援外工程项目审计矛盾问题及优化措施

2022-02-09刘文皓张涛朱萌

中国工程咨询 2022年12期

文/刘文皓张涛朱萌

一、引言

近年来，随着我国综合国力的不断增强和“一带一路”倡议的提出，援外工程建设已成为我国拓展海外业务的关键一环，援外工程项目数量和投资金额也随之不断增加。由于援外工程建设质量好坏、效益高低将直接影响我国大国形象的树立和外交战略大局，对援外工程项目实施审计就显得尤为必要。本文将从援外工程项目及其审计的涵义入手，分析当前审计工作存在的矛盾和问题，提出优化改进措施，使审计工作更好地服务于援外工程项目建设。

二、援外工程项目及审计的涵义

援外工程项目是设立在我国境外的、由我国无偿提供的、以工程建设为载体的项目，是作为被管理对象的一次性工程建设任务。它以建筑物或构筑物为目标产出物，需要支付一定的费用、按照一定的程序、在一定的时间内完成，且应符合质量要求[1]。援外工程项目审计是指审计机构和人员，依据我国和项目受援国的相关法律法规和建设标准规范，对援外工程项目的建设管理过程及经济活动进行独立的审查，以判断其经济活动的真实性、合法性和有效性，评价援外工程项目的经济效益，并最终形成审计结论的过程。

三、援外工程项目审计的特点

我国援外工程项目多分布在亚洲、非洲、拉丁美洲，因工程建设地点多位于海外，加之环境恶劣、经济落后、法律不健全、制度欠缺等因素，对援外工程项目的审计造成一定的制约。与国内一般工程项目相比，援外工程项目审计有一定的差异性和特殊性，具体体现在以下5个方面：

（一）审计成本更高

国内基础设施完善、交通便利，审计人员可以直达工程现场开展审计工作；而援外工程项目审计人员进场成本则要高出很多，审计人员办理出入境申请和审批手续繁琐复杂，占用较多时间和精力，除去高额的国际机票费用外，因路途遥远、交通设施差，进场时间也远高于国内项目审计进场时间，特别是当前受疫情影响，进出境的隔离也极大增加了审计时间和费用等成本。开展审计过程中，受限于项目的地域特殊性和性质敏感性，牵扯本国和受援国的单位部门更多，审批手续更加繁琐，工作量更加繁重，消耗的时间也较国内项目更长，因此援外工程项目审计需要的成本远高于国内一般工程项目。

（二）获取证据更难

援外工程项目审计资料核查更为复杂，审计人员很难在短时间内判断向审计组提供的资料是否存在真实性存疑、数据造假等状况，因此获取有效审计证据的难度更大。例如，海外采购材料的原始票据多数为仅在受援国本地通行，也仅适用受援国的票据管理相关法规，与国内情况大不相同，难以辨别其真实性。此外，受援国经济状况、材料市场行情相较国内有所区别，审计人员短期内难以合理判断工程项目所使用材料的市场价格[2]。

（三）审计环境更加复杂

援外工程项目中，受援国地域环境、政治环境、自然环境、人文环境和语言环境等都不同于国内，一定程度上影响了审计工作的开展。比如受地理位置影响，对物资材料运输费用的核实就更为复杂。有的国家甚至常年处于战乱，审计人员的人身财产安全不能得到有效保障。我国已有多个援外工程项目曾遭遇当地团伙入室抢劫，造成人员受伤和财产损失，极大程度地影响了审计工作在受援国的开展。

（四）审计范围更宽泛

援外工程项目的审计范围宽泛主要体现在造价控制方面，由于建设地在海外，当地经济波动、地方保护主义、汇率波动等问题会导致一定的造价控制风险，加之近几年不可抗力的疫情因素，工人进出场隔离费用、空运海运费用变化、当地用工成本、物料设备价格等也有相应变化，需纳入援外工程项目审计范围内。此外，援外工程项目在施工组织过程中，不确定的风险因素相较国内也更多，对合同履约情况、施工组织管理和现场变更签证等内部控制和管理情况的关注也相应增加。

（五）审计监督难度较大

虽然我国审计法规制度已相对比较成熟，但援外工程项目审计方面的法规制度尚待进一步完善，且大部分受援国法律法规及建设标准与国内差异较大，受援国法律体系不健全、建设标准不完善的现状，导致开展援外工程项目审计欠缺一定依据和相应约束[3]。此外，国内项目由于信息渠道顺畅便利，审计人员可经常前往施工现场进行实地核查，也可采取现场审计回访等形式，及时核查被审计单位是否按要求、按时间落实审计整改意见，审计监督作用发挥得更明显；而援外工程项目则由于信息渠道不畅、时差影响、差旅费成本高、现场监督机会少等客观因素影响，难以掌握审计整改意见的落实情况，审计监督力度相对较弱，监督作用发挥得不明显。

