“印太战略”框架下美日基础设施合作*
2022-02-09朱旭韩文超
朱旭 韩文超
[内容提要] 2016 年以来，美日基础设施合作在战略协调、机制建设、基建融资以及项目推进方面取得了较大进展。美日基础设施合作以对冲“一带一路”为核心目标，以构建“非对称优势”为基本思路，以政府催化私营部门为开发模式，以基础设施合作撬动关系治理为战略逻辑，以差序化形式构建基础设施伙伴关系，既是其“印太战略”的经济实践，也是对“印太战略”的功能性补充。由于拜登政府执政后美日等国在合作领域、合作原则上的分歧有所缩小，美日基础设施合作短期内在“软性”基建领域将有一定推进。然而，与“印太战略”高度捆绑的关系决定了美日基础设施合作难以获得亚太国家广泛认可。同时，美国国内阻力、中国“软性”基建能力快速提升以及“高质量”叙事与现实逐步脱节也阻碍着合作推进。
完善的基础设施对于发展中国家经济可持续发展至关重要。自2013 年中国提出“一带一路”倡议以来，美日澳印等主要大国先后将投资亚太国家基础设施作为一项系统性战略来实施。2016 年前后，美日确立“高质量基础设施伙伴关系”（PQI），两国在亚太地区的基础设施合作由此起步。在此之后，美日基础设施合作被整合进“印太战略”框架，在区域战略协调、机制建设、基建融资以及实体项目推进等方面取得进展，并逐渐拓展，初步形成以美日澳印四方安全对话机制为核心的“印太基础设施伙伴关系网络”。美日基础设施合作既指仅限于美日两国的狭义双边合作，也包含广义概念，即以美日澳印四方安全对话机制为核心的“印太”基础设施合作。作为本文研究对象的美日基础设施合作，主要是从广义角度定义的。①由于美日澳印四国基础设施合作由美日两国首先发起，以美日两国为核心，且多数项目均“美日+”的形式开展，因而以“美日基础设施合作”指代四国合作是合适的。
一、美日基础设施合作的进展与现状
美日在亚太地区的基础设施投资虽有较长历史，但真正作为一项系统性战略加以实施，则被普遍认为起始于2016 年前后。为推进“亚太再平衡”战略，奥巴马政府在第二任期内多措并举着力扩大在亚太地区的基础设施投入规模，改变了美国在地缘外交中长期忽视基础设施投资的局面。2015 年安倍政府提出构建“高质量基础设施伙伴关系”，美日基础设施合作正式起步。2017年11月，特朗普政府提出“印太战略”。随着“亚太”转向“印太”，美日基础设施合作转而在“印太战略”的框架下推进。拜登政府执政后为美日基础设施合作提供了更多支持。概而言之，近年来美日基础设施合作在战略协调、机制建设、基建融资以及项目推进等领域取得了较大进展。
在战略协调方面，以“印太战略”为主体框架，以美日为核心，澳大利亚与印度为次级支点国家的基础设施合作架构目前已经形成。日本对亚太地区基础设施投资的关注比美国更早，也是最早提出“印太战略”的国家之一。第二次上台后，安倍政府提出基础设施出口方案，①Tommo Kikuchi and Sayaka Unzaki,“Japanese Infrastructure Investment in Southeast Asia,”Policy Report,May 2019,p.8.并着手制定“印太战略”。2015 年5 月，安倍晋三在第21 届国际交流会议晚餐会上首次提出“高质量基础设施伙伴关系”倡议，②“Japan and China Rivalry Reborn:As China and Japan Vie for Dominant Influence in Southeast Asia, the Region Benefits from the Aid It Receives from Both Economic Giants,”https://southeastasiaglobe.com/china-japan-rivalry/.（上网时间：2022年11月11日）拉开了美日基础设施合作的序幕。特朗普政府公布“印太战略”后，美日着力对接两国“印太战略”，美日基础设施合作也转而在“印太战略”框架下推进。在此之后，澳大利亚与印度两国也先后加入合作。2017 年9 月，美日印三方决定在“印太”的某些“关键战略港口”开展基础设施合作。2017年11月，美日澳印重启四方安全对话，“印太战略”与印度“东向政策”的对接也提上日程。2018 年4 月，美日印三国外交部局长级会议讨论了在“印太”共同推进基础设施项目事宜。同年5 月，美日印三方主导的“印太基础设施三边论坛”成立，标志着印度正式加入合作。③游启明：“霸权护持战略类型与特朗普政府的对华战略研究”，《新疆社会科学》，2019年第6期，第58~68页。2018 年7 月，美日澳建立“印太基础设施投资伙伴关系”，澳大利亚也随之成为美日合作体系的一员。由此，美日澳印完成战略协调，四国基础设施合作被统一整合进“印太战略”的主体框架，确立了美日基础设施合作的宏观战略架构。
