拜登政府对华科技竞争战略*

沈逸 莫非

[内容提要] 作为当前中美战略博弈中的核心与前沿问题，科技竞争已然成为中美双方战略竞争的重点环节。目前，拜登政府对华采取以“小院高墙”为策略逻辑的科技竞争战略，投资以“自强”、协同以“可控”、竞争以“弱他”是该战略的三大支柱。在中美竞争关系进入新常态的背景下，战略预期与政策效果之间的差距、政策目标与行动能力之间的脱节、战略部署与国内政治之间的拉扯、战略意图与科创生态之间的碰撞、美国优先与盟伴利益之间的分歧这五组矛盾关系，将左右拜登政府对华科技竞争战略的实践进程。

科技的快速革新将塑造国家利益的各个方面，而新兴技术的出现更是影响大国间既有经济和军事实力的平衡。近年来，科技竞争已成为当前中美战略博弈背景下的核心与前沿问题。特朗普在任四年，推出了一系列打压中国科技崛起的策略。虽然拜登政府调整了特朗普的诸多外交政策，但基本延续了特朗普政府的对华战略定位和对华政策的基本思路，且更着力于打造对美国更为有利、更可持续的对华科技竞争新常态。①吴心伯：“塑造中美战略竞争的新常态”，《国际问题研究》，2022年第2期，第37～50页。目前，拜登政府还未就美国对华科技竞争的顶层设计发布专门的战略报告，但是相关的措施和行动在事实上已经形成系统性的对华战略安排，其内容分布于“关键供应链审查”“临时国家安全战略指南”“未来互联网宣言”“印太经济框架”等政策文件。

2022年5月26日，美国国务卿安东尼·布林肯在关于对华方针的讲话中，将“投资”“协同”“竞争”视为拜登政府总体对华战略的三大支柱，表示美国将基于“投资国内的实力基础”“协同盟友和合作伙伴”两项安排与中国展开更具优势的竞争。②Antony J.Blinken,“The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,”the State Department, May 26,2022.与此前被拜登政府成员多次强调的“竞争”“合作”“对抗”三分的对华战略框架相比，新的战略框架从表面上省略了“竞争”一词，但实际上却是更加折射出了美国想要做强自身、拉拢盟友，以更高的实力地位、更低的战略成本、更长的战略周期遏制中国崛起的意图。在拜登政府这一新的对华方针下，美国对华科技竞争战略将长期处于“弱他”与“自强”并重的状态，但是其对华科技竞争战略的实践重心，将从“尽可能地减少对手的科技影响力和科技崛起的进程”向“最大限度地提升美国在全球的科技领导地位”的方向调整。

一、战略逻辑

在对华关系上，拜登政府继承了特朗普政府对华的战略定位和对华政策的基本思路。但是，在对华科技竞争的方式上，拜登政府调整了特朗普政府“全面脱钩”的竞争策略。作为华盛顿建制派的代表，拜登的执政风格更为稳健、专业。①达巍、蔡泓宇：“美国国家安全战略视阈下的中美关系50年”，《国际安全研究》，2022年第2期，第3～46页。同时，拜登政府的对华决策团队是熟人团队，具有更为丰富的对华工作经验，部分成员在奥巴马执政时期就参与过对华政策的制定与执行，且旁观了特朗普政府对华全面脱钩的局限性。②樊吉社：“美国对华决策：机制调整与团队转换”，《当代美国评论》，2021年第4期，第1～19页。故而，与特朗普政府相比，拜登政府对中美科技竞争的边界、科技脱钩的限度更为敏感，对华采取了“小院高墙”的竞争策略。

“小院高墙”（small yard,high fence）原本是一个军事防御概念，来自于奥巴马执政时期前国防部长盖茨提出的美国太空防御战略。③“The Small Courtyard and High Wall of the United States’Science and Technology Strategy towards China,”https://ycnews.com/the-small-courtyard-and-high-wall-of-the-united-states-science-andtechnology-strategy-towards-china/（上网时间：2022年7月22日）2018年10月，“新美国”智库研究员拉斯凯和萨克斯将“小院高墙”这一概念引入美国对华的科技竞争战略。所谓“小院”，指的是对美国国家安全至关重要的科技领域，“高墙”则指的是战略边界。一方面，“小院”内部的技术和知识会得到“高墙”的保护，对华采取严厉的限制和审查措施；另一方面，“小院”外部的技术和知识则可以与中国进行交流，而“高墙”则起到减少“小院”内的技术脱钩给中美战略互动造成的附带损害。④Samm Sacks,“China:Challenges to U.S.Commerce,”https://www.commerce.senate.gov/services/files/7109ED0E-7D00-4DDC-998E-B99B2D19449A.（上网时间：2022年7月22日）在“小院高墙”概念的指导下，拜登政府的对华科技竞争战略呈现出以下五方面思路。

