全民社会保护的“快车道”策略

■文／莎哈·拉扎维

2021 年6 月，第109 届国际劳工大会（ILC）对全民社会保护的定义是：全民社会保护需要采取行动和措施，逐渐建立并维持适合本国的社会保护制度，实现社会保障人权，从而使每个人能够根据国际劳工组织（ILO）标准，在整个生命周期内获得全面、充足、可持续的保护。

全民社会保护强调实现社会保障人权的重要性，同时聚焦许多极为重要的议题，包括全民社会保护理念的关键——普遍覆盖，全面覆盖（所有生命周期风险），待遇的充足性、可预测性和可持续性。ILC 对全民社会保护的定义综合全面，对解决为实现全民社会保护目标而重点关注的问题具有重要意义。

投资社会保护是社会和经济发展的关键

人在整个生命周期中面临各种各样的社会风险——生育、疾病、失业、工伤、残疾、老年等，也称为非系统风险，这些风险继而会加剧贫困、社会排斥等系统性风险。尤其是过去两年，受新冠疫情影响，社会保障制度常处于高度戒备的状态。因此，我们需要健全的社会保障制度，既能应对非系统性风险（个人风险），又能应对疫情危机、金融危机等系统性风险。

尽管中国和欧盟在社会保障制度建设上取得诸多进展，但根据ILO《2020-2022 年世界社会保护报告：社会保护处于十字路口——追求更加美好的未来》，截至2020 年，全球仅46.9%的人口至少受到一项社会保护待遇的有效覆盖，这意味着一旦出现风险，超半数人口（多达41 亿人）无法获得任何保护。

因此，投资社会保护为经济、社会和政治带来诸多益处。从微观层面上看，社会保护投资对个人、家庭和企业发展具有至关重要的作用，包括：提升健康、营养和教育成果；建立并保护人的能力（人力资本）；赋能个人，投资或采取更高水平的回报策略；提高生产力和就业能力。在中观层面上，社会保护投资有助于推动本地经济进步，包括：提高社区资产，增强基础设施建设；产生从受益人向非受益人的正外溢效应；支持经济结构转型，提高生产力并发展净零碳经济。当然，所有这些都会体现在宏观层面——整体经济上，例如：防贫减贫，减少不平等；稳定总需求，促进结构改革；增强经济稳定性和社会凝聚力。

如何实现全民社会保护：扩大社会保护的二维策略

以ILO 关于社会保障标准的公约和建议书为指导，可以从横向和纵向两个维度实施扩大社会保护的策略。

横向上，以ILO 2012 年《关于国家社会保护底线的建议书》（第202 号）为指导，建立社会保护底线，保障全民获得基本医疗和最低收入保障；纵向上，依据ILO《社会保障（最低标准）公约》（第102 号）和更高标准，逐步确保更高水平的保护。两个维度共同作用，切实帮助实现全民社会保护——提供全覆盖的同时确保待遇充足、全面、可持续。

新冠疫情迫使多国认识到投资社会保护的重要。尽管此次危机逐渐消退，但很快其他危机又会接踵而至（例如食物和能源价格上升等问题导致全球多国面临生存危机）。因此，许多国家借此时机投资了不同形式的社会保护。

迈上全民社会保护的“快车道”

当前，社会保护正处在十字路口。我们可以继续投资通往全民社会保护制度的“快车道”，持续扩大覆盖范围，确保适足的待遇水平和全面的待遇保障。当然，我们不愿看到有国家屈从于“慢车道”策略，面对不断加深的财政压力，采取最低要求的社会保护政策和财政整顿，在民众需要和系统性冲击面前措手不及。

因此，我们呼吁各国迈上全民社会保护的“快车道”，采取促进包容性增长和体面工作的一体化政策，突破原有社会保障制度的局限，扩大对包括非全日制工人和自雇工作者在内的所有类型就业人员的社会保护，并进一步促进企业的可持续发展，推动企业和就业的正规化。

