加强总预算会计管理推进财政国库改革

冉晓艺 四川省凉山彝族自治州盐源县财政局

作为国家财政的来源和供给基础，国库承担着处理国家财政收支中收纳和拨付的重要作用。国库业务管理在不同国家的做法都不同，但是从本质上说，作为财政支出和收纳业务的集合，财政部门的国库业务管理规范化和科学化是未来的发展方向。根据时代的不同，调整国库业务管理和调控工作，才能保证国家财政的有效运转。总预算会计管理能推动财政国库管理工作优化，提升其工作价值，促进财政国库业务管理优化，保证国库管理工作的顺利有效进行。

一、财政国库管理现状

（一）财政国库发展中取得的成绩

随着市场经济的不断发展，我国的经济规模越来越大，国库的作用、职能和管理方式也相应发生了变化。2001 年3 月，国务院办公厅发布《关于国库管理制度改革方案有关问题的通知》，拉开了我国国库制度现代化改革的序幕。自确立社会主义市场经济体制改革目标以来，我国的改革和发展进入新阶段。经过二十多年的不懈努力，一个控制力强、效率高、更加开放透明的现代金融国库体系基本成形[1]。2011 年国家财政收入突破10 万亿元，2019 年更是达到19 万亿元以上，国库财政资金管理规模逐年递增，管理压力之下也产生了管理创新的动机。2019 年，财政部部署推进预算管理一体化，财政国库管理改革遵循统一的管理流程和规则，提高改革的整体性和协同性。二十年来，我国财政和央行各自发挥专业优势，密切协调国库管理关系，将财政国库改革进行到底。现代财务管理源于国库日常工作，如国库的收储、调拨、采购、融资、投资、现金管理、会计核算、财务报告、动态监控等。财政管理对于政府来说，一旦资金的分配确定了，就此延伸出的各项工作都在国库的范围之内。

（二）财政国库管理中遇到的问题

1.制度建设不够全面

财政局关于国库业务管理的制度主要以国库单一账户的形式存在。其中，资金的划拨和财政专项款项的划拨以集中支付为主。这样的制度形式在理论上没有太大的弊端，但是在目前实施代理制度的情况下，就会导致国库管理工作过程存在较多的实践性问题，尤其是在执行中可能出现因为征收机关或者相关代理机构的分散性，降低了财政资金汇入国库的效能。加上一些国库管理的环节都是重复的，冗杂性较高，会增加财政资金的监管难度，导致实际的管理质量下降。在实际的工作中，国库计息减少了中央银行的盈利，上缴国家的财政金额减少，产生地方国库充足、中央财政过度流转的情况，财政部可能通过大量发行债券的方式充实资金，但是这种方式筹资的成本较大，容易出现预算不科学等一系列连锁反应，导致闲置资金的浪费。如果在某段时间国库资金汇入，会造成大量的国库账户资金积存。这种情况的出现并不利于国家财政收支的平衡和稳定，限制了货币改革带来的管理规模效应[2]。

2.监督制度不够灵活

人民代表大会和政府是国库监督的主体，人民代表大会和政府构成联合的监督体系，能够保证国库监督的规范、公平、公正和公开。但是，在监管制度的设计与执行中存在权责不明确的问题，目前，国库业务管理相关的法律制度需要不断完善，要做到区分和统一国库的监督权、管理权和处罚权，才能降低相关监管部门对于预算、资金等方面的监管难度。在很多情况下，对国库业务管理的监管需要关注财政管理部门的工作，换言之，要监管央行等银行机构。根据上级要求“严肃财经纪律”，并严格要求所有行政和参公单位银行账户上的实有资金必须每月末清零，将资金缴入代管资金专户，单位要发生支付时再拨回单位账户。因为财政资金没有得到充分且及时回笼和回收，导致资金链短时间的周转困难和停滞，国库资金只在银行账面上流动，造成财产损失。监管部门缺乏对国库以外的财政资金的监管和控制，导致财政资金的使用存在漏洞，管理起来更加复杂。