其一，拜登政府将科技视为处理中美战略竞争关系的总体性杠杆。自2018年以来，美国国会便不断地为一项项雄心勃勃的、服务于对华战略竞争的立法提案进行辩论，但美国缺乏将零散的战略目标联系起来的总体性战略工具。对此，拜登政府正尝试将科技作为美国对华推行各种政策、实现多领域目标的总抓手，其科技政策既包括以关键技术封锁的方式来遏制中国科技崛起，也包括在气候治理领域通过建设性的科技接触来缓和中美战略分歧。例如，2021年11月，中美共同在联合国气候变化格拉斯哥大会期间发布了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，表示双方会在清洁技术的推广、应用、部署方面展开合作。这也使得美国对华的科技政策呈现出总体竞争与点位接触相结合的特征。

其二，相比于对中国科技崛起趋势的短期限制，拜登政府认为应将更多精力和资源用于维持美国的长期科技竞争优势。拜登政府在《临时国家安全战略指南》中指出，其将加倍投资于科学和技术，包括研究和开发、基础计算技术和国内领先的制造业，以实现国家战略目标。⑤Interim National Security Strategic Guidance, the White House,March 2021,pp.8-9.兰德公司在《确保5G安全》的报告中向拜登政府建议，削弱对手的实力并不能增进美国的科技实力，那些美国所依赖的、无法与中国进行有效竞争的公司同样会加剧美国电信供应链的脆弱性，美国对此亟需加大对国内供应链关键环节的投资，以确保美国可以稳定获取先进、可信的关键产品。⑥Daniel Gonzales, et.al,“Securing 5G:A Way forward in the U.S.and China Security Competition,”https://www.rand.org/pubs/research_reports/RRA435-4.html.（上网时间：2022年7月22日）卡内基国际和平基金会在2022年4月《中美技术脱钩》报告中向拜登政府建议，对华技术封锁应是美国为自身投资新兴技术、保留竞争机会、巩固主导地位所争取时间的辅助手段，而非主导手段。⑦Jon Bateman,“U.S.-China Technological‘Decoupling’: A Strategy and Policy Framework,”https://carnegieendowment.org/2022/04/25/u.s.-china-technological-decoupling-strategy-and-policy-framework-pub-86897.（上网时间：2022年7月22日）

其三，拜登政府认为应明确在哪些方面中美双方应继续保持联系，避免过度脱钩而造成预期之外的冲突。拜登在2021年2月关于“美国在世界上的地位”的讲话中表示，美国将对抗中国在安全、经济、价值、科技、治理等方面的挑战和攻击，但美国也准备在符合美国利益的时候与中国合作。①“Remarks by President Biden on America’s Place in the World,”the White House,February 4,2022.美国国家安全委员会“印太”事务协调员坎贝尔与国家安全顾问沙利文也曾在“没有灾难的竞争”中提出，美国需要一个持久的竞争战略，并为与中国在长期共存下的竞争做好准备。②Kurt Campbell and Jake Sullivan,“Competition without Catastrophe: How America Can Both Challenge and Coexist with China,”https://www.foreignaffairs.com/articles/china/competitionwith-china-without-catastrophe.（上网时间：2022年7月22日）此外，作为特朗普政府“全面脱钩”策略的旁观者，拜登政府更加清楚地认识到，美国无法在不顾中美相互依存并从中抽身的情况下，同中国竞争。

