从碎片化到整体性：基层治理能力提升的长效路径

杨宝强

（海南师范大学，海口 571158）

一、引言

国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的重要目标。基层治理作为国家治理能力现代化的重要组成部分，其治理能力提升既关系到本地治理成效也直接影响着国家治理能力的整体提升。党的二十大报告提出，要深入群众、深入基层，采取更多惠民生、暖民心举措，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平。但由于不同治理主体的利益关切、治理理念、治理方式等存在差异，基层治理时常呈现分散化和碎片化现象，致使公众利益诉求难以整合〔1〕。在治理语境下，碎片化是一种“治理主体相互独立、治理政策实施散乱、治理目标容易背离初衷的现象”〔2〕。学界对治理的分散化和碎片化研究最早始于新公共管理理论的应用和实践。这种新公共管理模式一定程度上可有效提升政府管理的效率，但也容易引发政府各部门间协调不畅与合作缺失，进而引发治理的分散化和碎片化，影响治理实效。为解决这一问题，西方学者提出了整体性治理，“通过实现横向与纵向协调的思维和行动来获得某些益处”〔3〕。希克斯将不同主体间的协同合作分为“政策制定中的协同或政策协同；项目管理中的协同或项目协同；服务供给中的协同；面向个体的服务协同，即几个部门围绕特定客户的需求与偏好，协同提供综合而又个性化的服务”〔4〕。基层治理涵盖内容广泛，涉及多个部门、多个主体以及多重要素，具有明显的治理复杂性，也更需要不同主体间的协同合作以应对复杂的治理局面。因此，缓解基层治理困局，破除治理的碎片化问题，围绕治理的难点，探索基层治理的创新路径便成了当前基层政府亟需解决的问题。本研究将从整体性治理维度，分析基层治理的碎片化问题，探索其生成机制，据此提出基层治理的整体性治理路径。

二、基层治理碎片化表现形式

基层治理是国家治理的基石，《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，从加强基层政府能力建设、健全基层群众自治制度、推进基层法治和德治建设等方面对基层治理提出了要求。近年来，在党和政府的领导下，基层治理成取得了诸多成就，但在治理主体、机制、责任等方面仍存在碎片化现象。

（一）复杂治理场域中的主体碎片化

基层治理牵涉事务众多，治理对象的需求多样性一定程度上也决定了基层治理本身的复杂性。在参与主体上，基层治理应包括政府、自治组织、社会组织、社会精英以及企业等。但从基层治理的实践看，政府依然是最主要的主体，这一点在农村表现更为明显。尤其是在农村税费改革后，上级政府资源输入减少，相关激励措施的缺乏也直接导致村庄权力的“悬浮”。村民自治组织作为基层治理的重要主体，近年来，受“打工经济”影响，老龄化现象严重，既难以有效对接上级资源输入，也缺乏积极参与基层治理的精力。社会组织的发展需要相应的社会环境和组织基础，但在基层，一方面是社会精英和民众的大量外流，另一方面则是基层社会本身的经济乏力，缺乏相应的资金支持，从而导致社会组织发展受限，在基层治理中参与度自然较低。社会企业方面，企业较少将业务拓展到基层，即使参与也多是形式化，难以发挥真正的主体作用。因此，在基层治理方面还尚未从单中心走向多元化治理，进而导致基层治理主体碎片化问题。

（二）基层治理机制的碎片化

基层治理的有效性取决于治理机制的协调整合能力。从政府运行的体制角度讲，由科层制形成的等级权威可有效对各职能部门的权限与行动给予协调，具有较强的执行力。但也容易引发本位主义，各职能部门的分化，导致部门间协调整合陷入困境，引发各部门间的分割。从治理的实践看，对某一项政策的执行更依赖于“运动式”治理模式，这种模式虽具有执行效率高的优势，但缺乏各部门协同整合的长效思维。一定程度上讲，各部门间的协同整合需要一个持续的过程来消除各部门间的摩擦和冲突，进而形成有机的协调整合。但在“运动式”治理模式下，以命令式手段为特征的政策执行逻辑往往使职能部门间在短期内难以达成有效的协调和沟通。“功能化政府组织为主的政府组织分化状态导致功能的进一步碎片化。”〔5〕此外，基层治理的层级过多也容易导致政策执行的偏差和相关信息的不对称。一定程度上，治理的链条越长，参与治理的主体就越多，不同层级基于自身利益对政策的解读也容易偏离政策初衷，而政策执行中谋利性动机的存在也更容易导致政策执行的异化。