四、援外工程项目审计优化措施

为解决前述问题，确保按计划按流程开展审计工作，以增强援外工程项目审计成效，按照审计程序对审计工作进行优化完善，提出如下优化措施。

（一）审计计划阶段

审计计划是全部审计工作的基础，决定了审计工作是否能够顺利开展，如期完成。要制定详细可行的年度援外工程项目审计计划，综合考虑工程项目所在受援国区域位置、各工程项目建设进度，与建设单位财经管理审计、领导干部经济责任审计合并制定年度审计计划，以便集约利用资源，高效开展审计工作。除根据审计计划、项目体量、复杂程度等基本因素，合理确定审计时间外，还需要根据工程所处地理位置、社会稳定程度，以及路途往返距离、沟通协调难度等因素综合考虑时间安排；此外，还要根据工作需要，准确界定国内国外工作划分，合理分配国内和国外审计时间。

（二）审计准备阶段

1.合理确定审计组

一支素质过硬的审计队伍，是圆满完成审计工作必要条件。审计机构受领审计任务后，应结合援外工程建设的特点和受援国的现实情况，按照援外工程的类别类型、职能任务、规模体量和审计目标等，科学测算任务需求，安排熟悉规划、外语、工程、法律等方面知识的人员组成审计组。对所缺专业人才，要加强与事务所、咨询机构的合作，聘请各专业人才建立专家咨询库，必要时抽取相关人员参与审计。特别是要注重专业性，对于机场、码头、港口等专业性非常强的工程项目，国内常规的编组方式难以应对，还要充实相应专业的审计人才[4]。

2.充分组织审前调查

要更加关注待审计工程项目的职能定位和预期目标，紧紧围绕目标实现、作用发挥等确定审计重点，系统梳理我国和受援国有关海外项目招标发包、勘察设计、施工管理、物资检验、海关验放、财务管理、质量验收、投资管控等政策制度规定，广泛了解受援国政治、经济、自然、人文、风俗等环境，充分了解建设单位运营状况和待审项目各阶段实施情况，研究应对海外时差、信息安全传输、语言沟通交流、与国内联系互动等困难的对策举措，对比分析与国内审计的差异部分，为审计顺利开展打下坚实基础。

3.扎实开展审前培训

审前培训既是一种对业务的专项培训，也是一次统一思想、确立目标、明确要求的审前动员。一方面能促使审计人员熟悉待审项目相关情况、提升专业水准，另一方面也督促审计人员预先进入状态、积极履职尽责。从国内工程项目审计的现状来看，组织审前培训普遍缺乏全面性、针对性，流于形式走过场，有的审计组甚至不开展审前培训。援外工程项目的关注度和敏感度都很高，审前培训不能马虎随意，要根据待审工程项目的建设情况及受援国特点，对审计人员进行有针对性的审前培训，使其全面掌握审计目的、内容、重点，熟悉受援国政治背景、法律法规和建筑标准。

（三）审计实施阶段

1.按职分工开展工作

对于援外工程项目来说，要区分国内国外两个现场。要先对建设单位财经管理进行全面审查，掌握财务和运营状况，再转入工程项目审计阶段。从审计组内部设置上，可将审计人员按职责任务分三个大组，具体为国外审计组、国内审计组和外调组。国内审计组负责国内采购、运输、招投标等重点事项的审计，担负审计组综合协调工作和数据分析工作。国外审计组负责援外工程现场审计，同时担负在海外原材料采购地的外调工作。外调组负责国内外调工作，同时负责协调海关、商务、外交等部门。

2.建立协调联络机制

援外工程建设涉及的国家机关部门多，技术标准复杂，完成审计任务离不开各方的支持配合和内部的一致协作。从外部讲，需要与国家相关部门、地方咨询机构建立协调联络机制，方便迅速准确掌握审计所需资料、信息，及时获取相关政策、技术支持。从内部讲，在项目审计阶段，国内外审计人员要注意信息共享，互通有无，确保审计链路顺畅，高效开展工作。

（四）审计终结阶段

审计工作底稿形成后，要合理定性问题，及时对审计报告、审核意见等审计成果文件进行编制、沟通和出具，并进行审计资料的整理归档。

1.合理定性问题

对援外工程项目来说，责任和问题的界定更加困难，也更受关注。这就要求在问题定性上，坚持实事求是、客观公正，既要善于听取被审计单位的意见，还要辨别真伪，把责任区分好。比如我国某援非项目游泳池建成后闲置，是受援对象不愿意用？还是设计对当地高温气候考虑不足，建成后不能使用？这些问题都需要审计组切实厘清、精准归责。

2.编制成果文件

对于审计过程中发现的问题或者审计意见和建议，应当及时出具审计报告和审计决定等成果文件，同时针对上述成果文件中反映的问题，还要列出问题清单，说明问题表现、违规性质和法规依据等情况。相关成果文件编制完成后，要及时征询被审计单位的意见，并限期要求其进行书面回复，如被审计单位限期内未进行回复，则视为对审计成果文件无异议。

3.出具审计报告

审计报告等成果文件在征求被审计单位意见后可以进入出具环节。援外工程项目在审计报告的出具过程中，应建立健全复核制度，设立专门的机构或配备专门人员，对相关成果文件进行复核。复核完毕后提出复核意见，形成最终审计成果文件。