其四，拜登政府认为，联邦政府应更多干预科技市场和科技产业，引领或促使企业维护整体国家利益，确定优先投资的关键和新兴技术领域，并为关键但高风险的研发工作承担更多的投资责任。2021年4月，美国国家情报总监办公室《2021年度威胁评估》指出，中国之所以成为美国的首要战略竞争对手，是因为中国具有充足的资源和全面的战略以获取和使用技术，并成功地将技术用于推进各种政策目标。③Annual Threat Assessment of the US Intelligence Community,Officeofthe Director of National Intelligence,April 9,2021,pp.4-8.美国信息技术与创新基金会（ITIF）呼吁，自由放任的方式不足以继续让美国在科技竞争中保持领先地位，而是应该复制中国的科技发展战略，让政府主动干预科技市场。④Robert Atkinson,“The US Needs to Copy China’s Tech Strategy to Remain the Top Economy in the World,”https://www.businessinsider.com/us-copy-china-tech-strategy-remain-top-worldeconomy-2019-11.（上网时间：2022年7月22日）新美国安全中心（CNAS）在2022年5月《重启：美国的新产业政策框架》中向拜登政府建议，让联邦政府在强化美国制造业和科技创新服务中发挥更多的引领作用。⑤Martijn Rasser, et.al,“Reboot: Framework for a New American Industrial Policy,”https://www.cnas.org/publications/reports/reboot.（上网时间：2022年7月22日）中美研究中心（ICAS）提出，调整联邦的采购偏好、科技创新资助、投资关键战略和高附加值制造业、征收选择性关税、投资税收抵免是拜登政府产业政策的“工具箱”和行动方向。⑥Sourabh Gupta,“The Biden Administration’s Emerging Approach on‘Strategic Industrial Policy’and Proposed Lines of Effort,”https://chinaus-icas.org/research/the-biden-administrations-emerging-approach-onstrategic-industrial-policy-and-proposed-lines-of-effort/（上网时间：2022年7月22日）

其五，拜登政府力图发挥多边技术联盟这一所谓“无法比拟”的战略优势，共同应对供应链重塑、技术出口管制与海外投资审查、研发投资与人力资本的国际积累、新兴技术的标准制定等对华科技竞争事项。自拜登政府执政以来，其通过全球供应链弹性峰会、美墨西哥高级别经济对话、“印太经济框架”、美日印澳四方安全对话、美欧贸易和技术理事会、美国国际发展金融公司（DFC），以及全球基础设施和投资伙伴关系等机制，与盟友、伙伴及相关跨国企业进行广泛接触，试图以此打破公私与官民的区隔，构建一个“复合阵营”与“盟伴体系”相互嵌套的对华科技竞争格局。⑦赵明昊：“盟伴体系、复合阵营与美国‘印太战略’”，《世界经济与政治》，2022年第6期，第26～55页。

二、行动框架

美国国务卿安东尼·布林肯将“投资”“协同”“竞争”视为拜登政府对华方针的三大支柱，表示美国将基于“投资国内的实力基础”“协同盟友和合作伙伴”这两项安排与中国竞争，以捍卫美国的利益，推进美国的愿景。⑧Antony Blinken,“The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,”https://www.state.gov/the-administrationsapproach-to-the-peoples-republic-of-china/（上网时间：2022年7月22日）这意味着，拜登政府的首要任务仍是处理国内问题，其次是巩固美国与盟友和合伙的战略关系，最后是基于实力地位和围堵中国的外部环境与中国竞争。就科技领域而言，投资以“自强”、协同以“可控”、竞争以“弱他”构成了拜登政府对华科技竞争战略的行动框架。

首先，加大投资，以提升美国科技竞争能力。拜登政府正积极推动、加大美国国内对本土产业基础与科技创新能力的投资力度，旨在丰富自身的“小院”技术储备，培育美国对华长期竞争的科技实力优势。这一行动具体围绕两个核心内容展开。一方面，完善本土供应链。拜登政府上台伊始，就宣称要在本土建立更具弹性和安全的供应链，以减少对中国供应链或其他境外单一来源的依赖。2021年2月，拜登签署第14017 号行政令，指示国家安全顾问沙利文、白宫首席经济顾问布莱恩·迪斯协调各联邦部门和机构，以“全政府”方法重点评估美国供应链的脆弱性。对于关键技术物项的中断风险，拜登政府正采取一系列具有针对性的优先措施。例如，在清洁技术领域，美国能源部将从《两党基础设施法》的拨款中，拿出70 亿美元用于投资美国电池供应链，包括材料精炼和生产、电池和电池组制造、回收利用等环节。在关键矿物方面，美国防部的“工业基础分析与维持计划”向MP 材料公司拨款3500万美元，支持其在加利福尼亚建立一个完整的端到端永久磁铁供应链。而在关键技术物项方面，拜登政府呼吁联邦机构与地方政府、私营部门、教育机构、工会等展开合作，将资金优先用于建设本土的先进制造能力，以及减少对海外半导体供应链的依赖。