迈向全民社会保护的政策导向。在追求全民社会保护的过程中应重视保护的充足性，如要将所有类型就业人员纳入社会保护，需要综合运用缴费型和非缴费型计划，其中包括税收和社保缴费两种筹资方式的结合使用。社会保险面临的挑战是将覆盖面扩大到非全日制工人、临时工、自雇人员及小微企业工人等各类就业形态人员。因此，结合不同类型待遇的重要性，可以将有一定缴费能力的人员纳入社会保险制度，把依靠税收资助的待遇作为保障社会保护底线的关键。

在此过程中，关键是要保障工人和用人单位的法律确定性，确保正确的雇佣关系分类，促进企业和就业正规化，最终推动向正规经济转型——这在获得所需财政能力以及通过缴费和税收调动资源方面发挥着至关重要的作用，也是在确保社会保护制度充足性和可持续性方面需要克服的挑战。此外，还需以有效的社会对话、社会团结、集体筹资、均衡的代际公平和性别平等几项指导原则为基础，建立并投资全民社会保护。

突破社会保障覆盖面局限。当前，社会保障覆盖面较窄，以数字劳工平台工人为例，大多数人员未被纳入社保覆盖范围。根据ILO 对100 个国家的12000 名平台经济从业人员进行的一项调查，仅40%的受访者表示已参加医疗保险，约20%的人员表示获得职业伤害保障或失业保护，而仅不到20%的受访者表示参加养老保险。此外，医疗保险也存在很大缺口。研究显示，在基于位置的平台工人中，七成人表示在新冠疫情期间，如果自己的新冠病毒检测结果呈阳性，将无法享受带薪病假或领取补偿。这不仅是对工人个人福祉，更是对公共卫生提出挑战。

另外需要强调的是人口结构变化产生的护理服务需要。一方面，鉴于移民导致的家庭分居和其他多样化的家庭形式，儿童需要获得早期护理和教育；另一方面，人口老龄化带来巨大的长期护理需求。根据ILO 日前对82 个国家未来护理行业岗位数的预测报告，如果合理投资长期护理、早期儿童教育和护理服务，预计到2035 年将创造近3 亿个岗位。护理行业为社会保障投资提供了非常重要的补充，同时也是创造就业岗位的重要引擎。

加快将未纳入社会保护的群体纳入覆盖。国际社会保障标准关于全民社会保护的关键原则包括：覆盖所有类型就业人员的普惠性保护、待遇充足性、社会保障权利的可携性和可转移性、社会保障机构的透明度及民众信任、性别平等，以及对制度的良好治理。

促进社会保护的积极特征包括：强制覆盖，扩大风险池，提供易获得的高质量待遇和服务；简化行政程序；充分利用数字技术，同时提供非数字化选择，确保不熟悉数字技术的群体能够获得社会保障；确保高透明度、精准问责和高度信任，尤其在扩大社会保护覆盖面的背景下，确保民众可缴费、愿缴费且相信能在有需要时获得相应保护。此外，建立统一协调的系统和一体化的政策框架，避免碎片化；充分结合社会缴费和税收筹资等不同模式，创造财政空间。最后，践行这一切的基础是与工人和雇主代表进行广泛且充分知情的社会对话，让他们可以说出自己的真实看法并有权利对社会保障体系治理进行监督。

通过投资全民社会保护和普惠性公共服务，政府可以真正开启良性循环——增强制度信任和社会契约，将更多收入投放于税收和缴费，从而加大对高质量全民社会保护制度和公共服务的投资。更进一步地说，这种良性循环将确保社会保护制度获得恰当充分的筹资。“二战”后，许多高收入国家通过建立对普惠性公共服务和社会保障制度的信任，提高了政府收入水平并将之重新用于制度投资，以此实现了社会和经济模式的转型，同时显著减少了不平等。

在冲击不断、不平等加剧的今天，许多国家已准备好迈入全民社会保护的“快车道”，增强社会保障投资，从而推动社会保障制度朝着发挥更大作用的方向发展。■