两用生物技术问题的治理挑战

丁迪

[内容提要] 新兴生物技术的误用与谬用风险使其具有明显的两用性特征，在发展新兴生物技术的同时有效遏制其潜在风险已经成为该领域全球治理的重要难题。当前生物技术发展对传统两用生物技术问题的治理路径提出了挑战，以国际军控、出口管制与行业自律为代表的两用生物技术问题治理路径存在主体与目标、责任与收益、权力与结构之间的失衡。这种失衡导致了两用生物技术问题的治理困境。欧盟国家在该领域的治理经验表明，两用生物技术的混合治理模式很可能是解决问题的重要出路。但是，其市场取向的混合治理模式忽略了全球公共利益，存在明显的弊端。中国坚持人类命运共同体的理念，推动共同利益取向混合治理模式的发展，可望为全球生物技术问题的治理提供有效的解决方案。

新兴生物技术变革以基因编辑技术、合成生物学为代表，具有多学科技术交叉融合的特征，在人类健康、经济发展、军事斗争、国家乃至世界安全等诸多领域产生了广泛而深刻的积极影响。但是，这些技术也可能因不恰当应用而对人类社会与环境产生危害，甚至被用于制造生物武器等恶途，具有明显的技术风险。在发挥生物技术优势的同时管控其风险是所谓两用性困境（Dual-Use Dilemma），成为国际生物技术治理领域的重要议题。两用生物技术问题的治理框架最初脱胎于政府主导的核技术问题治理框架。政府从国家安全角度出发，将两用技术塑造为重要的潜在安全风险，以拓展自身对这一领域的管制能力，维护安全与政治利益。作为技术研发主导力量的科研机构与私营部门则试图降低社会对两用技术的安全关切，从而获得更为宽松的科研与经营环境。故此，生物技术两用性问题已演变成牵涉众多利益相关者的复合型安全治理议题，其有效的治理路径选择需要回应各利益相关方的诉求，实现多元利益平衡。本文主要通过把握生物技术两用性问题的基本矛盾，分析两用生物技术问题的治理挑战，厘清当前生物技术两用性治理路径选择之难及其成因，以期助益于新兴生物技术的合理发展与风险管控。

一、两用生物技术发展的挑战

21世纪初，美国发生的炭疽邮件恐袭、涉及病毒编辑的科学研究引发国际社会对新兴生物技术恶意用途的普遍关注，生物技术两用性风险随之成为重要安全议题。同一种技术既有合法用途又有非法用途，合法用途的发展伴生非法应用风险是国际生物技术治理领域的难题。从国际安全角度看，新兴生物技术两用性问题对生物技术监管构成三方面挑战。

一是生物技术发展是否出于进攻性意图难以确定。生物技术在军事领域具有进攻与防御两种应用场景，安全政策研究者与生物科学界普遍承认两者界限模糊，生物防御研究极易跨界成为进攻性武器研究。①Weir L and M.J Selgelid,“Professionalization as a Governance Strategy for Synthetic Biology,”Systems and Synthetic Biology, Vol.3,No.1,2009,pp.91-97.主要大国都承诺不使用或不发展生物武器，但均高度重视生物防御能力建设。国际军控协议对生物防御领域的技术开发没有限制，成为生物武器军控体系的一个重大漏洞。美国早在20世纪60年代末就宣布终止进攻性生物武器项目，但以强化生物防御为由一直没有停止生物技术开发。②Tucker J B and Mahan E R,“President Nixon’s Decision to Renounce the US Offensive Biological Weapons Program,”Center for the Study of Weapons of Mass Destruction, National Defense University,October 1,2009.美国《2017 财政年度国防授权法》明确要求国防部长牵头制定《国家生物防御战略》及其实施计划；2018年《国家生物防御战略》出台，强调推动军民两用的先进生物技术研发，其占据生物武器制高点的战略企图暴露无遗。③Kelvin Droegemeier,“Biodefense Summit Transcript,”Office of Science and Technology Policy, Executive Office of the President,April 17,2019.俄罗斯2012年启动“BIO—2020”战略，其中生物防御研究获得总预算的22%，外界普遍认为这将促进俄基因武器的发展。④Raymond A.Zilinskas and Philippe Mauger, Biosecurity in Putin’s Russia,Lynne Rienner,2018,pp.110-112.国家行为体以发展生物防御能力为由，不断推动新兴生物技术在军事领域的应用，正是利用了生物技术的两用性，有意模糊了生物防御技术与生物武器之间的界限。同时，任何加强生物防御的行为都易被贴上军事用途的标签，直接诱发生物技术军备竞赛，危及全球安全与稳定。《禁止生物武器公约》各缔约国难以判断其他国家发展生物技术的意图，所有生物技术领域的进步均被视为军事能力的提升，因而会加深国家间的猜疑，促使各缔约国为了预判潜在对手的能力，不断加大自身研发投入，防备潜在对手在生物技术能力上的不可预知性，以致造成国家间生物武器军备竞赛的恶性循环。⑤张雁灵：《生物军控与履约：发展、挑战及应对》，人民军医出版社，2011年，第151页。在这种背景下，生物技术竞争会严重影响大国间政治互信，从而导致新兴生物技术在所有领域内的发展都被片面地安全化，最终形成生物技术领域内的安全困境。