另一方面，巩固美国的科技创新基础。2020年10月，拜登在“为什么美国必须再次领导世界”的演讲中指出，把对科学和研发的投资作为其总统任期的基石，并将加大对教育和工作技能的投资。①Joseph Biden,“Why America Must Lead Again-Rescuing U.S.Foreign Policy after Trump,”Foreign Affairs, March/April 2020,Vol.99,No.2,pp.64-76.2022年2月，美国国家科学技术委员会发布新版“关键与新兴技术清单”，明确优先与重点投资的科技领域。2022年4月，美国科技政策办公室发布《未来产业法案》评估报告。这一报告结合了“关键和新兴技术清单”的门类，罗列了支持和具备创新、包容、公平和经济可持续增长潜力的“未来产业”目录。拜登政府公布的2023财年的总统预算也显示，强化科技创新基础是美国目前紧迫的优先事项。该预算案提议，联邦研究和开发的支出拟为2050亿美元，比2021 财年提升了28%，其中1110 亿美元拟用于基础和应用研究，28.6 亿美元专门用于美国STEM 专业（科学、技术、工程、数学）学生的培养。②“The Biden-Harris Administration FY 2023 Budget Makes Historic Investments in Science and Technology,”the White House,April 5,2022.另外，拜登政府也尝试推行更为宽松的技术移民政策，以填充美国目前科技研发的人才缺口。2021年2月，参议员梅嫩德斯和众议员桑切斯代表民主党分别向参众两院递交由拜登政府支持的综合性移民改革方案《2021年美国公民法案》，法案提出拥有高级STEM学位的美国大学的毕业生可以更容易地留在美国。

其次，拉拢盟友协同应对，以塑造竞争优势环境。拜登政府正着力拉拢美国的盟友、伙伴，以塑造一个实力、制度和价值观均占优的对华科技竞争环境，旨在筑起更为可控的“高墙”，发挥集体竞争优势。一方面，减少国际供应链的中断风险。无论美国如何加大对自身先进产业投资，其客观上不具有能力掌握、生产所有的科技物项，也无法承担开发所有关键与新兴技术的成本，因而有相当一部分技术物项需要海外供应。拜登政府提出透明、多元、安全、持久是美国眼下整合、重塑、完善国际供应链的四大工作方向。③“Chair’s Statement on Principles for Supply Chain Resilience,”the White House,October 31,2021.所谓“透明”，即拜登政府希望掌握更多盟友、伙伴的供应链信息，包括原材料获取、中间品及成品库存、产能、销售情况、客户信息等。2021年9月，美国商务部发布了一项信息请求，要求半导体供应链的所有部分，包括生产商、中间商、消费商，在“自愿”的前提下共享有关库存、需求和交付动态的信息。所谓“多元”，是拜登政府希望与盟友、伙伴之间减少贸易限制，多点位布局，避免因关键物项来源单一而造成严重的经济脆弱性。“安全”被拜登政府列为美国国际供应链的所有参与方需要优先解决的事项，共同合作以避免关键生产系统的中断、避免不必要的成本与知识产权损害等方面的问题。对于“持久”，拜登政府则着手于建立公私伙伴关系、改善劳动条件、发展清洁技术与推进全球治理，以促进美国及其盟友、伙伴间国际供应链的可持续发展。2022年6月，拜登政府公布的简报显示，清洁能源供应链、ICT网络和基础设施、基本医疗品与疾病检测预警等，是未来5年美国落实全球基础设施与投资伙伴关系的优先科技领域。①“Fact Sheet: President Biden and G7 Leaders Formally Launch the Partnership for Global Infrastructure and Investment,”the White House,June 26,2022.

另一方面，构建围堵中国的高技术联盟。在全球新一轮科技革命与产业变革的背景下，拜登政府正基于“盟伴体系”与“复合阵营”，借助对华集体竞争下的科技实力与价值观优势，塑造一个等级化、排他的国际供应链体系。通过相互配合的出口管制、投资交易限制等集体制裁手段，拜登政府计划将中国企业排除在关键技术领域的全球科技市场与创新生态之外。2022年4月，拜登政府发布“未来互联网宣言”，指出在共同增进数字生态信任这一愿景下，美国及其盟友、伙伴应综合考虑供应链来源的技术与非技术风险，采用可靠的网络基础设施和服务供应商。简言之，美国界定的“技术威权主义国家”不应被“宣言”签署国引入其国内市场。2022年6月，拜登政府在七国集团领导人会晤之后发布声明称，七国集团将以统一方针对抗中国不公正的经济操作，并在对华科技竞争时呈现一致的“民主”价值观。除了排挤中国企业的技术产品、限制中国企业开展技术交易，美国及其盟友、伙伴也正着手在跨境数据流动规则中排挤中国，将中国视为不受信任的数据交换国家，并计划在亚太经合组织的跨境隐私规则框架外，建立一个新的、绕开中国、排除中国企业的数据传输规则。再次，与中国展开竞争，以深化精准脱钩。美国对华“竞争”的本质是“脱钩”，阻止中国科技崛起的进程。2021年7月，中国外交部副部长谢锋在与来访的美国常务副国务卿舍曼的会谈中表示，“竞争、合作、对抗”三分是美国遏制打压中国的障眼法，对抗遏制是本质、合作是权宜之计、竞争是话语陷阱。②“外交部副部长谢锋与美国常务副国务卿舍曼举行会谈”，http://new.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zygy_673101/XF/xgxw_673105/202107/t20210726_9184812.shtml.（上网时间：2022年7月18日）所谓的对华科技竞争，其实质就是在占据科技优势的领域对华脱钩断供、封锁制裁。