（三）基层治理责任的碎片化

在我国的基层治理体系中，各级政府治理责任的划分主要是基于属地管理原则，职能部门将大量任务指派到基层。上级下发的文件和相关指示也往往会转发到基层，并附有相应的考核和检查。这种治理模式下的责任分配，往往会淡化上级主管部门的责任，增加基层执行部门的压力。基层治理中协同机制的缺位也导致各职能部门间缺乏有效的沟通，各职能部门各行其是现象较普遍。此外，上级各职能部门也面临此类困境，各职能部门间缺乏有效沟通，具体工作安排也多出现重复甚至相互矛盾。一方面导致基层的层级增多，加大了基层工作任务量，另一方面也导致基层工作效率降低。基层治理作为国家治理的“末梢”，“本应是服务基层，引领基层治理功能，但基层自治的管控权大量渗透于基层群众自治组织之中，许多自治组织受制于上级行政部门，未实现政社分离，行政色彩浓厚”〔6〕。

三、基层治理碎片化的形成原因

基层治理的碎片化困境，从生成机制看，既与当前基层治理的复杂性有关，也与基层政府内部职能部门间权责边界不清、社会引导能力缺乏、参与主体间协同机制缺失相连。

（一）个别基层政府职责边界模糊

政府职能边界的清晰界定既有助于保障各职能部门的权力实施，也可避免政策执行中的相互推诿。但当前基层治理中，受多种因素的叠加影响，个别基层政府的职能转变不到位，职能定位不清，各部门间条块分割，资源也较为分散。部分地方的社区自治组织也承担了大量行政工作，导致基层自治能力不足。基层政府包揽过多，自身又缺乏相应的治理能力，从而导致大量基层工作陷入困境。此外，基层干部的治理能力相对较弱也是导致基层治理碎片化的重要原因。部分干部缺乏统筹规划能力，在面对复杂事务方面缺乏相应的驾驭能力，文化水平不足导致难以有效掌握新形势下基层治理数字化方法，工作难以有效落实。此外，基层组织的组织动员能力不足，基层干部问题意识缺乏，缺乏系统规划能力也直接影响了基层治理效果。

（二）基层政府的社会引导能力不足

多元主体参与是治理的显著特征。基层治理必须要充分发挥社会力量的作用，充分调动群众的积极性，发动群众的力量和智慧来提升基层治理能力。在中国式现代化国家治理体系中，社会力量的参与也是构建共建共治共享社会治理格局的必然要求。反观现实，当下基层治理中，群团组织和社会力量的参与依然不足，尤其是经济水平相对落后的地区。一方面，基层政府与多元主体协作缺乏相应的制度设计，导致基层治理实践中社会主体的有效参与不足。加之，基层治理对行政手段的依赖也导致治理中群众难以有效参与其中，进而造成基层治理的越位和缺位。另一方面，在基层治理理念上存在偏差，缺乏整体性治理思维，难以有效协调和整合各方力量。

（三）基层治理主体间的协同机制缺失

基层治理碎片化问题的形成还与主体间协同机制缺失相关。协同治理从本质上讲是多元主体在共同参与事务管理过程中所构建的一种相互协作、资源共享以及联合行动的正式或非正式关系，其作用在于弥补单一治理主体的不足。在压力型体制下，各地方政府面临绩效考核的压力，往往处于竞争状态，从而导致跨部门协同机制难以形成，相关规章制度也难以达成权责分配的公平性。由于制度化、常态化协同机制的缺失，必然会导致在面临跨界性事务时，各职能部门即便是在行政命令下实施协同合作，也难达到理想的合作效果。主要在于临时性的跨界协同往往难以厘清各参与主体的权责。