二是军事用途与和平应用界限模糊。现代生物技术在科学原理、技术方法层面较难有军民之分，区别集中在应用层面。新兴生物技术已经能够大规模应用于新型作战空间、作战理论、作战样式、作战力量、武器装备。因此，主要大国一直强调新兴生物技术军民两用的特点。美国战略与国际问题研究中心（CSIS）认为，合成生物学的发展对未来安全环境及防务决策者都将造成深远影响。⑥David T.Miller,“Defense 2045:Assessing the Future Security Environment and Implications for Defense Policymakers,”Rowman&Littlefield,2015,pp.23-25.美国国防部、国家科学院、国家工程院和国家医学院联合发布的《合成生物学时代的生物防御》报告建议，美国政府应密切关注合成生物学这一高速发展领域。⑦National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine,“Biotechnology in the Age of Synthetic Biology,”Biodefense in the Age of Synthetic Biology,National Academies Press,2018,p.18.在其推动下，美国行政部门的眼光投向有军事用途的新兴生物技术，美国国防高级研究计划局（DARPA）2014年3月成立生物技术办公室（BTO）。该办公室在2015～2019年的生物技术投资中，生物基础研究投资逐渐减少，应用研究投资不断上升，其中生物材料与装备的投资比例提升最为明显。⑧David T.Miller,“Defense 2045:Assessing the Future Security Environment and Implications for Defense Policymakers,”Rowman &Littlefield,2015,pp.6-7.受美国政策的影响，也为了应对生物技术的潜在军事威胁，俄罗斯、加拿大及欧盟主要国家相继高度关注新兴生物技术军事用途。新兴生物技术催生的生物经济日益与各国军工产业链融为一体，军事用途与和平用途难以区分。

三是新兴技术利用与谬用评估难度大。新一轮生物技术发展伴随多学科技术交叉，人类对新兴生物技术的研发刚刚起步，评估手段不足难以预知应用后果的程度和时空范围，生物生物技术滥用与谬用的安全风险和威胁显著增大。一方面，生物技术开发缺乏管控，导致技术滥用、谬用及技术自身缺陷的附带危害。当一项不完全了解的技术匆忙投入使用时，对生物安全环境造成的损害可能难以挽回。20世纪60年代“反应停”药物导致短肢畸形的事件就是典型。另一方面，高等级生物安全实验室危险材料可能意外泄露。实验室试验、中间试验和生产性试验等环节向环境释放各类遗传修饰生物体，造成的生物安全事故增多。①Lavery J V, et al.,“Towards a Framework for Community Engagement in Global Health Rresearch,”Trends in Parasitology, Vol.26, No.6, 2010,pp.279-283.此外，生物技术的飞速进步和迅速扩散，显著降低恶意使用的门槛。这种威胁主要包括新型生物武器和生物恐怖袭击。