对于所谓与国家安全紧密相关的“小院”技术，拜登政府基本继承了特朗普政府对华科技脱钩的政策工具，继续通过出口管制、投资限制、进口限制、技术交易限制、撤销运营牌照、联邦使用和支出限制等手段，加大对中国高技术企业的打压力度。2021年4月，美国商务部工业与安全局（BIS）以从事危害“美国国家安全或美国外交政策利益的行为”为由，将7 家中国超级计算机公司列入“实体清单”（EL）。2021年6月，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）将59 家中国企业列入“非SDN 中国军事综合体清单”（NS-CMIC），限制美国人成为清单企业证券的持有人或受益人。美国联邦通信委员会（FCC）以“可能进行间谍活动和数据盗窃”为由，在2022年3月撤销了中国电信公司太平洋网络（Pacific Networks）与其全资子公司信通（ComNet）在美国提供电信服务的牌照授权。2022年6月，美国商务部工业与安全局（BIS）又将25个中国实体列入“实体清单”。2022年7月，美国将半导体制造设备的出口管制水平进一步上升至生产14 纳米及以下芯片的设备。2022年9月1日，美国芯片企业英伟达（Nvidia）收到美国官方通知，禁止对华出口两款高端GPU芯片（A100、H100）。

但是，对于“小院”外的技术，拜登政府允许相关的供应商与中国企业进行技术交易，并放宽相应的限制。2021年8月，美方向供应商发放了许可证，同意授权其向华为出售用于视频屏幕、传感器等汽车零部件的芯片。同时，对于美国不具有生产能力且不得不依赖中国供应的科技产品，拜登政府也下调了进口关税。2022年2月，美国商务部与国土安全部在《美国信息和通信技术产业供应链评估》报告中指出，印制电路板、光纤电缆、显示器、交换机等产地聚集于中国的产品，由于成本利润、劳动力缺乏及工业配套设施等方面的问题，不具有在美国本土生产的条件，故而只能依赖中国的供应链。③Assessment of the Critical Supply Chains Supporting the U.S.Information and Communications Technology Industry, U.S.Department of Commerce andU.S.Department of Homeland Security,February 24,2022,p.3.而后，这些美国不具有生产能力的信息技术产品，便出现在了美国贸易代表办公室在2022年3月发布的352 项中国进口商品的关税豁免清单中。可见，虽然拜登政府加大了对华关键技术和相关高科技产业的打压力度，但与特朗普的对华科技竞争战略相比，拜登政府在对象与物项上采取更为精准、有限的脱钩措施，相对缩小了对华科技竞争的波及面。

三、实践前景

从更长的历史时期看，美国之所以在对苏、对日科技竞争中取得胜利，其原因在于美国的国家创新体系为高技术及相关产业的发展创造了良好的科技基础，进而配合种种针对战略竞争对手的科技限制措施，在国际与国内形成了遏制对手科技崛起的合力。①林娴岚：“技术民族主义与美国对苏联、日本的高技术遏制”，《世界经济与政治》，2021年第12期，第130～154页。而今，面对中国这一“最重要的战略竞争对手”，拜登政府仍计划依托盟友体系对华发挥集体竞争优势，同时加大国内关键供应链和科技创新基础的投资，以期在长期竞争中取得最后的胜利。拜登政府对华科技竞争战略的实践前景不取决于其具体的战略设计和策略选择，而是取决于政策、措施在现实中的限制因素，尤其是以下五组矛盾关系。

