社会交换范式下的财政-行政协调：框架建构和层级分解

赵国钦 查涵文

内容提要：系统观下的公共财政和公共行政协调问题久被忽视，并在现实中诱发了无效改革、低效资源配置和缺乏回应性的公共服务供给等一系列问题。财政本质的社会交换过程理论及其逻辑框架创建了公共财政和公共行政间的清晰关联。在社会交换范式下，以财政分离和民主授权为逻辑起点的交换链条中，以预算为核心工具的财政-行政充分协调可以有效提供控制共用资源池问题、代理问题和信息缺陷问题及其负面后果的手段，并推动社会交换关系的互惠化。在共用资源池问题中，基于预算成果的赞同和基于预算过程的授权与契约，直接回应外部性问题；在代理问题中，预算授权质量的提升和完整有效的受托责任框架，可以有效防范代理人行为变异风险；在信息缺陷问题中，基于成果的监督和透明度建设为公民参与提供路径。面对中国实际问题，亟待推动“三支柱”改革议程：促进行政权力和财政权力的优化配置；强化整体预算观和预算程序可问责性，并将资源分配的基础从组织转向功能；提高预算透明度并拓展参与路径。

随着财税体制改革迈入“深水区”，如何实现财税改革内部议程的协同和互补，特别是如何实现财税改革与行政改革的联动，以及实际工作中的财政和行政协调配合，已然成为亟待解决的重大理论与实践问题。从财政和行政的关系来看，一方面，财政是国家治理的基础和重要支柱，财政制度是国家治理框架中所有制度要素的基础。在政府内部治理过程中，财政制度和财政资源配置作为耦合器调节和协同政府和部门之间的关系，推动政府治理目标的实现。另一方面，行政部门是政府治理的心脏（罗森布鲁姆、克拉夫丘克，2009），现代行政部门拥有广泛权力、控制着规模庞大的资源且承担重大治理责任，考虑到财政资源在行政部门的权力和资源清单中的重要角色，行政治理可被认为是行政部门运用财政资源促进政府治理目标的行动（王雍君，2015）。因此，财政过程和行政过程在政府的资源配置和权力架构体系中形成互动，财政-行政的充分协调，即在政府内部合理规划并适配行政权力和财政资源，构成了政府追求善治目标的基础。

过去的很长一段时间中，无论学者还是政策制定者都倾向在系统观引导下分析和讨论财政-行政协调问题，即通过寻求弥合短板和优化关联方式的方法追求“1+1＞2”的整体效果，以消除“碎片化”问题。这些讨论建立和优化了财政和行政的关系，但是也不可避免地模块化般限定了财政和行政的治理定位，忽略了财政-行政动态协调过程中治理要素相互嵌套的可能。

以交换范式为代表的过程理论提供并丰富了财政-行政协调的可能切入路径，拓展了关于协调优化的讨论空间。以此为背景，本文尝试梳理财政和行政领域社会交换范式的演进和交融，在善治目标指引下，以突破社会交换过程中的三重困境为逻辑基础，建立两者协调的分析框架，并结合层级交换过程讨论财政和行政协调在现实世界中的改革议程设计。

一、财政本质的社会交换：文献回顾

人类的理性和偏好是理解社会过程的起点，并且人类长期理性中的利他动机可部分解释个体之间的互惠合作，而互惠合作过程中所产生的群体偏爱（in-group favoritism）（Axelrod and Hammond，2003）创设了基于个体身份标签的个体和群体互动的讨论空间。如果将个体和集体的交换的观察尺度放大到国家层面，交换的复杂性推动政府作为交换中介地位的确认，而如何约束政府正确地履行中介者的责任则一直以来都是研究者关注的重点。在这一问题上，无论财政还是行政都发展出了自身的逻辑。