二、两用生物技术问题的治理困境

新兴生物技术已有的两用性促使各有关国家、国际社会及生物技术产业参与者采取措施应对安全风险，管控生物技术的负面效应。在国际生物技术问题的治理体系内，军控合作、出口管制和行业自律三种传统的安全风险治理路径收效式微，这意味着两用生物技术问题的治理陷入困境。

在国际军控体系下，核查机制缺失，难以有效识别与监管生物技术恶意用途。以《禁止生物武器公约》（简称《公约》）为核心的国际生物军控体系有其内在缺陷。《公约》对生物技术性质未进行明确界定，第一条对“其他和平用途”的认定直接承认各种生物防御计划合法性。由于生物防御和生物进攻本就没有清晰边界，各国只能以“从宽”原则推定他方技术意图，导致“更持久、更模糊、更具军事含义的生物技术竞争”。②王小理、薛杨、杨霄：“国际生物军控现状与展望”，《学习时报》，2019年6月14日。《公约》无法适应生物技术管控需求，第三条要求防止生物武器扩散，包括出口管制和限制技术转让，第十条则鼓励促进和平利用生物技术的国际合作和技术交流，而生物技术的两用性特征使得这两个条款本身就自相矛盾。《公约》本身未设核查机制，美国曾以技术上难以核查、核查可能损害国家安全和商业利益等理由“封杀”《公约》核查议定书。

在出口管制体系下，规范与生物技术风险脱节，难以有效管理高风险生物技术及相关产品的国际流动。两用技术出口管制包括两用技术材料和技术信息，目的是预防国家及非国家行为体寻求核生化武器、预防国家恐怖主义获取相关材料设备。尽管出口管制是两用技术问题治理的重要工具，但互联网时代全球物流与信息流发达，加之对威胁的识别滞后，使得管制清单与现实风险脱节，出口管制措施无法阻止蓬勃发展的新兴生物技术扩散。2018年，加拿大阿尔伯塔大学病毒学家戴维·埃文斯（DavidEvans）合法采购了一些遗传基因片段，并利用其成功合成与天花病毒相似的马痘病毒。这说明，由政府主导的传统出口管制措施无法追赶生物技术发展步伐。同时，当前生物技术研发严重依赖全球科研网络，严格的出口管制或将干扰技术的正常发展，阻碍经济增长，这就限制了出口管制制度的应用场景及执行效果。

在行业自律体系下，自律方案缺乏强制约束力，影响力局限于行业内部，无法涉及政府协调控制的生物安全核心领域。在生物技术领域，行业自律和共同体自治是两用技术管控的新路径，由此自发形成的自律机制同样有助于推进生物技术自治。在学术研究领域，学者自发形成自律团体，通过相应自律机制控制生物技术滥用。2003年2月，英美31 位科学家和生物医学知名期刊主编发表《关于生物防御和生物安全考虑的声明》，指出在生物学相关领域学术期刊上发布的最新技术及相关内容可能被滥用。具有良好声誉的学术期刊建立起咨询审查机制，将对引发潜在生物安全问题的论文启动审核机制。③Ronald Atlas, et al.,“Statement on the Consideration of Biodefence and Biosecurity,”Nature,Vol.421,Iss.6925,2003,p.771.在市场领域，主流生物技术公司积极构建自律机制，自发管控生物技术研发。2009年成立的国际基因合成联合会（IASB）由欧洲多国生物技术公司倡导，可单独检查基因序列潜在滥用事件，确认最终用途。④Sibyle Bauer, Kolja Brockman, Mark Bromley and Giovanna Malletta,“Challenges and Good Practices in the Implementation of the EU’s Arms and Dual-use Export Controls: A Cross-sector Analysis,”SIPRI,July 2017,pp.21-22.生物技术行业共同体自治是典型的非政府行为体自我治理。但是，在两用技术治理领域，非政府部门仅是诸多治理参与者之一，管控范围有限，在其他领域难以发挥作用。在涉及国家安全议题时，生物技术问题治理的主导权必然重回政府手中，因此非正式行为准则的有效性和必要性受到广泛质疑。