在机制建设上，美日基础设施合作目前已形成由“全球高质量基础设施和投资伙伴关系”（PGII）、“印太经济框架”（IPEF）以及四方基础设施协调小组共同构成的“印太”基础设施合作机制。“全球高质量基础设施和投资伙伴关系”在2022年七国峰会上提出，大体上继承了2021 年七国峰会公布的“建设更美好世界”（B3W）计划，具有浓厚的意识形态色彩，核心内容为制定全球基础设施投资规范，即以西方标准定义“高质量”原则，并谋求以“民主价值观”引领和驱动全球基础设施建设，这是美日基础设施合作机制的顶层设计。2016 年以来，《促进高质量基础设施投资伊势志摩原则》确立的“高质量”五项原则，即成本效益与安全，技术转移、就业与能力提升，社会与环境协调，经济发展与战略联接以及金融资源的有效利用④“G7 Ise-Shima Principles for Promoting Quality Infrastructure Investment,”https://www.mofa.go.jp/files/000160272.pdf.（上网时间：2022年11月11日）已成为美日基础设施合作的基本原则。“印太经济框架”于2022 年5 月拜登访日期间启动，以基础设施建设为“四个关键支柱”之一，并将美日澳印四国以及马来西亚、文莱、印尼、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国和越南7个东南亚国家纳入其中，整合了基础设施合作主导国与主要目标国的伙伴关系。自启动以来，“印太经济框架”加强了与“蓝点网络计划”（BDN）、“经济繁荣网络计划”（EPN）等原有机制的对接，构建起美日基础设施合作的区域新架构。四方基础设施协调小组于2021 年9 月设立，负责美日澳印四国内部协调。成立以来，四方基础设施协调小组在能源、卫生、数字经济以及女性发展等领域整合了美日战略能源伙伴关系（JUSEP）、美日湄公河电力伙伴关系（JUMPP）、“印太基础设施三边论坛”、“数字连接和网络安全伙伴关系”（DCCP）以及清洁氢合作伙伴关系等原有机制，夯实了四国的基础设施合作伙伴关系。总体来说，“全球高质量基础设施和投资伙伴关系”、“印太经济框架”与四方基础设施协调小组从顶层原则设计、区域伙伴关系以及核心成员协调三个层次实现彼此嵌套，共同搭建起美日基础设施合作的机制框架。
基建融资一直是美日基础设施合作的重点。目前，美日基础设施合作已经建立起“政府融资引导+私人与市场资本主导”的融资体系。在官方层面，美日澳印四国整合了政府融资结构，确立了政府融资在基建融资中的“引导”地位。为提升投资能力，日本早在2014年就设立了交通与城市发展海外基础设施投资公司。美日基础设施合作伙伴关系建立后，两国加强了政府融资对接。2018年6月，安倍晋三在第24 届国际交流会议上宣布三年内为“印太”地区提供500 亿美元融资额度，以扩大美日基建项目资金池。①『第24 回国際交流会議「アジアの未来」晩さん会安倍総理スピーチ』、平成 30 年6 月 11 日、http://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/statement/2018/0611speech.html.（上网时间：2022年11月11日）同年7 月，美国国卿蓬佩奥宣布设立基础设施交易与援助网络项目，并在随后建立交易咨询基金与全球基础设施协调委员会等咨询和协调机构。8 月，蓬佩奥再次公布一项资金总额度为1.13 亿美元的投资计划，覆盖数字、能源与基建三大领域。9 月，美国国会通过《善用投资促进发展法案》（BUILD），将发展信贷管理局（DCA）与海外私人投资公司（OPIC）合并为国际发展金融公司（DFC），确立了美国政府在“印太”基础设施投资中的引导地位。②仇朝兵：“‘印太战略’下美国与印太国家的经济接触”，《美国研究》，2020年第5期，第87~121页。随着被整合进美日基础设施合作体系，澳印两国也先后加入美日政府融资框架。2018 年11 月，美国海外私人投资公司、澳大利亚外交贸易部及出口金融保险公司（Efic）、日本国际协力银行签署三方谅解备忘录，为印尼等国提供基础设施融资支持。2022 年5 月，美日印澳四国在东京峰会上进一步探讨了加强政府融资合作事宜。
以政府融资作为杠杆与再保险手段，私人融资与国际多边组织成为基础设施融资体系中的主导力量，且融资规模持续扩大。③吴泽林、王健：“美欧全球基础设施投资计划及其对中国的影响”，《现代国际关系》，2022年第3期，第9~16页。2017 年11 月，特朗普在出席APEC工商领导人非正式会议时表示将支持世界银行、亚行以及私人资本参与“印太”基建项目，以作为对政府主导型模式的替代选择，履行美国对地区伙伴的发展承诺。④“Remarks by President Trump at APEC CEO Summit,”https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trumpapec-ceo-summit-da-nang-vietnam/.（上网时间：2022年11月11日）同年12 月，美国海外私人投资公司与日本协力银行达成了支持两国私营企业在“印太”开展基础设施投资的协议。2019年10月，美日澳宣布启动“蓝点网络计划”。该计划的主要目标是制定一套基于透明、问责、遵守财产及资源主权、尊重人权法治的善治实践的基础设施合作标准，并提升私营部门参与基础设施建设的整体水平。2020 年2 月，美国财政部与日本经济产业省、财务省签署合作备忘录，携手解决私营部门投资的规则与市场问题。⑤“United States and Japan Sign Memorandum of Cooperation Strengthening Energy and Infrastructure Finance and Market Building,”https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm894.