（一）交换理念在财政和行政领域的演进

从财政领域来看，现代税收被认为是“经过纳税人同意把其私有财产的一部分交由国家进行再分配”（李炜光，2015）的过程。人民的赞同和国家所提供的公共产品及服务形成了一种隐性的交换关系。随着公共经济学家们对于“国家组织”微观结构的研究逐渐深入，关于人民赞同和公共服务的交换关系领域逐渐涌现出一致同意原则（Wicksell，1896）、林达尔均衡（Lindahl，1919）以及公共产品的需求和投票表达机制（Bowen，1943）等一系列研究成果。之后，两位著名财政学者却形成了截然不同的观点：马斯格雷夫将税收和公共产品供给的关系之间定义为“自愿交换”（Musgrave，1939），而布坎南提出的财政交换范式（fiscal exchange paradigm）则认为不能将政府视为“仁慈的分配者”，应强调宪政层面对于政府规模和权力的限制（Buchanan，1976）。随后，越来越多的学者关注揭开“交换过程的黑箱”，以推动交易交换的互惠化，也有大量成果在具体的财政安排领域形成不同维度的探索，比较有代表性的如政府间关系（Boadway and Shah，2009），政府支出管理（Allen and Tommsai，2001），预算过程（von Hagen and Harden，2019）等等。

从行政领域来看，社会交换理论的深化推动了其与公共行政理论的深度融合。社会交换理论最初被用于解释私人领域活动，并被定义为“当别人做出报答性反应就发生，当别人不再做出报答性反应就停止的行动”（Blau，1968）。随着交换内容和交换方式的扩展，社会交换理论也逐步被应用于公共领域活动的解释。正如Putnam（1995）所认为的，公共领域社会交换所重视的规范和共同目标是社会资本的基础，反过来社会交换的互惠效应还会强化这些规范和共同目标。在此基础上，以私人部门管理经验被引入公共部门为特征的新公共管理运动，较早地强调了社会交换理念在行政过程中的实现，即将“公民”视作“顾客”，并提出以“顾客中心”的理念改革政府和重塑行政过程（Osborne and Gaebler，1992）。当然，这样的改革经受着公民贬值沦为服务被动接受者的批评（Frederickson，1997）。作为延展，Alford（2002）在社会交换理论的框架下强调了“顾客模型”中公民身份的多重特征，即社会交换不仅仅关注“顾客”的物质诉求实现，而且更关注“公民”的象征性、社会性和规范性价值的实现。而后兴起的公共价值管理理论强化了公共价值的理念，即依赖政治协商的、集体的偏好表达，把公民看作“股东”，推动公共价值增值（Bryson and Crosby，2014）。并且，行政领域对于公民交换所得的公共价值内涵的研究日益丰富，譬如“大数据时代”的公共价值（Andrews，2019），疫情风险治理中的公共价值（Yang，2020）等等。

（二）财政本质的社会交换：揭示过程

无论是财政交换范式还是行政视域下的社会交换活动，都将公民所付出的资源和其所享受的集体物品相链接，并突出强调良性运转的社会交换系统应当是以回应性和价值增值为逻辑起点。两者都承认社会交换的复杂性，但是相对欠缺对交换过程的揭示和建构。所幸近年来社会科学研究话语逐渐从宏大叙事转向微观叙事，一方面研究者不断修正关于组织理性的理论假设基础，另一方面支持性实证数据和方法的大规模涌现，使得力图完整描述和解释组织决策过程、资源配置过程和效应的工作成为主流，以结果链模型为代表的机制分析和以因果推断为代表的循证理念充分结合，推动了过程理论的效能释放。其中比较具有代表性的是王雍君（2022a）提出了财政本质的社会交换过程是依据代价-手段-目的链表达的“财政负荷-集体支出-集体产能-集体产出-合作收益”过程。四级社会交换不仅逻辑化和概念化了从公民所“失”到公民所“得”的过程，更打破了不同学科和不同话语体系之间的藩篱，为财政和行政协调优化提供了观测和解释的窗口。