当前两用生物技术问题治理困境主要源于违背国际治理基本规律，其治理体系中诸多要素之间处于不平衡状态。

其一，治理的主体与目标不平衡。除国家行为体外，各类非政府组织、学术机构、公众等行为主体都是全球生物技术治理利益相关者，构成所谓“复杂私人制度”（Complex Private Regimes）。但是，各方在治理方面的能力和重点各有不同。在军事与安全领域，政府和主权国家构成的国际组织是治理主体；在技术滥用等科学伦理问题领域，非国家行为体承担主要责任。不同主体对技术两用问题的认知与治理目标存在明显差异。政府和非政府行为体在对两用技术安全风险的认知与利益取向上均存在较大差异，以国家行为体主导的传统管控路径无法覆盖所有参与者的治理目标，生物技术主要供给者拥有愈多话语权。因此，没有跨国企业、技术共同体和行业组织等非主权国家行为体的配合，针对生物技术的国际军控和出口管制机制便难以实现。但仅依赖非政府行为体的自我约束，对违规者缺乏有效制裁，使得生物技术两用性困境难以解决，治理目标无法达成。

其二，监管的责任与收益不平衡。监管责任主要由政府承担，政府往往采取法律法规、强制许可证、出口管制等“硬法”对生物技术进行严格管制，在治理重大生物安全事件时亦主要消耗政府掌握的社会公共资源。政府的国家安全责任无限，只要政府存续一天，就必须承担。生物技术专业团体更倾向采用安全指南、自治规范等不具强制力的“软法”进行管控，其本身承担的责任有限，除相关法律责任外，只需承担与自身估值相当的有限经济责任。从收益分析上看，政府不能从生物产业的繁荣中直接获益，而需通过税收、减少部分公共领域支出、增加就业等间接社会效益来体现。安全利益是为数不多能直接体现生物技术发展对政府巨大效益的领域，但需建立在生物技术军事化应用并构成军事威慑基础上，这与两用生物技术管控价值取向相悖。对市场主体而言，技术开发与市场应用可带来直接经济效益，越宽松的两用监管策略对提升收益越有利。政府部门的高责任、低收益与市场部门的低责任、高收益现象，导致两用治理中收益与责任失衡。

其三，治理的权力与结构不平衡。全球化时代，生物技术研发主体由各种科研机构、科学家、生物技术公司等非政府主体构成的生物技术网络组成。①Jason Owen-Smith, and Walter W.Powell,“Knowledge Networks as Channels and Conduits: The Effects of Spillovers in the Boston Biotechnology Community,”Organization Science,Vol.15, No.1,2004,pp.5-21.生物技术的研发与应用遵循市场规制，维系整个生物产业发展。在市场化背景下，政府主要功能是根据相关法律法规、维护整个生物技术产业链秩序，本无直接干涉市场的权力。随着新兴生物技术对于国家安全的重要性不断提升，政府试图打破原有规则，生物技术两用性成为政府部门安全化生物技术的重要抓手。政府通过操纵安全化过程，利用生物技术风险从客观安全转向建构成无法以常规方式应对的主观安全问题，主导新兴生物技术的发展、应用及转移，构建技术霸权，以从生物产业链中攫取超越常规的权力。国家行为体通过安全化获取额外权力，其他行为体也会相应失去部分议价能力。其他利益主体无法通过正常渠道实现自身利益时，也不再承担相应责任，这将破坏两用技术管理体系的完整性，在政府管理盲区形成系统性漏洞。

在当前国际体系下，单一路径无法平衡各方利益实现有效治理，实现两用生物技术问题的治理需有平衡主要利益相关者权利的机制，实现主体与目标、责任与收益、权力与结构三个维度的平衡。混合治理方式将国家安全行为者驱动的限制性监管模式、科学界和产业界推动的自律式治理方法纳入管控体系，构建针对新兴生物技术议题的平衡治理框架。这种混合治理有助于回应各方安全与利益关切，准确识别、评估生物两用技术，实施合理的监管措施，避免因新兴生物技术被极端安全化或草率去安全化而在全球范围内出现生物技术问题的治理失控。