3.存在代理信任问题

财政局国库业务管理以单一账户体系为主，国库单一账户是主要的支出和收纳端口，在财政资金的划拨与收支问题上，也是由国库集中支付并统一完成相关的处理的。这样的职能方式与央行的直接代理工作产生了一定的冲突，而直接的集中收付对财政资金链条的流动性具有最直观的调控和监督作用。但是，建立在当下财政局国库业务管理基础上的层层相扣的环节，中间过程的相关代理工作程序烦琐，也很难达到业务管理所设定的要求和目标，系统性、衔接性不强[3]。

4.国库管理一体化程度不够

国库管理一体化衔接程度不足，会导致实际的管理工作效能不高。预算编制在控制过程中会控制预算的执行和情况反馈，反作用于预算编制的整体效果，目前需要不断探索、完善最低库底目标余额制度。为提高财政收支预测能力，要在政府资产负债管理尚未健全的情况下深化国库管理改革，促进财政制度的创新发展。

二、财政总预算会计管理概述

（一）财政总预算会计管理

总预算会计管理（也叫“总预算会计”）是加强政府财政预算管理、提高财政管理水平的有效保障，也是财政工作的基础。从21 世纪初开始，国库集中收付制度改革逐渐推广落地，财政部门积极打造全新的财政收支运行管理机制，促进了总预算会计的高质量发展。通过总预算会计的应用，完善并优化了收付实现制度，规范了权责发生制，财政预算收支和资产负债核算更加精准和科学，资金运行更加安全有效。财政国库管理建立在总预算会计职能之上，充分发挥了科学的运行管理体系效能，通过加强自身建设，发挥制度优势，强化核算，加强对财政管理的监督、预测，提高总预算会计管理的统筹能力，实现财政财务管理的提质增效。

财政总预算会计管理建立在社会经济发展和财政职能不断转变、调整及完善的基础上，通过优化财政国库管理工作，提升整体价值的统筹性管理工作。该工作和财政管理制度一脉相承，旨在夯实财政管理基础，有效支撑政府的决策。

（二）财政总预算会计管理的特点

1.政策性和计划性

财政总预算会计工作是非物质生产领域的管理，通过精神产品、服务效率等效益的反映，提升管理价值。国家财政预算是对国民收入的分配和再分配，建立在国家法律法规之上并有计划地进行，而总预算会计是国家财政预算的监督和优化，政策性很强。同时，总预算管理也符合国民经济和社会发展计划，与社会经济发展和公共消费水平紧密相关[4]。

2.广泛性和统一性

财政总预算会计需要建立在国家财政预算执行之上，形成高度统一的监督及核算体系，定期、及时地反映财政预算执行情况。财政总预算会计是统一性的核算工作体系，只有建立在上下统一的组织之上，才能有效完成财政总预算管理工作。

三、财政总预算会计管理对财政国库管理的作用

（一）促进资产负债管理

总预算会计管理丰富了政府财政资产管理的维度，特别是在政府的股权管理、国债管理和地方债管理与核算中起到了非常重要的作用。总预算会计有利于打通预算执行和资产负债管理的“关节”，能够统筹协调政府预算和会计核算工作的协同性，也能够促进各级政府和各级行政事业单位把控资产负债管理和资金管理的效能；同时，也能够契合预算管理工作，加强对于政府综合财务报告和预算绩效管理的改革。资产负债管理是现代化财政制度的重要内容。总预算会计工作围绕着预算收支进行管理，满足了财政财务管理的需求，加强了政府财政部门资产负债管理事项的核算和规范性。在党的十八届三中全会之后，相关部门修订了综合财务报告制度，对于政府资产和负债等的管理更加科学。