其一，战略预期与政策效果之间的差距。美国对华的种种出口管制、交易限制与投资审查措施确实给中国的科技发展造成了极大的冲击。但是，从更为整体的角度看，无论是特朗普政府的“全面脱钩”还是拜登政府的“小院高墙”，二者的政策效果均没有达到美方所预期的显著程度。自中美战略竞争以来，中国在世界的经济创新能力和产出排名中不降反升。世界知识产权组织（WIPO）发布的“全球创新指数”显示，中国在2018年位列第17 位，2019 与2020年均位列第14 位，2021年进一步上升至第12 位。②“Global Innovation Index (GII),”https://www.wipo.int/global_innovation_index/en/2020/.（上网时间：2022年7月18日）美国对华的种种科技打压措施可以增加中国科技创新的成本，可以降低中国科技发展的速度，但是无法遏制中国科技崛起的趋势。

其二，政策目标与行动能力之间的脱节。美国卡内基国际和平基金会在《中美技术脱钩》报告中罗列了美国计划通过科技竞争实现的保持对华军事优势、压制中国的国际影响、打击中国的所谓“胁迫行动”等9 项政策目标。③Jon Bateman,“U.S.-China Technological‘Decoupling’: A Strategy and Policy Framework,”https://carnegieendowment.org/2022/04/25/u.s.-china-technological-decoupling-strategy-and-policy-frameworkpub-86897.（上网时间：2022年7月18日）虽然美国在总体上对华具有更强的战略主动性，但这不意味着美国实现所有政策目标的能力是一致的。在科技竞争中，对于不同事项，美国承担损失、投入资金、储备资源的能力各不相同。2022年2月，美联邦通信委员会（FCC）主席罗森沃塞尔告知国会，美国联邦通信委员会目前约需56 亿美元，这一数字远超先前19 亿美元的行动预算，以撤换美国ICT 供应链中华为和中兴等对所谓“国家安全”造成威胁的网络设备。④“Rosenworcel Notifies Congress of Demand for Rip and Replace Program,”https://www.fcc.gov/document/rosenworcel-notifiescongress-demand-rip-and-replace-program.（上网时间：2022年7月18日）固然，美国对华具备总体性的实力优势，但这并不等同于其在所有对华科技竞争的事项上都具备足以实现其战略意图的实力基础。

其三，战略部署与国内政治之间的拉扯。虽然对华科技竞争、提升科技创新能力、投资关键的供应链建设早已成为美国的两党共识，但是美国国内对具体事项的必要性与优先性的争论会造成投入分散、成效不彰、延误进程等问题。例如，民主党与共和党围绕提升公司税与遏制碳排放的博弈，是美国实现巨额科学投入的一大障碍。参议院少数党领袖麦康奈尔曾在2022年6月称，若民主党继续强硬坚持其在气候、税收及处方药方面的目标，《美国竞争法案》将失去共和党人的支持。⑤“Sen.Mitch McConnell Threatens to Block $52B in Funding for Semiconductor Industry,”https://www.cnbc.com/video/2022/06/30/senmitch-mcconnell-threatens-to-block-52b-in-funding-for-semiconductor-industry.html.（上网时间：2022年7月18日）另外，受美国长期以来形成的文化、制度影响，美国国内对于联邦政府更多介入科技市场存在广泛争议。中间派和保守派的官员相信市场可以最有效率地分配资源，左派官员则反对政府通过产业政策向大企业发放福利。美国前劳工部长赖克称，《芯片与科学法案》是“纯粹的敲诈勒索”。①Robert Reich,“How to End Corporate Welfare,”https://www.eurasiareview.com/22062022-robert-reich-how-to-end-corporate-welfareoped.（上网时间：2022年7月18日）拜登政府旨在用产业政策加速尖端制造业发展，推动关键供应链回归，始终受到美国国内政治博弈的掣肘。

其四，战略意图与科创生态之间的碰撞。中美科技竞争的特殊性在于，双方博弈的场域是一个完整的科技创新生态体系。在这场竞争中，美国除了要“与中国竞争”，还要“与科技博弈”。科创生态不会主动塑造中美科技竞争的走向，但是会对双方的竞争行为有所反应，并施加两方面的压力。一方面，中美在科创循环中是一种相互依存的关系。中国是美国技术物项最大的消费市场，美国在华赚取的技术利润是其开展新一轮科技创新的重要经济基础。另一方面，科技创新已经到达现有基础理论和工业水平的瓶颈，美国的科技实力已逼近阶段性增长的极限。②雷少华：“超越地缘政治——产业政策与大国竞争”，《世界经济与政治》，2019年第5期，第131～154页。目前，全球的主要创新聚集于数字信息技术，但是在能源与材料技术上仍缺乏实质性的进展。工业革命的历史表明，率先将信息技术、材料技术与能源技术在产业链、供应链中实现大协同的国家，将成为新一轮科技革命与产业变革的领跑者。③杨虎涛：“数字经济的增长效能与中国经济高质量发展研究”，《中国特色社会主义研究》，2020年第3期，第21～32页。