三、两用生物技术问题的混合治理

当前两用生物技术问题治理中存在的多重失衡是生物技术误用与谬用风险失控的重要成因。在全球治理中，通过构建两用生物技术问题的混合治理机制，在不同层面平衡各相关方的利益和诉求，可望突破现有困境、实现两用生物技术的有效监管。

从内涵上看，两用生物技术混合治理模式强调不同类型规则的有机整合，互相渗透，充分协调与平衡各方利益以获得最佳的治理效果。生物技术行业内部自律对规范新兴生物技术研究的重要意义已经成为理论界的共识。作为一项全球性的产业，现代生物技术的安全监管无法将行业主体排除在外。同时，新兴生物技术对社会和环境影响深远，不能仅依靠行业自律，政府应自上而下严格管制相关领域的研究和成果发表。①Samuel, Gabrielle N., Michael J.Selgelid and Ian Kerridge,“Managing the Unimaginable:Regulatory Responses to the Challenges Posed by Synthetic Biology and Synthetic Genomics,”EMBO Reports,Vol.10,No.1,2009,pp.7-11.因此，应将由政府制定的强制性规则与行业协会或科技机构制定的非强制性规范相结合，以实现多种治理模式混合共存及相互作用，以不同方式配置治理模式来实现共同目标。这种新型混合治理（Hybrid Governance）模式日益成为生物技术两用性困境的重要解决路径。②Janczuk Gorywoda, Agnieszka,“Public-Private Hybrid Governance for Electronic Payments in the European Union,”German Law Journal,Vol.13,No.12,2012,pp.1438-1458.从平衡科学自由与风险防范的意义上说，欧美学界普遍认为，只有平衡各方利益、实现多种治理模式充分混合的方案，才能提供最具道德活力的治理形式。这种混合治理方案不仅能对科学和技术进步作出反应，也能在学术自由和公共安全之间实现最佳平衡。③Seumas Miller and Michael J.Selgelid, “Ethical and Philosophical Consideration ofthe Dual-Use Dilemma in the Biological Sciences,”Science and Engineering Ethics, Vol.13, No.4, 2007,pp.523-580.

这种混合治理模式具有两个重要特征。其一，欧美混合治理重视行业“自律”作用，强调非强制措施对构建混合治理外部环境的重要性。通过教育、培训整体提高生物科学界及业余爱好者的风险防范意识，营造负责任的创新文化氛围，可补充解决其他更广泛问题。④[美]克雷格·文特尔著，贾拥民译：《生命的未来：从双螺旋到合成生命》，浙江人民出版社，2016年，第210页。其二，欧美混合治理在价值取向上更倾向维护科学伦理与学术自由。例如，美国国家生物安全科学顾问委员会在2007年制定“令人担忧的实验”清单时，规定该清单既可由政府内部评估委员会、科学界或独立权威机构制定，也可通过扩大现有委员会，如大学和公司等各类机构内部成立的一系列生物安全委员会（IBCs）作出，体现最大程度混合。⑤NSABB,“Proposed Framework for the Oversight of Dual Use Life Sciences Research: Strategies for Minimizing the Potential Misuse of Research Information,”Bethesda, MD, National Science Advisory Board for Biosecurity,June,2007.

相对于传统的治理方式，这种混合模式具有非常明显的优势。从生物技术治理实践角度看，生物技术研发过程是一个复杂的非线性过程，参与者和利益相关者甚多，单一主体无法平衡所有利益相关方的诉求。⑥Bryn Williams-Jones, Catherine Olivier, and Elise Smith,“Governing‘Dual-Use’Research in Canada:A Policy Review,”Science and Public Policy,Vol.41,No.1,2014,pp.76-93.此时，混合治理体系的优势将变得非常明显：各主体扮演着不同角色，在不同层次中输出规范，各规范之间互相联系，形成覆盖整个技术研发与应用过程的规范网络。