（上网时间：2022年11月12日）2021 年七国集团发布的“重建更美好世界”倡议计划将私人资本引入气候变化减缓和适应、全球健康、性别平等以及信息和通信技术四个关键领域。⑥“Investments in Critical Infrastructure Can Promote Trade and Regional Connectivity, Create Jobs, and Foster Economic Growth in Developing Countries,”https://www.dfc.gov/our-work/infrastructure.（上网时间：2022年11月12日）2022 年5 月，美日印澳四国融资部门在领导人东京峰会上宣布大幅扩大私人部门融资规模，并在未来5 年向“印太”基建注入500 亿美元。在国际多边组织融资方面，2017 年以来，世界银行正越来越多地受美日等国关注。数十年来，世界银行一直倡导市场驱动的发展方式，每年向中低收入国家提供数十亿美元的基建投资，且每1 美元的国际公共援助资金就能撬动46 美元的私营企业融资。近年来，世界银行以及亚洲开发银行等多边机构积极参与美日基础设施融资，在扩大美日基础设施合作资金池规模的同时，优化了资金构成，提升了资金链韧性。
在项目进展上，2017 年以来，美日基础设施合作主要在东南亚、南亚次大陆以及南太平洋三大核心区域展开，取得了一系列合作成果。从基础设施的性质上，上述合作成果可分两类。一是“硬性”基础设施，代表性成果有：越南南部城市胡志明市的城市铁路建设改善项目以及政务服务数字化建设；印尼可再生能源项目，如印尼爪哇1 号天然气发电项目；湄公河流域电网联通提升项目；⑦Office of the Spokesperson,“Joint Statement on the Japan-United States Mekong Power Partnership (JUMPP),”https://mm.usembassy. gov / joint-statement - on-the-japan-united-states-mekongpower-partnership-jumpp/.（上网时间：2022年11月12日）孟加拉国基础设施完善计划；东南亚地区海岸减灾设施援助项目；巴布亚新几内亚电力与光纤项目；日本—关岛—澳大利亚海底光纤电缆项目；密克罗尼西亚联邦等南太岛国的机场、港口与网络建设项目。二是“软性”基础设施，代表性成果有：东盟工业控制系统与数字产业培训；东盟数字基础设施与智慧城市建设；①“Remarks by Vice President Pence at the 6th U.S.-ASEAN Summit,”https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarksvice-president-pence-6th-u-s-asean-summit/.（上网时间：2022 年11 月12日）“印太气候伙伴关系”“绿色航运网络”以及“清洁氢合作伙伴关系”建设；性别平等项目扩大计划，“印太”女性企业家援助工程，打击性暴力；“新冠肺炎疫苗实施计划”（COVAX）以及医疗卫生培训等。这其中，“软性”基建项目大多在拜登政府时期被提上日程，预示着美日基础设施合作在项目侧重点上已经出现较大转变。
二、美日基础设施合作的特征
自2017年特朗普政府提出“印太战略”后，美日基础设施合作始终在“印太战略”的框架下推进，因而在考察美日基础设施合作时，应“超越基础设施本身，从‘印太战略’的宏观视角出发”。②仇朝兵：“美国‘印太战略’下的基础设施合作及其对中国的意涵”，《国际经济合作》，2022年第2期，第20~29页。由此看来，美日基础设施合作既是“印太战略”的经济实践，也是在功能上对“印太战略”的补充。
其一，美日基础设施合作以对冲“一带一路”倡议为核心目标。经济利益虽是美日合作的考量之一，但并不占据主导地位。事实上，美日等国主要是从大国竞争角度认识基础设施建设的。③刘飞涛：“美国‘印太’基础设施投资竞争策略”，《国际问题研究》，2019年第4期，第1~20页。2013年以来，“一带一路”倡议的推进有效改善了亚太发展中国家基础设施匮乏的现状。美日焦虑地看待这一变化。2017 年时任美国国务卿蒂勒森（Rex Tillerson）在大西洋理事会演讲时公开指责中国借助“一带一路”重建规则。④Rex Tillereson,“Meeting the Foreign Policy Challenges of 2017 and Beyond,”https://www.state.gov/secretary/remarks/2017/12/276570.html.（上网时间：2022年11月12日）2017年特朗普政府发布的《美国国家安全战略》污蔑中国基础设施投资是为了地缘政治目的，是要让地区国家服从中国的政治和安全议程，削弱美国的秩序主导力。⑤National Security Stratgy,White House,December 2017,p.46.在2018年2 月召开的慕尼黑安全会议上，日本外相河野太郎呼吁日本等盟友协助美国共同应对“一带一路”倡议。