二、财政-行政协调的指向：财政本质社会交换中的三重困境

社会交换的核心是交换双方的互惠化和价值增值，但是财政本质的社会交换却面临着差异化的约束条件。在私人领域，价格机制以及由此推演的“用脚投票”可以成为控制中介者行为的工具。引入政府作为中介的个体和集体的交换过程中，“公民”和“顾客”有三点明显的不同：首先，从个体到集体层面，公民所承受的代价本身相对模糊，“搭便车”心理增加了集体一致性同意的难度；其次，从需求到支付的过程中，完全依公民偏好和意愿确定财政负荷规模和结构的技术路径相对缺失；最后从需求到供给的过程中，社会交换的目标价值是多元的，即除消费价值外，还包含差异化的公共价值。以此为背景，约束社会交换中介就成为财政本质社会交换的核心工作。作为政府施政的两个重要组成部分，财政和行政协调的核心诉求是构建约束政府行为的制度体系，规避其基于地位不对称优势从社会交换的“中介者”滑向交换的“接管者”的风险，即避免个体和集体双向交换价值增值的过程异化为政府对双方利益的侵蚀。

财政本质社会交换提示，可以通过推动社会交换关系互惠化的制度设计，推动社会交换规模和深度的提升。同时，社会交换所链接的两端均具有清晰的指向：个体承担财政负荷，以期实现偏好满足；集体提供集体物品，以期强化共同体联结的纽带。但是，从个体偏好迈向共同体纽带并非坦途，而是面临多重困境的挑战。同时，这些挑战也为财政-行政协调提供了明确的指向。

（一）共用资源池困境

以财政分离为起点，国家将一部分私人财产转换为共同财产，以追求广泛的公共利益。虽然这一过程具有十足必要性，但是对共同财产有效管理和运作的缺失将酿成公地悲剧。更进一步可以确认，共用资源池问题核心指向是为目标公共政策提供资金所产生的外部性。这一外部性在两个层级展开，第一个层级是创设共同资源池所引致的广义机会成本，包括税收的无谓损失、对于私人投资的挤出效应，以及行政低效和腐败的风险等等（Dahlby，2020）；第二个层级是共用资源池配置过程中，行政官员将一般税收收入花费在仅服务社会个别群体的公共政策，导致按照特定政策缴税的群体数量要远多于政策受益人的数量。政策目标群体享受的政策累积收益，远高于社会净收益。共同资源池的困境还突出地体现为个体和交换中介中部分行政官员的“认知偏差”：一方面，个体所承受的代价本身相对模糊，“搭便车”心理增加了对于公用资源池规模集体一致性同意的难度；另一方面，由于成本-收益的计量困难，部分行政官员经常抱有关于成本和赤字的偏见，总认为目标政策能以很少成本提供更多公共服务，这导致共同资源池陷入过度支出和创设规模扩大的循环。

对于共用资源池问题，财政和行政有不同的确认路径：行政更强调在履行政府职能过程中官员站在行政活动高度之上，保护私人领域，推动公共性的生产和再生产；财政领域则更倾向于表述为不以扭曲个体决策为特征的超额负担最小化。出发点差异可以推导财政和行政协调的必要性，譬如极端的假设：在行政子系统过度强势的治理体系中，官员预算最大化的冲动可能被释放，且行政官员还会利用制度惯性和财政幻觉，通过模糊委托人个人负担和集体支出的关系的方式来合理化自身行为，而财政子系统则沦为了“账房先生”。此种情形下，对共用资源池的无度汲取将加剧财政风险的累积。从历史上看，点燃王朝周期律火种的大多是掠夺性的财政安排。在财政子系统过度强势的治理体系中，行政官员的自主性和能动性可能受到限制，尤其在财政紧缩的情况下，赤字压缩和支出责任被“大量倾销”给基层政府，行政部门的自主性被严重限制（Kim and Warner，2021）。在各种制度创新仍无法覆盖公共服务成本时，行政部门只能消极回应委托人诉求，当前部分西方国家的选择性公共服务供给即是例证。由此可见，财政和行政的协调亟待在何种形式、规模的财政负荷条件下履行中介角色达成共识。