从全球治理理论的视角看，混合治理模式可能实现生物技术两用性治理中各主体权力、责任与收益的平衡，更通过各行为主体的充分参与，实现生物技术多层次沟通，规避传统治理模式下各主体间信任缺失与利益冲突导致的治理困境，在很多方面具有明显优势。首先，混合治理能形成统一治理目标。国家行为体、生物技术共同体、私营机构及其他非政府组织组成的共治体系可有效协调各利益主体间关系。这些主体在各自利益驱使下，对技术两用治理诉求不同，导致治理目标差异，而混合治理在定义两用风险时具有优势。其次，混合治理体系更易实现各主体间责任与利益的平衡。混合治理特点是将不同治理路径形成有机联系，在互相依赖关系中构建完整治理体系，有利于平衡各主体间利益分配。各个治理路径互为补充、互相渗透、长期共存。最后，混合治理能调整权力关系，恢复各主体权力与结构的平衡。混合治理体系下各政府部门和不同利益相关者持续交流对话，双方对两用技术安全风险作出正确判断，避免生物技术陷入“安全化”议程，防止国家行为体过度攫取治理权力，维护两用技术各参与主体间权利与责任合理分配。

然而，西方学者提出的混合治理模式暴露出许多弊端。一是具有明显的市场取向特征，掌握技术专利与市场资源的主体会逐渐占据混合治理主导地位。欧美市场取向混合治理模式的弊端内生于其治理理念，代表了传统市场体系下商业与科技精英阶层的利益。因此，这种混合治理模式在管理规范上更倾向保护科学家学术自由，保证知识合理流动，反对过分严格的审核与限制；对非政府部门特别是商业部门源自市场规律的自律规范，则给予最大程度的信任，如此能够发挥与政府强制性规范同等的效用。因此，非政府部门行业规范被视为重要行为准则，跨国公司要求全球供应商采用严格的商业道德、环境保护甚至防扩散等标准。①Stephen M.Maurer,“Regulation without Government:European Biotech, Private Anti-Terrorism Standards, and the Idea of Strong Self-Governance,”Nomos Verlagsgesellschaft mbH&Company KG,2011.这种市场效益取向的混合治理模式在全球层面容易导致发展中国家与发达国家之间利益失衡。因为，新兴生物技术等高新技术的造福对象是往往是富裕的发达国家，不是贫穷的发展中国家。②Gabrielle N.Samuel, Michael J.Selgelid and Ian Kerridge,“Managing the Unimaginable:Regulatory Responses to the Challenges Posed by Synthetic Biology and Synthetic Genomics,”EMBO Reports,Vol.10,No.1,2009,pp.7-11.例如，合成生物制剂可能严重威胁传统生物原材料出口国的经济利益，生物技术造成的负面影响更易在发展中国家带来严重损失。③Schallig H Heemskerk W.and Steenhuijsen Piters B,“The World of Artemisia in 44 Questions,”The Royal Tropical Institute,March,2006,pp.39-43.市场取向的混合治理模式仅仅解决了生物技术两用性风险管控的问题，而无法解决两用生物技术造成的全球发展问题，这种背景下的混合治理很有可能会滑向资本主导的新型失衡，甚至加剧全球发展的不平衡。

二是主权国家和政府的重要性减弱，国家主权面临遭遇侵蚀的潜在风险。在两用生物技术混合治理中，私营部门权力向政府部门渗透。两用技术治理立足安全，具有明显公共性，法律法规等强制性措施是混合治理的基础与底线。一旦安全问题以及与新兴生物学相关的其他风险和伦理问题，超出评估和解决这些问题的政府机构的能力，政府将不得不依赖行业机构或技术专家制定政策。例如，欧盟的两用技术安全风险定义过程主要由政府咨询行业协会作出。安全领域的混合治理存在脱离行政机构转由非政府机构，甚至盈利机构主导的趋势。在生物技术国际合作领域中，国际组织特别是国际非政府组织重要性不断增强。政府管辖被国界限制，科技机构、私营企业和学术共同体则更多以国际非政府组织形式出现。它们成为联系各国政府，协调国际安全合作的重要力量，乃至成为国际协议、公约等正式规则产生的主要发起方，不断会有非正式规则以国际协议的方式转变为正式规则，国际生物技术治理可能脱离主权国家控制，挑战现有国际安全体系。此外，全球混合治理模式侵蚀国家主权。在全球治理层面，世界卫生组织、联合国粮农组织等重要国际组织的加入，使得国际组织形成的缺乏约束力的非正式规则嵌入各主权国家治理体系，甚至削弱国家主权，颠覆国内法与国际法的现有关系原则。

