欧盟社会保护与福利国家的未来

■文／安娜·黛尔蒙托波罗

当今世界具有颠覆性、不确定性和波动性，在此新形势下，欧盟委员会组建了“欧盟社会保护与福利国家的未来高级别专家组（HLG）”，成员为欧盟各成员国在社会保护方面具有真正经验的高级别专家。HLG 的使命是针对福利制度改革提出意见和建议，同时研究劳动力市场经济与不断变化的劳动世界之间的相互联系，并将于2022 年年底前发布报告。在工作方式上，HLG 负责通知成员国和社会伙伴，并与其在国家和欧盟层面上开展合作。

到了再次作出改革的时候了

福利制度是欧洲社会政策的核心。早在1881 年福利国家的建立基础奠定之时，德国首相俾斯麦就明确表示：国家应向有需要的民众伸出“危难中的援手……这不是施舍，而是一种权利”。时至今天，欧盟始终积极致力于这一宗旨，不断扩大福利国家制度，为民众提供社会保护。

过去几个世纪，社会民主党、基督教民主党、自由党等不同的欧洲政党之间相互渗透，如今，尽管27 个欧盟成员国之间各有差异，但依然有许多共通之处并建立了大致相同的原则。在我担任欧盟就业、社会事务和机会均等专员期间，欧盟面临着联盟扩大和新成员国加入带来的挑战。尤其是对于新加入者，一切都在快速改变，因此福利国家制度面临许多重大改革，其中也需要各国和地区联合市政当局、社会伙伴（工会和雇主）及民间社会团体相互协调配合。

过去15 年，欧洲遭遇严重的经济、政治和资源危机，如今更面临疫情、战争和能源危机；与此同时，气候变化、数字化、人口结构改变也给我们带来严峻挑战。因此，在危机和挑战并存的情况下，到了再次对福利国家制度作出改革的时候了。

如何共同推动改革？HLG 的一项主要任务是与社会团体开展国家和欧盟层面的合作，并在分析完政策选择后向欧盟委员会提出相关建议。由于社会福利制度的运行和工作方式与其他制度不同，因此HLG 必须考虑劳动力市场和经济的变化，以及成员国社会保护制度的多样性，同时关注社会保护与教育、医疗、住房等其他方面政策之间的相互联系。

HLG的运行方式

HLG 的运行分为三个阶段：明确大趋势和对福利制度的影响，分析趋势对社会保护制度的设计和范围以及社会保护筹资的影响，提出关于未来社会保护的关键性战略建议。

明确大趋势和对福利制度的影响。HLG 明确的四大趋势对欧盟所有成员国乃至全球各国都具有重要意义。第一是人口结构改变。全球部分地区经历了“人口爆炸”，例如非洲，但也有部分地区与之完全相反，例如欧洲，人口出现减少。

人口结构改变的影响首先表现为劳动力市场人口减少。其次是生育率下降，欧洲女性生育年龄通常在30 岁以后，东欧和南欧地区国家的生育年龄甚至高于35 岁。再次，移民和欧盟内部人口流动，尤其是非洲、中东地区、巴基斯坦和阿富汗国家人口的涌入，导致家庭结构发生改变，出现大量单亲家庭甚至同性家庭。最后，各年龄段的贫困发生率不同。目前，我们面临的挑战之一是确保各代人口获得社会保护。因此，人口结构变化反映出在养老金改革等方面还存在问题。

第二是不断变化的劳动世界。从平台就业到数字技能需求，劳动力市场上的一切都在不断改变。尽管过去20 年，欧盟就业率整体有所提高，但就业形式与以往不同，非标准就业形态增加；总收入中劳动收入比重下降，即意味着个人收入较过去减少；存在收入不公（私有部门尤其严重）和工作贫穷的情况，同时还面临财富不公和社会流动性的下降。此外，远程办公等新挑战的出现也在影响着未来的工作前景。需要注意的是，劳动世界的改变会对福利国家产生至关重要的影响。