⑥『第54回ミュンヘン安全保障会議パネル討論「脅威に晒される自由な国際秩序」河野太郎外務大臣によるステートメント』、平成 30 年 2 月 16 日、https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000336391.pdf.（上网时间：2022年11月12日）安倍晋三在谈及“一带一路”倡议时更是讽刺道，“我们绝不能让盗版技术打败先进技术”。⑦韦宗友：“美日在东南亚地区能源基础设施建设合作：举措、动因与制约因素”，《南洋问题研究》，2020年第3期，第1~11页。在2021 年6 月召开的七国峰会上，美日等国表达了对国际秩序走向“失序”的担忧。拜登政府官员更是明确表示“重建更美好世界”不仅仅为发展中国家提供了基建项目，还将通过提供高质量选择，最终打败“一带一路”。2022 年5 月，美日澳印四国在东京峰会上重申了通过“高质量”“可持续”的基础设施投资逐步取代“一带一路”的目标。⑧“FACT SHEET: Quad Leaders’Tokyo Summit 2022,”https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-quad-leaders-tokyo-summit-2022/.（上网时间：2022 年11 月12日）显然，在美日等国狭隘的秩序观中，“一带一路”已成为中国达成政治与军事目标的经济武器，⑨王达、李征：“全球疫情冲击背景下美国对华‘脱钩’战略与应对”，《东北亚论坛》，2020年第5期，第47~62页。因而必须加以遏制，特别是应确保中国不能获得具有战略意义的港口、航道以及陆上设施。由此，美日将基础设施合作嵌入到“印太战略”遏制中国崛起与保卫规则秩序的目标之中，使之成为对冲和遏制“一带一路”的工具。
其二，以构建“非对称优势”实现价值观驱动是美日基础设施合作的基本思路。美日等国提供的基础设施项目与“一带一路”的不同之处在于美日承诺的资金很少，且在部分领域存在技术劣势。相比之下，中国政府将国家贷款与合同结合在一起，并充分发挥工程建设的技术优势，使中国公司有能力承建规模更大、周期更长的基建项目，从而在与美日企业的竞争中占得先机。2020 年全球最大的20家建筑承包商中就有14家为中国企业，美日澳印均无一家企业上榜。同年，中国企业在海外赢得了23 亿美元的世界银行基础设施合同，而美国公司数额仅为2700 万美元。①Charles Kenny and Scott Morris,“America Shouldn’t Copy China’s Belt and Road Initiative,”https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2022-06-22/america-shouldnt-copy-chinas-beltand-road-initiative.（上网时间：2022年11月12日）在难以在硬基建领域撼动中国企业的背景下，构建“非对称优势”成为美日基础设施合作的主要思路。在实践中，除了继续在战略节点国家与中国直接争夺外②John Pomfret,“China’s Debt Traps around the World Are a Trademark of Its Imperialist Ambitions,”https://www.washingtonpost.com/news/global-opinions/wp/2018/08/27/chinas-debt-traps-aroundthe-world-are-a - trademark-of-its-imperialist-ambitions/? utm_term=.108e9ac14daf.（上网时间：2022年10月20日），美日等国将数字经济、公共卫生、高等教育、气候变化以及促进性别平等等议题视为“更广泛的基础设施”的一部分，并集中投资这类“软性”基建项目，③Caroline Crystal,“The G7’s B3W Infrastructure Plan Can’t Compete with China.That’s Not the Point,”https://www.cfr.org/blog/g7s-b3w-infrastructure-plan-cant-compete-china-thats-not-point.（上网时间：2022年11月13日）而非中国公司擅长的“硬性”基础设施。④The Belt and Road Initiative: Progress, Contributions and Prospects,Foreign Languages Press,2019.这一点在拜登政府时期体现得更加明显：美国国际开发金融公司公布的合作项目绝大多数为“软性”基础设施，只有两类“硬性”项目。⑤“Who We Are,”https://www.dfc.gov/who-we-are.（上网时间：2022年11月13日）而这正是美日提倡的“以价值观驱动基础设施合作”的内涵之所在。因为在美日等国看来，西方国家在软实力领域具有不可比拟的优势，美国正主导着一个亲西方的全球伙伴关系网，特别是美国的高等教育体系培养了全球几乎所有国家的商业和政治领袖，而这是中国当前正在复制但短期内难以实现的目标，美日应守住并扩大这一优势。正如查尔斯·肯尼（Charles Kenny）所言：“如果美国想要真正与中国竞争，那么就应利用好令人艳羡的软实力优势，而不是与中国的建筑公司抢夺混凝土工程。”⑥Charles Kenny and Scott Morris,“America Shouldn’t Copy China’s Belt and Road Initiative,”https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2022-06-22/america-shouldnt-copy-chinas-beltand-road-initiative.（上网时间：2022年11月13日）