四、提升基层政府整体性治理能力的对策

整体性治理是在对新公共管理理论批判和反思的基础上提出的新的治理范式。在实践中也得到了广泛应用。基层治理涉及事务众多，是一项长期的系统性工程，“而整体性治理在目标上则强调以满足公众需求为导向，为公众提供无缝隙的公共服务”〔7〕。同时，整体性治理还注重多元主体的整合，在治理过程中强调主体间的信任与合作以提升治理成效。

（一）转变治理理念，构建基层整体性治理共同体

由于基层各部门的利益分割和多重因素的影响往往导致基层治理陷入碎片化困境。推动基层治理的有效性需转变传统的治理理念，迈向整体性治理，应以公众利益需求为导向，整合多方治理资源。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。因此，“基层政府应将民众生活事项的解决作为首选项，在制度设计上将民众生活事项的解决列为重要考核指标”〔8〕。通过整体性治理，逐步将多元社会力量纳入基层治理体系，弥补政府治理不足，破除基层治理碎片化问题，提升治理能力。在这一过程中，基层政府应担当基层治理的主要参与者、社会力量的引导者。主动为社会力量参与基层治理提供政策支持，消除其参与障碍。充分调动社会多元力量参与基层治理的积极性和能动性，优化基层治理主体结构，进而构建基层整体性治理共同体，避免基层治理的内卷，保障基层民众权益。

（二）完善基层治理内容，构建系统化整合机制

基层事务的多样性和复杂性客观上增加了基层治理的难度，而基层治理的碎片化又造成基层治理陷入多重困境。提升政府基层治理能力，一方面需要完善基层治理的内容，借助社会力量提升基层治理能力。另一方面需从制度和功能方面构建完善的整合机制，保障治理有效。一是制度方面整合。转变政府职能，深化基层政府机构改革，厘清部门间权责边界，从制度上为基层整体性治理提供保障。在属地管理同时，应将具体分管基层管理的相关职能部门下沉到社区，赋予其综合管理权限，社区党组织积极配合其工作，并制定完善的考核机制以保障其执行力。二是从功能方面整合，推进以党建引领基层治理，构建由社区管理委员会与社区党组织牵头，社会多元主体参与的治理平台，推进协商民主广泛多层制度化发展，通过多元主体协同共治实现对基层多元利益的吸纳，进而提升基层治理效率。

（三）依托数字技术，提升基层治理数字化水平

“整体性治理强调整合信息技术和网络技术，以此作为治理手段，推动在线治理模式和政府部门行政管理的高度整合。”〔9〕现代信息技术的发展也为基层整体性治理的信息化和数字化建设创造了条件。党的二十大报告指出，要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系。因此，提升基层治理数字化水平，一是要构建基层数字治理平台。借助数字信息技术，基层政府积极与企业协同合作，根据本地实际，构建本土化数字治理平台，依托这一平台，改变治理分散化和碎片化的现象，可集中部署基层治理的各项任务。借助数字治理平台还可实现治理数据的共享，推动基层政府线上和线下的一体化政府转型。二是结合基层治理实际，“逐步探索契合当地的数字政府发展模式，不断优化政府结构体系和职能体系，从技术、制度、组织等方面加强数字政府建设，打造线上线下全方位服务体系，增强服务供给的协同度”〔10〕。三是对基层政府人员进行常态化数字技能培训，使其能熟练掌握和运用数字技术，能在具体工作中切实掌握数字技能，进而更好地配合政府工作，提升基层治理有效性。

综上所述，基层治理是国家治理的基础，基层治理的核心在于如何将基层社会中的多元要素进行整合，如何对基层治理主体进行合理的角色界定以实现基层治理的规范化和有效性。当前基层治理的碎片化问题既影响了治理的成效，也使基层政府难以应对复杂多变的治理实践，无法有效回应民众的多元化诉求。而整体性治理既可有效应对治理碎片化和分散化，也具有较强的实用性和时代契合性。因此，本研究依据整体性治理理论的核心要素及思想，立足基层治理实际，从构建基层整体性治理共同体、构建系统化整合机制、提升基层治理数字化水平方面解决基层治理的“碎片化”问题，进而推动基层治理整体性格局的形成。