第三是数字化和技术变革。技术和数字化导致工作两极分化——许多岗位或流失或转型，但服务类岗位需求大幅增长。由于教育和数字技术会对就业前景产生强烈影响，因此我们亟需对教育体系和终身学习体系作出根本性改革，尤其是培养民众的数字技能。此外，数字化或将加剧现有的社会分化。在西方国家，不公平和分化往往引发民众抗议，如不及时遏制将置政治制度于风险之中。

当然，数字化和技术变革也能带来优势，例如在医疗制度、公共管理等方面创造机遇，为民众提供更好的生活；公民也可以通过数字学习、健康类应用软件等数字平台提升个人价值。

第四是气候变化和绿色转型。目前，与气候有关的极端事件已导致巨大的健康和物质损失，因此需要医疗体系的支持并为遭受物质损失的群体提供帮助，同时对生产（特别是农业）、消费和劳动力市场（行业层面）作出相应调整。绿色转型则要求工作转型，解决能源贫困问题，例如《巴黎协定》要求相关产业改革生产模式，减少二氧化碳排放量。

社会保护制度的设计和范围以及社会保护筹资。针对社会保护制度的设计与覆盖范围，HLG 采用生命周期法，即关注早期家庭生活、工作生涯、老年三个时期，同时考虑每一时期的所有福利功能。

第一是早期家庭生活。针对早期家庭生活，需要考虑的问题包括“家庭政策”的演变及政策目标（例如解决儿童贫困，推动儿童发展），促进女性就业，提升财政可持续性，以及改革中面临的基于个人还是家庭权益的政策选择。早期家庭生活尤其需关注青年时期，随着青年时段变长并表现出鲜明活力，青年人如何进入劳动力市场，如何将教育与不断变化的劳动力市场相匹配成为关注重点。非标准就业是青年群体面临的一大重要问题，往往会导致工作的碎片化和低水平收入，阻碍他们获得社会保护并影响国民保障权利。为此，HLG 试图将全民待遇与基于经济状况调查的社会保护待遇相结合，致力于提供一种专为青年人设计的福利。

第二是工作生涯。社会保护可以促使劳动者获得体面收入并为其工作生涯提供适当保障。在欧洲，集体谈判是确保生产成果获得公平分配的一项非常重要的举措，遗憾的是，如今部分行业中集体谈判的影响已经不比从前。而且随着非标准就业形态的兴起，需要将该形态下的从业人员纳入社会保护覆盖范围，同时解决巨大的成本支付问题。此外，考虑到传统的收入支持手段可能不足以应对新风险，必须将体面收入的总目标与工作激励相结合。为此，所有成员国设立了最低收入保障，但各国标准（例如中位数收入比例）存在差异。

第三是老年生活。为确保老年获得充足的劳动收入，在老年政策、劳动力市场政策、教育和终身学习之间建立密切联系极为重要，这也意味着需要向所有年龄段人口提供终身学习的机会，提供全民就业的机会，提高政策灵活性。目前，部分成员国已开始试行根据年龄决定工时。此外，长期护理是欧洲国家当前面临的一项难题，大量80 岁以上的老年人口需要得到照料，未来预计长期护理需求将显著增加。从事护理工作的人员往往是女性，尤其是移民妇女，因此承担护理责任的养老金补助对她们尤其重要。

另外，社会保护筹资是欧洲面临的最大问题之一。前文指出的危机和大趋势要求我们投入大量的资金支持，但受能源危机和战争影响，欧洲经济下滑且需要转移资金用于防御，因此难以满足新形势下的需要。鉴于目前的社会支出筹资方式表现出一定程度的不公平性和低效性，我们计划扩大劳动力市场范围内外的税基，观察工资税能否作为社会保护和福利支出的主要资金来源，同时探索其他可能的筹资方式。

我们能得出的结论是，欧洲福利国家的设计能够为民众提供有效的社会保护。在危机和挑战并存的当前，面对需求和风险的快速改变，我们将继续保持福利国家的质量，确保人民仍能获得有尊严、受尊重的保护。■