其三，美日基础设施合作以政府催化私营部门为开发模式。与“一带一路”由国有企业和政策性银行主导的开发模式不同，美日基础设施合作反对政府与国有资本在合作中发挥主导作用，批评其会导致腐败、不透明以及债务陷阱。国务卿布林肯（Antony Blinken）在演讲中表示：“我们必须确保基础设施建设以恰当方式进行，因为事实经常不是这样。现有基础设施项目很少坚持高标准，既不够安全也不够持久。”⑦仇朝兵：“美国‘印太战略’下的基础设施合作及其对中国的意涵”，《国际经济合作》，2022年第2期，第20~29页。作为替代模式，美日主张由私营企业和市场主导开发进程，政府则发挥引导和催化作用。在具体实践中，政府催化私营部门总体上表现为四位一体格局：美国国际开发署（USAID）起主导作用，负责提供技术援助、管理支持与项目分包；美日澳印四国外交机构负责构建对话平台；美国国际发展金融公司、美国进出口银行、千禧基金、世界银行与亚洲开发银行等负责提供资本与风险缓冲工具，催化私营部门的基建投资；美日澳印四国财政部门负责对接东道国财政机构，在宏观经济政策、投资准入等领域为私营部门提供支持。总的来说，政府催化私营部门的实质在于以再保险为杠杆吸引私人资本与私营企业。美日等国强调，这一开发模式建立在公正透明以及可持续的基础上，是规避腐败、主权依附以及生态退化的“善治实践”。前美国国际开发署署长马克·格林（Mark Green）曾表示，公开、透明的行政原则与融资方式允许民主国家政府与市场开展良好互动。美国政府每投入1美元就能够带动私营部门50 美元至100 美元的投资，其产生的社会效益将大于“一带一路”。
其四，以基础设施撬动关系治理是美日基础设施合作的战略逻辑。一般认为，美日基础设施合作对“一带一路”的对冲主要体现在具体项目的争夺上。这一观点对于特朗普政府时期的美日合作具备充分的解释力，但却无法说明拜登政府的基建偏好。如前所述，2021 年以来，美日集中投资“软性”基建项目，这使得美日基础设施合作与“一带一路”倡议的对冲关系并不突出。⑧魏玲、刘淑琦：“不对称与发展自主：东南亚应对中美基建竞争”，《南洋问题研究》，2022年第3期，第1~16页。相反，在大国博弈背景下，基础设施的地缘战略属性凸显，①毛维准：“大国基建竞争与东南亚安全关系”，《国际政治科学》，2020年第2期，第109~147页。作为权力投射，蕴含着优化国家间关系治理的巨大潜力。理解这一点需要从“印太”概念出发。在美日看来，“印太战略”的根本困境源于“印太”概念尚未区域化。②Tomohiko Satake and Ryo Sahashi,“The Rise of China and Japan’s‘Vision’ for Free and Open Indo-Pacific,”Journal of Contemporary China,Vol 30,No.127,2021,pp.18-35.“印太”作为地缘政治概念的产生更多是美日为将印度拉入四方安全对话机制而折衷的结果，映射出美国对中国崛起的强烈不安。自提出以来，由于高度侧重安全议题，加之域内国家按照其各自诉求对“印太”概念进行本土化表述，“印太”并未发展为区域性概念，“印太战略”总体上停留在“服务美日、抬高印度、排斥中国”的层面。亚太地区的发展模式决定了域内国家大多重视结果导向，且各国更容易在发展议题上建立共识，这使得基础设施具有生成区域性“印太”概念的独特潜力。特别是，印度尼西亚主导的“印太展望”（AOIP）对东盟中心主义只是进行了程序上的规定，③“ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,”https://asean.org /storage / 2019 / 06 / ASEAN-Outlook-on-the - Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf.（上网时间：2022年11月13日）缺乏实质内容，这让美日看到了将价值观嵌入到东盟程序性规范中的可能。④程蕴：“日本‘印太战略构想’推进过程中的‘中心化’与‘去中心化’”，《日本学刊》，2021年第5期，第87~108页。正是基于这一判断，美日主张以基础设施为杠杆，对接东盟中心原则，⑤添谷芳秀「日本のインド太平洋外交と近隣外交」、『国際問題』、2020年1·2月号、23~24頁。使亚太国家以自己支持的方式参与到“印太”概念生成过程中，削弱域内弱小行为体被排斥在外的消极感觉，使“印太”概念为域内国家内化。作为尝试，早在2019 年5 月召开的亚洲开发银行年度会议上，美国就与印度尼西亚等国讨论了高质量基础设施投资指导原则。即便是在四国内部，基础设施也同样关键。印度之所以在2017 年同意重启四方安全对话，很大程度上应归因于美日澳共同反对“中巴经济走廊”的立场。⑥“US Backs India’s Opposition to China’s One Belt, One Road Initiative,”https://www.hindustantimes.com/world-news/usbacks-india-s-opposition-to-china-sone-belt-one-road-initiative/storymgOIpaVs3i65gtaNRxzMNI.html.（上网时间：2022年11月13日）