（二）承接预算制度管理和改革

通过发挥会计职能作用，与预算管理工作紧密衔接，总预算会计可以保障预算执行的精确性，也能够保障决策数据的真实有效。总预算会计能够反作用于预算编制和预算审查等工作，优化财政管理的顶层设计。目前，现代化的预算制度框架已基本确定，也规范了地方政府的预算体系，加强了预算绩效管理。总预算会计强调财政部门对于地方政府的预算管理活动的主体性，能够使预算管理更加规范、透明。通过标准化、科学化的预算制度改革，建立健全会计流程，有效规范会计规则，提升对于政府预算收支预测的把控，有效控制财政资金的运行，也能够切实保证预算绩效管理的稳定实施。

四、加强总预算会计管理，推进财政国库管理改革

（一）拓展会计核算的广度和深度，加强总预算会计管理工作

1.明确会计核算目标定位

现行的财政总预算会计管理制度，将其目标由如实反映财政收支执行情况和财政收支执行结果，转变为准确反映预算收支执行情况，以及资产、负债等财务情况。要同时满足预算管理和财务管理的双重需求，优化会计核算目标定位。

2.丰富会计核算工作内容

行政及参公单位缴回的基本账户上大多是往来性质的资金，在实际工作中，需要结合预算管理的全新要求和财政业务的相关变化，结合现行制度，不断完善财政收支科目。例如，采用双分录的方法核算政府股权，有效管理政府债务事项；要建立健全资产类会计科目和负债类会计科目，更加清晰、明确且全面地掌握财政部门的“家底”。

3.拓展会计核算报表体系

资产负债表将资产和负债设计与政府会计准则衔接起来，能够有效反映资产负债结构。要落实收入支出表的管理和优化，反映全部的财政资金收支情况，使财政总预算会计反映的内容更加丰富、全面[5]。

（二）加强财政管理信息化建设，优化业务监管

会计电子化核算管理改革正在各地进行。以重庆市为例，重庆市自2018 年开始了财政总预算会计电子化核算改革，重庆市财政总预算会计实现了全部电子化，减少了体力劳作，提高了工作效率，并有效提升了财政管理水平和服务效能。在这种情况下，更需要优化财政管理的信息化建设，提高业务水平。以规章制度打底，加强工作优化，强化问题意识，重视财政管理问题的解决。利用信息化渠道，将单位录入—业务科室审核—国库审核、打印全程在线处理，单位清理完相关资金后一次性申请拨回单位。政府要出台财政总预算会计核算电子化的相关政策，确定信息化的发展目标，明确发展进度，分解相关责任，下沉服务，制订财政总预算会计管理核算电子化的实施方案。

（三）明确相关职责，加强制度化管理

在实际工作中，需要完善多层次对账制度，严格执行与内部金融机构、上级和下级金融部门、财政专户银行的对账规定。严格控制新增金融类对外贷款，规范贷款审批程序，按资金性质使用会计科目，定期统计清理往来账款。要明确总预算会计管理模块的职责，并形成制度和规范。根据国库管理模式中存在的不足，找出财政监督管理职能缺位的问题。加强岗位优化，做好人力资源管理分配。因此，要建立健全财政大国库的管理模式，明确岗位职责，形成管理制度，使员工明确各岗位的工作要求，加强财政监督管理职能的落实，形成科学的财务管理模式，规范权责发生制会计流程。在整理统计各项支出后，需经相关负责人和分管局领导批准，由预算总会计师办理权责发生制核算。总预算会计定期清理权责发生制下拨的资金，确保权责发生制会计资金的及时内化、吸收。

五、结语

新版财政总预算会计制度的颁布、实施已近五年，其推进与落实能够有效提升会计核算工作的有效性，有针对性地优化和改进国库管理工作。我国财政改革始终处于不断推进的过程中，在实际开展管理工作时，要厘清财政总预算会计与行政事业单位会计制度的关系，推进改革，推进金融市场创新等工作，使我国经济的发展更加健康、稳定。