四、两用生物技术治理的中国方案

当前，生物技术研发高度全球化与网络化，利益相关者日趋多元，传统生物技术管控的路径不能适应这一趋势，治理体系失衡导致技术发展失控，各种安全风险问题日益突出。只有充分调动政府与非政府行为体的治理积极性，共同保障各主体的权责均衡，形成平衡各方利益的混合治理体系，才能实现对两用生物技术的有效治理。欧美国家在权责平衡基础上搭建的两用技术混合治理模式是生物技术两用性问题全球治理模式的重要创新。这些治理探索刚刚起步，各种制度尚处试错阶段，但由于汲取了学术共同体、机构和政府治理方案的不同优势，为解决各种全球治理问题提供了广阔的前景。同时，多种治理模式互相关联与渗透，有助于相关方利益的平衡，进而促进两用技术的有序发展。欧美国家市场取向混合治理模式，平衡了市场利益、科研伦理与国家安全间的利益，在一定程度上弥补了传统两用生物技术治理的短板。但是，这种混合方式本质上是一个行业精英、知识精英与政治精英组成的治理联盟，无论在价值取向、目标设定与参与范围上都难以覆盖所有的利益相关者。在面对弱势群体或者欠发达地区的发展与安全的诸多议题上，这种精英联盟式的混合治理模式难以承担必要的公共责任，难以提供全球治理所需的各种公共产品。

有鉴于此，作为国际社会中负责任的大国，中国在生物技术两用性治理领域的作用日益突出。人类命运共同体理念为生物技术两用性混合治理提供了新的治理模式选项。人类命运共同体理念倡导打造一个主权平等、合作共赢、开放包容、绿色发展的人类命运共同体，构建以国际法治为核心的新型国际关系。①习近平：《习近平谈治国理政》（第2 卷），外文出版社，2017年，第521～525页。在全球生物技术治理视野下，围绕新兴生物技术发展战略，主动开展国际竞争与合作，凝聚国际社会战略共识，坚持系统性思维、复杂性思维、演化性思维，寻求国际社会大家庭最大公约数，也敢于寻求必须突破方向的最小公约数。②王小理：“生物安全时代: 新生物技术变革与国家安全治理”，《中国生物工程杂志》，2020年第9期，第95～109页。与传统市场效益取向共识不同，人类命运共同体理念下的混合治理价值共识更倾向保护公共安全利益，可以视为公共利益取向的混合治理方案。生物安全问题牵涉国内和国际公众健康，生物技术两用性风险是国际社会面临的共同挑战。生物技术发展不确定性风险不能仅依靠行业共同体的判断进行专业甄别，需要所有的利益相关方共同评估，而不是由在这一领域内具有主导地位的精英群体把持话语权。生物技术两用性困境的本质是利益与风险平衡问题，与市场效益取向模式不同，人类命运共同体系理念下的公共利益取向混合治理模式在治理理念、治理主体与治理规则和国际协调机制上都存在明显差异。

在治理理念上，公共利益取向的混合治理模式具有更大价值包容性。欧美国家市场效益取向的混合治理体系重视学术自由等学术共同体长期坚持的科学伦理。人类命运共同体理念则强调价值包容性，相信只要秉持包容精神，就可实现文明和谐。③习近平：“文明交流互鉴是推动人类文明进步和世界和平发展的重要动力”，《求是》，2019年第9期，第7页。因此，公共利益取向的混合治理不仅需要考虑科技精英的价值取向与利益诉求，也必须把所有涉及新兴生物技术产业链中每个利益相关者的文化与历史背景等要素纳入价值体系中。在治理伦理问题上，最大程度反映公平、责任和透明度等价值观，避免出现价值理念偏见，从而损害弱势群体的利益。