其五，美日基础设施合作在体系上具有显著的差序化结构。随着美日基础设施合作被整合进“印太战略”，“印太战略”的体系模式得以主导基础设施合作。“印太战略”存在一个对成员进行关系治理以及对合作议程与价值规范进行功能引导的“规范倡导核心”，亦即“指导性联盟”。这一“指导性联盟”狭义上包含美日两国，广义上是指由美日澳印组成的四方安全对话机制。指导性联盟的存在决定了“印太战略”内嵌着显著的权力差序格局，这是美日基础设施合作在体系上存在差序化结构的根本原因。一方面，在基础设施合作中，美日澳印四国占据着绝对的主导地位，决定着资金筹募、项目筛选、推进以及效果评估等方方面面，是“印太”基础设施投资伙伴网络的核心。在进一步区分后还可以看到，在美日澳印四国中，美日两国占据着绝对中心的地位，澳印两国则是美日基础设施合作体系的次级支点国家。正因如此，美日基础设施合作经常以美日澳、美日印等形式出现。另一方面，在叙事结构上，美日力求在基础设施合作中嵌入和输出“高质量”话语体系对域内发展中国家是先验性给定的，而非平等共商的结果。自2015年日本提出建立“高质量基础设施投资伙伴”后，“高质量”话语在内涵上始终由美日等“指导性联盟”国家主导和定义，如2015年日本确立的“高质量基础设施”五大特征⑦『第21回経協インフラ戦略会議、質の高いインフラパートナーシップのフォローアップ』、平成27 年11 月9 日、http://www.kantei.go.jp/jp/singi/keikyou/dai21/siryou1.pdf.（上网时间：2022 年11月13日）、2016 年G7 峰会确立的伊势志摩原则以及2018年APEC峰会期间美日公布的高质量基础设施投资原则等。⑧“APEC Guidebook on Quality of Infrastructure Development and Investment,”http://publications.apec.org/Publications/2014/11/APEC-Guidebook-on-Quality-of-Infrastructure-Development-and-Investment（.上网时间：2022年11月13日）尽管美日强调尊重“东盟中心”原则，展示出一种开放姿态，但发展中国家实质上并不居于中心地位，其主体性被压制，关注包容、说服及良性竞争的本土叙事被自上而下地吸收进美日等国主导的叙事中，导致本土叙事在内涵上被解构和重新表达，其在区域秩序构建中的潜力也很大程度上被忽视。
三、美日基础设施合作的前景
2021 年以来，四方基础设施协调小组、“印太经济框架”以及“全球高质量基础设施和投资伙伴关系”先后成立。以此为依托，美日等国积极协调区域伙伴关系，完善机制建设，拓展融资渠道，并以“软性”基建项目为重心，在亚太地区广泛开展基础设施建设，值得认真关注。
美日基础设施合作在短期内具备一定的有利条件。其一，拜登政府执政以来，美日等国在合作领域、合作原则上的分歧显著缩小。从合作领域看，相较于特朗普时期美日澳印四国间存在的较大分歧，拜登政府将“软性”基建项目作为重点加以推进，高度契合了日本、澳大利亚等国的基础设施偏好。特别是，拜登政府扩大了公共研究的预算分拨，在留学生签证审批、奖学金资助、向非美国人提供联邦学生贷款以及高学历人才入籍政策等方面颠覆了特朗普政府的主张，使拜登政府的价值观外交更加务实。2021 年9 月，美日澳印四国领导人在白宫会晤，将教育列为七大合作领域之一，并宣布设立奖学金，每年选送100 名理工科研究生赴美深造。2022 年以来，四国在高等教育、清洁能源以及数字经济等领域的合作持续推进。可以说，美日澳印四国在合作领域上已经建立有效共识。从合作原则看，拜登政府执政后多边主义原则一定程度上回归，美日关系、美印关系、美澳关系出现大幅改善，亚太发展中国家的疑虑也逐步下降，有利于合作推进。同时，与特朗普政府不同，拜登政府内阁成员多是国际主义者，深谙外交之道，较好规避了特朗普政府时期“印太战略”缺乏叙事连贯性的问题，①Lindsey Ford, The Trump Administration and the“Free and Open Indo-Pacific”,The Bookings Institution,2020,p.1.政策执行力也得到显著提升。
