向。