其五，美国优先与盟伴利益之间的分歧。美国的盟友、伙伴也有着自身更为优先的战略利益，其未必能达到拜登政府所预期的“集体竞争优势”。虽然欧盟对中国的科技崛起抱有同样的担忧，但是这不妨碍美国与欧盟之间存在掌控高端产业链、供应链制高点的竞争。④孙成昊、董一凡：“美欧竞争新动向：同盟框架下的博弈与前景”，《当代美国评论》,2020年第2期，第101～121页。2022年2月8日，欧盟委员会公布《芯片法案》，拟投入超过430 亿欧元公共和私有资金，计划将欧盟在全球芯片生产的份额从目前的10%增加到2030年的20%。为彻底切断境外对中国芯片制造的技术供应，美国希望荷兰光刻机巨头阿斯麦（ASML）停止对华出售老款的深紫外光刻机（DUV），但荷兰政府与ASML 并未同意向中国的芯片制造商施加额外限制。同样，韩国也无法在不顾及中国是其最大半导体市场的前提下，配合美国的供应链建设且与中国的供应链脱钩。韩国半导体企业仍看好中国的科技市场和中国的科技供应链。未来，在对华科技关系的处理上，美国的盟友、伙伴将更倾向于“一事一议”的精准化反应。

上述五组矛盾关系是拜登政府战略实践面临的挑战，其政策文件中的目标并不等同于政策实践。但需要明确的是，这五组矛盾关系的存在，并不意味着拜登政府的对华科技竞争战略只是徒有形式。客观上看，受战略成本与资源的影响，拜登政府无法实现其理想状态下的对华战略目标，但是对中国的科技崛起，以及对全球科技生态的发展，仍具有十足的冲击力。

第一，拜登政府的对华科技竞争战略无法遏制中国科技崛起的趋势，但可以针对性地遏制中国关键科技企业的国际发展。2020年5月，美国商务部为限制“华为使用美国技术、软件在境外设计和制造半导体的能力”，对其针对性地变更了“外国直接产品规则”（FDP），禁止美国境外的半导体制造企业为华为代工芯片，以切断华为升级、获取自研芯片的技术供应链。2020年8月，美国商务部再一次针对华为修订了“外国直接产品规则”（FDP），要求任何使用美国软件或技术的半导体部件、组件或设备均不能在未经美国批准的情况下向华为出口，以彻底限制华为获取由美国软件、技术开发或生产的外国芯片。科技行业研究公司Counterpoint 的统计数据显示，2020年第2 季度华为的智能手机出货量占全球市场的20%，而同年第四季度的出货量占比骤降至8%，2021年第1 季度的数据更是进一步降至4%。⑤“Global Smartphone Market Share:By Quarter,”https://www.counterpointresearch.com/global-smartphone-share/.（上网时间：2022年7月18日）华为智能手机业务所遭受到的巨大打击表明，中国在关键与新兴技术领域的科技企业是美国首要的打击目标，相关企业的国际交易活动及全球市场地位将遭受相当程度的冲击。

第二，拜登政府的对华科技竞争战略缺少提升本国科技实力或产业竞争力的科技政策资源，但具有充足的资源限制他国获取技术知识、发展科技产业，以增加中国在高科技供应链中的脆弱性。提升本国科技实力所需的政策资源，是公共和私人的资金激励；限制他国所需的政策资源，则是美国所具有的排他性技术优势与国际层面的制度优势。美国目前无法提供或吸引充足的资金。与产业正常发展态势下从市场收益中可以获得的资金相比，美国政府财政补贴提供的资金始终处于相对不足的状态，因此美国难以在科技研发、产业基础与供应链建设等对华正向竞争上跑得更快。但是，美国科技竞争力的相对衰落并没有稀释其对高技术产业的控制力，美国在出口制度上对核心技术的控制、在金融制度上对投资交易的控制、在贸易制度上对消费市场的控制，①李巍、李玙译：“解析美国的半导体产业霸权：产业权力的政治经济学分析”，《外交评论》，2022年第1期，第22～58页。使其仍具有充足的资源在高科技供应链的关键环节给中国制造障碍，切断中国从外部获取先进技术、物项与服务的渠道，维持中国对其高科技依赖。在中国还没有实现自主研发技术实质性突破的时期内，这种主要以非市场方式实现的控制对中国形成较为显著的战略压力。