其二，在建项目可通过贴牌方式在短期内获得较高融资支持。美日基础设施合作以政府调动私营部门的模式展开，采用政府再保险方式，利用项目认证制度吸引私营企业的模式具有较强的开放性与透明性。布林肯就曾表示基础设施项目认证将对所有国家开放，对所有符合标准的项目开放。②仇朝兵：“美国‘印太战略’下的基础设施合作及其对中国的意涵”，《国际经济合作》，2022年第2期，第20~29页。换言之，只要愿意采取美日标准的在建项目与拟投项目都可以贴牌B3W 或PGII。尽管宣传与象征意义大于实际意义，但对于正处于进展阶段的在建项目却具有较强的吸引力。2017 年以来，美日等国主导的包括水力、风电、碳汇以及数字产业领域的在建项目整体上处于资金不足的状态。以美国为例，美国国际发展金融公司在2020财年仅面向全球完成299 亿美元发展投融资，且总支出中只有18%流向“印太”地区，③DFC,“Annual Management Report, FY 2020,”https://www.dfc.gov/sites/default/files/media/documents/DFC%20Annual%20Management%20Report%20FY%202020.pdf.（上网时间：2022年11月14日）远不足以支持在建项目的持续推进。而随着“印太经济框架”以及“全球高质量基础设施和投资伙伴关系”的启动，大量在建项目可通过贴牌方式获得较高的融资支持，从而一定程度上缓解资金投入不足的问题，在短期内取得进展。
其三，受疫情等因素影响，亚太发展中国家出现短周期的基础设施需求高潮。2020 年以来，由于全球经济大范围衰退，基础设施投资刺激发展中国家经济增长的作用凸显，如印度尼西亚政府就计划融资430 亿美元以实施“国家经济复苏计划”。同时，面对公共卫生危机蔓延以及新产业批量涌现，域内国家对上述领域的基础设施需求随之扩大。当前，缅甸等东南亚国家已着手推动社区医院与乡村医疗建设。马来西亚等国也已经制定数字产业发展规划。2022 年初乌克兰危机爆发后，全球通胀水平上升，能源价格上涨，亚太发展中国家能源安全形势日益严峻，改革和优化能源消耗结构成为迫切需求，如新加坡、越南等国纷纷提出自己的清洁能源发展愿景。在此背景下，侧重于“软性”基建项目的美日基础设施合作具有显著的比较优势。近年来，美日等国在医疗卫生、数字基础设施以及清洁能源等领域的投资规模不断扩大。2022 年，美日宣布通过“数字连接和网络安全伙伴关系”向数字金融和互联网服务供应商提供345万美元资金。同时，美国还计划向世界银行的儿童福利信托基金提供5000 万美元，以支持发展中国家儿童的教育、医疗以及社区建设。因而可以预料，美日基础设施合作在“软性”基建领域短期内将得到推进。
尽管美日基础设施合作短期内展现出一些新意，但仍然面临多重结构性因素的制约，长远前景并不乐观。其一，美日基础设施合作与“印太战略”高度捆绑的关系决定了其难以获得亚太地区发展中国家的广泛认可。事实上，美日基础设施合作在“印太战略”框架下推进后便出现结构性矛盾：美日等国既主张对接和整合发展中国家的本土叙事，优化伙伴关系治理，从而改变“印太战略”被抵制的现状，但又不愿放弃四方安全对话机制在“印太战略”中的主导地位，特别是，仍然强调西方价值观之于本土叙事的优先性。拜登政府大体上继承了特朗普政府“印太战略”的制度遗产，对四方安全对话机制与价值观的重视有增无减。在2021 年6 月召开的七国集团峰会上，拜登政府官员公然宣称“重建更美好世界”倡议的目的就是打败“一带一路”。随着中美博弈日趋激烈，四方安全对话机制在美日基础设施合作乃至“印太战略”中的主导地位将进一步巩固。而这一趋势必将加剧发展中国家的忧虑。在其看来，如果基础设施项目与四方安全对话机制紧密缠结，那么参与美日基础设施合作就必然意味着与四方安全对话机制在功能上建立某种衔接，从而破坏东盟中心、经济优先等原则，并在其与中国的关系中制造隔阂，损害长远利益。
其二，来自美国国内的阻力与日俱增。作为美日基础设施合作体系的中心国家，美国的意愿与能力对合作前景有着至关重要的影响。拜登政府执政以来虽然提出了“建设更美好世界”等一系列基础设施合作倡议，但却受到国内因素制约。2022年，旨在解决环境保护、降低处方药价格和普及学前教育的“重建更美好美国”提案在国会被否决，“重建更美好世界”计划也因此受到牵连，①Charles Kenny and Scott Morris,“America Shouldn’t Copy China’s Belt and Road Initiative,”https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2022-06-22/america-shouldnt-copy-chinas-beltand-road-initiative.（上网时间：2022年11月14日）可谓是对美日基础设施合作的严重打击。尽管这一计划目前已被2022年七国峰会提出的“全球高质量基础设施和投资伙伴关系”取代，但这并未改变美日基础设施合作严重受制于国内因素的事实。应当看到，由于后危机时代美国经济复苏持续乏力以及特朗普政府在执政的四年间中产阶级加速衰落，美国社会正走向撕裂，缓和国内愈演愈烈的经济与社会危机已经成为民主共和两党所必须优先考虑的事情，特朗普政府主张的“美国优先”原则也逐渐获得更大市场。为获得更多的国内支持，民主党不得不在部分议题上与共和党妥协，其结果是预算的长期削减。因此，在国内因素的限制下，美国实质上难以拿出更多资源以投入全球基建，更难以调动类似“一带一路”投资规模的公共资金。②KevinChen,“BridgingGeopoliticsandInfrastructureinSoutheast Asia,”https://www.eastasiaforum.org/2021/08/20/bridging-geopoliticsand-infrastructure-in-southeast-asia/.（上网时间：2022年11月15日）一个直观的数据是，在“建设更美好世界”计划提出的约一年后，美国政府筹集的大部分资源被用于从美国大公司购买商品和服务。《两党创新法案》还谋划提供数十亿美元行业补贴，以提高美国的半导体生产能力。相反，用以升级全球基建的资金只有大约600 万美元，与最初承诺的40万亿美元③DFC,“Annual Management Report, FY 2020,”https://www.dfc.gov/sites/default/files/media/documents/DFC%20Annual%20Management%20Report%20FY%202020.pdf.（上网时间：2022年11月15日）相去甚远。