在治理主体上，共同利益取向的混合治理参与主体更为丰富。全球公共安全关联的主体是全体人类成员，涵盖一切“类存在”人的共同体。④郝立新、周康林：“构建人类命运共同体——全球治理的中国方案”，《马克思主义与现实》，2017年第6期，第1～7页。在公共利益取向下，混合治理应该尽可能大的扩展其参与主体，将生物技术利益相关者概念的外延在“类安全”范畴，从而将目光聚焦到整体人类社会利益上。因此，与市场取向混合治理模式不同，公共利益取向下那些受新兴技术负面影响的发展中国家或弱势群体必然会被纳入混合治理体系中，从而对两用技术风险的认定、行业监管措施的制定、行为规范的变革产生重大影响。通过将更多的主体纳入到混合治理的模式中来，两用生物技术风险的视野将变得更为广阔，对潜在风险的预判与应对能力将变得更强。生物安全是一项全球议题，任何一个群体遭受诸如传染病、生态灾害等生物安全危害后，都会将这种危害传导至其他群体。因此，单纯的市场视角难以覆盖所有的潜在风险，也不会顾及边缘群体，只有将生物安全转化为一项全球公共产品，才能避免这样的问题产生。

在治理规则上，共同利益取向的混合治理体系更具透明性。在权衡取舍、监管与创新方面，混合治理应考虑各主体在风险偏好上的差异。市场效益取向的混合治理体系中，技术精英和跨国企业成为行业规范制定者，大型企业在实践中往往倾向于利用市场垄断地位构建规范垄断，倚重技术与私营部门精英而制定的各种规范对社会公众缺乏透明度，也难以承担全球公共产品的责任。中国政府多次强调要践行多边主义，推动完善全球治理体系变革的重要性。因此，公共利益取向混合治理更强调规则的公开与透明，在维护公共利益的基础上建设一套全球统一、通用、透明的监管体系，实现对两用生物技术发展的治理。

在国际机制上，公共利益取向的混合治理模式更注重协调国家间关系，治理模式的责任主体更倚重正式的主权国家组织。市场效益取向的混合治理更关注组织和机构利益，将学术共同体和行业共同体利益放在重要位置。公共利益取向的混合治理不仅涉及人与人之间、人与国家之间的关系，更关注国家与国家之间高度依存的新关系，在国家主义和全球主义间寻求平衡。①张鷟、李桂花：“‘人类命运共同体’视阈下全球治理的挑战与中国方案选择”，《社会主义研究》，2020年第1期，第103～110页。相比市场效益取向的混合治理，人类命运共同体理念下的安全治理目标视野更宏大，治理参与的主体更多元，规则体系更为公正透明，必然将成为生物技术治理领域内重要的全球公共产品。作为全球公共产品，其责任主体必然需要承担更多的公共义务，提供更多的公共资源，市场取向下的混合治理模式中松散的精英联盟根本无力承担。因此，公共利益取向的混合治理模式应该参照国际军控模式，以联合国下属的机构为责任主体，将混合治理模式嫁接于现有的国际规则体系之上，通过补充与完善传统两用性治理路径的不足，实现其全球治理目标，并保证这一体系的公共性。

综上所述，以欧美发达国家为代表的混合治理模式是一种更注重市场效益的混合模式，其目标是通过平衡国家的安全诉求，促进生物技术的发展。而社会制度与文化传统禀赋决定了中国的全球治理理念将更加关注全球公共安全利益，特别是广大发展中国家的安全利益。虽然这两种模式都承认全球化时代科技发展与全球安全都需要多元共治，但在价值观念与治理理念上存在的巨大差异，使得其必然体现为两种完全不同的全球治理方案。

新兴科技发展造成的各种负面影响往往超越人类预测，生物技术发展尤甚。在以合成生物学代表的现代生物技术成熟后，一些更具挑战性的新技术也会伴生新的两用性困境出现。这对全球治理理论与实践将构成更多的挑战，国际社会必须不断充实现有的治理“工具箱”。在人类命运共同体理念下，中国需要积极推动全球治理的中国方案，完善公共利益取向混合治理模式，提高生物技术的发展透明度，平衡各主体利益诉求，形成包容、公平、公正的生物技术发展国际规范，严密监管新兴生物技术误用与谬用行为，管控两用生物技术风险，维护全球生物安全秩序。○