第三，拜登政府的对华科技竞争战略是美国国内将中美科技关系全面安全化的产物，未来将进一步巩固美国两党打压中国科技实力的共识，并促使拜登政府对华出台更为强硬的科技政策。这种政策因为更加强调国家安全，而不那么注重效率与利润，较少关注经济理性。伴随中美战略竞争的全面展开，美国国内形成了一种特殊的需求，即寻找一个具有充分安全重要性的抓手，将其浓缩为对华战略竞争的符号，以发挥国内政治动员的作用，维持较高程度的对华战略焦虑。同时，这个抓手本身也要符合一定的条件，必须具有可被“绝对优先讨论”的性质，以更容易地获得超越常规政治条件的权力和机会，进而引领战略、政策和舆论，并完成美国自身特定战略资源的整合和完善。由此，科技竞争不言自明地成为了拜登政府整合国内外政治资源、推进科技及其他政策议程的首选。可以预计，在对华政策的内政化、工具化和极端化倾向越发显著的背景下，②吴心伯：“美国国内政治生态变化如何重塑对华政策”，《美国研究》，2022年第4期，第30～46页。拜登政府在法案或政策上需要共和党人的支持，因而在对华科技问题上的态度越发强硬。

第四，拜登政府在关键与新兴技术领域同中国脱钩的做法存在阻塞科技全球化的风险，或将在一段时期内造成全球先进技术领域的分裂。在全球新一轮科技革命与产业变革的背景下，拜登政府利用阵营化策略，不仅着力于在既有的全球科技供应链中剥离中国企业，减少对中国的依赖，更放眼未来，联合盟友、伙伴，将美国的技术标准、价值观融入新兴技术领域，占据未来科技高地，并以技术标准、价值观不符为由，将中国排除出全球科技体系的中心圈层。拜登政府在“民主峰会”期间联合盟友发起“未来互联网联盟”，在2022年4月正式以名为“未来互联网宣言”落地。拜登政府在宣言中称：“在共同增进数字生态信任这一愿景下，美国及其盟友、伙伴应在综合考虑供应链来源的技术与非技术风险，采用可靠的网络基础设施和服务供应商。”③A Declaration for the Future of the Internet,the White House,April 2022,pp.1-3.这种将技术与价值观标准相结合的思路，有意孤立中国的科技创新成果，增加研发合作与科技创新循环的阻力，不利于科技成果在全球层面的改进、协调与创新。

结语

中美科技竞争不只是双方在科技领域的较量，而被美国塑造成为一场争夺世界领导权的战略竞争。当前，对华科技竞争已成为拜登政府调动政治资源的工具，通过激发国内的“威胁意识”“竞争意识”来获取政策支持。拜登政府并不是认识不到中美科技合作的收益，而是在心理上无法接受中国科技崛起的事实，不具备纠正对华过时认知框架的政治智慧，更缺乏彻底解决问题的政治勇气和政治能力。在美国的打压下，中国产业升级的难度加大、供应链遭受冲击的风险加剧，但这也在相当程度上倒逼中国增强产业链、供应链自主可控能力的决心与进程。

眼下，中美战略竞争进入新常态，科技竞争已是大势所趋。如何塑造“科技竞争”这一概念本身，共同塑造更可控的科技竞争，是避免中美科技关系滑向失控的关键。科技竞争可以是合作性的，也可以是竞争性的；可以是处于以科技创新能力为核心的正向竞赛轨道，也可以是处于以制度规则胁迫为核心的逆向拖拽轨道。可以看到，从“全面脱钩”到“小院高墙”的演变，拜登政府在对华科技竞争战略的规划与实践中展现出了比特朗普政府更为深刻的理解，更注重于提升自身的科技实力，并呈现出对华有限调整科技竞争认知的可能。故而，对中国而言，有理由对未来中美科技关系的发展持谨慎乐观的态度。以自身制度和能力的韧性抵御对方的科技限制措施；加大科研投入，巩固并提升中国企业在全球产业分工、科技供应链中的地位；积极与美方不同政治倾向的群体展开多层次战略对话，明确中美科技竞争的边界与红线；以更大的耐心应对美国造成的科技挑战，配合中美相互依存关系对双方科技竞争所发挥的矫正作用；淡化安全因素，突出共同利益，积极与美国及其盟友、伙伴开展科技接触。在可见的将来，美国对华的技术封锁措施或在双方新的科技实力对比上实现收敛，迎来更多点位式、多层次的科技合作与更具有建设性的中美科技关系。○