其三，中国提供“软性”基建的能力快速提升，长期看美日等国的优势将逐步缩小。尽管中国目前在医疗卫生、高等教育以及数字领域的基础设施投资与美日相比较为薄弱，但这一局面正在快速改变。2017 年以来，特别是新冠肺炎疫情发生后，中国投入大量资金以推进“软性”基础设施建设，“健康丝绸之路”“绿色丝绸之路”“数字丝绸之路”以及高等教育合作先后被提上建设日程。④Caroline Crystal,“The G7’s B3W Infrastructure Plan Can’t Compete with China.That’s Not the Point,”https://www.cfr.org/blog/g7s-b3w-infrastructure-plan-cant-compete-china-thats-not-point.（上网时间：2022年11月16日）近年来，“一带一路”倡议动员了保险、基金、信托、融资租赁等金融工具为“绿色丝绸之路”提供在资金支持。“一带一路”对东盟国家数字基础设施的投资总额仅2019 年上半年就高达25 亿美元，远超美日等国。①Pradumna B. Rana and Xianbai Ji, China’s Belt and Road Initiative Impacts on Asia and Policy Agenda, Palgrave Macmillan,2020,pp.100—101.在高等教育领域，2021 年来华留学生接近50 万人，且以亚洲国家以及“一带一路”沿线国家为主，中国政府正将高等教育打造成为一张国际名片。新冠肺炎疫情发生后，中国积极参与全球卫生治理，向发展中国家提供了大量医疗卫生产品与疫苗援助。可以预料，随着“一带一路”倡议的持续深入推进，中国企业在“软性”基建领域的竞争力将不断增强，美日基础设施合作在“软性”基建领域的对华优势将日益缩小。
其四，“高质量”叙事与现实脱节。发展中国家投资基础设施很难不举债，美国模式也不例外。美日抨击“一带一路”主导的项目增加了东道国的债务负担。但在事实上，中国提供的绝大多数贷款符合商业原则，长期发挥着积极作用，②Deborah Brautigam,“No Evidence of Chinese Debt Traps in Africa - The China Global South Project,”https://chinaglobalsouth.com/podcasts/podcast-china-debt-trap-africa-deborah-brautigam/.（上网时间：2022年11月16日）“一带一路”建设中衍生的债务也大多与管理不当有关。相反，由于重视私人资本，美日等国提供的资金贷款大多来自私人银行，借贷利息更高且偿还期限更短，极易对东道国产生债务压力。特别是，私人资本为规避风险往往只参与总承包商对某个设备或标段的分包，导致不同的资本主体间形成安全利益上的互锁矩阵，强化了积累风险结构。奥巴马政府推动的“电力非洲计划”（Power Africa）就曾衍生出大量私人债务。根据世界银行2022 年公布的国际债务数据，2019 年以来中低收入国家的债务情况普遍出现恶化，其中需向西方商业债权人支付的债务规模大幅提升。③“International Debt Statistics 2022,”https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/36289/9781464818004.pdf?sequence=4&isAllowed=y.（上网时间：2022年11月16日）由此可见，美日等国主张的“债务透明”“可持续”的基础设施投资模式本质上更像是对旧有模式的重新利用和包装，而非新创意，缺乏长期实践的基础。值得一提的是，美日等国还有着与所谓“不民主”国家建立伙伴关系的悠久历史，甚至作为核心成员的印度也难以满足美日等国设置的条件，因而存在着声誉不佳的问题。这无疑进一步降低了“高质量”叙事对亚太发展中国家的吸引力。
一言以蔽之，美日基础设施合作短期内虽可取得一定进展，但长远看并不乐观。亚太地区发展中国家众多，基础设施投资缺口较大，基础设施投资本应是域内外大国积极承担和履行国际责任的表现。然而，囿于狭隘的秩序观以及对中国崛起的战略焦虑，美日等国将基础设施建设与“印太战略”牢固捆绑，力图以价值观驱动基础设施项目，不仅无助于改善全球治理，也加速了经济议题泛安全化的趋势，扩大了地区分裂的风险，为亚太地区的和平与长远发展增添了不确定性。美日等国唯有抛弃过时的对抗思维，立足共赢原则，才能真正造福亚太国家，实现互利共赢。