（二）委托代理困境

与共同资源池问题相关，第二重困境指向委托代理问题。同财政分离相伴随的是民主授权，即共同财产的创设伴生着对共同财产的管理问题。管理的职责往往被授予规模较小，且具有管理技能和特长的代理人团队，而行政部门通常担任代理人的主体角色。由于社会和经济事务的多元性、棘手性和动态变化特征，委托人对代理人的授权不可能做到事无巨细。“不完全契约”的委托-代理关系给予行政官员巨大的自主裁量权并带来寻租空间。一般在这样的结构下，共用资源池规模越大，公地悲剧的风险越高；行政官员授权外剩余权力越大，公民偏好和实际政策的差距也越大。

在委托代理问题上，财政和行政的协调的必要性显而易见：在不完全契约条件下，行政部门创设和寻求游离于民主控制外的资金以开展自利性活动，对于法定授权活动及对应资金的频繁调整，以及针对利益相关群体的单独拨款等等，都会导致其对授权回应的质量降低。由此可见，财政和行政的协调需要在以何种活动履行法定授权职责方面形成一致。

（三）信息缺陷困境

关联委托代理问题，第三重困境则是财政本质社会交换过程中的信息缺陷问题。和私人领域的委托代理问题相比，财政本质社会交换中的信息缺陷问题更加严重：委托人关于委托事项的一致性同意既无逻辑可行性也无技术可能性，所以委托人传递的信息本身是相对模糊的；代理人由于掌握的资源和权力过于庞大，自身也面临着诸如层级政府间的形式主义等内部委托代理问题，以及信息收集、汇总和表达方面能力不足问题，同时代理人也有隐匿信息的动机。因此在财政本质社会交换的过程中，欺骗、懒惰和敲竹杠等等一系列由信息缺失带来的道德风险，相比于私人领域只会更加严重。

为了克服信息缺陷问题，财政和行政的路径趋向一致，即强化民主参与和政府的透明度建设，但是对于民主参与及透明度建设的内容却稍有不同，行政领域侧重权力流动过程，而财政领域侧重资源配置过程。由此可见，财政和行政协调亟待在以何种手段应对信息缺陷问题上形成共识。

三、财政-行政协调的核心：以预算为工具回应三重困境

回到社会交换的本质，代理人存在价值的核心是促进社会交换互惠化，即是通过个体财政负荷创造集体合作收益。在此过程中，代理人需要面对共用资源池外部性问题、法定授权履行以及信任等一系列问题。而对问题的回应指向复杂的价值链条以及各种碎片化的表达，譬如规划、政策、利益、组织、过程与结果等等。在此基础上寻求答案可以发现，在政府繁杂多样的工具箱中唯一可行的就是预算，即有且只有预算能够成为链接委托人和代理人之间资源和权力流动的纽带。从税收收入到公共支出，再到公共服务以及民众受益的链条，构成了民主社会财政治理的核心过程（王雍君，2022b）。由此，财政-行政协调的本质即可表达为通过现代财政制度框架下预算制度的优化，回应社会交换过程的三重困境，实现社会交换关系的互惠化。

（一）回应共用资源池困境：赞同路径和授权-契约路径

共用资源池问题的本质是共同财产的外部性问题，回应外部性问题从结果范式和过程范式延伸出两条路径：如果从结果范式审视共用资源池问题，委托人通过比较“剥夺感”和“获得感”，影响共用资源池创设难易程度和创设规模。因此，可以探索将公共财产外部性在委托人中内部化，即在委托人端完全成本和收益观下，通过链接个体需求和集体利益的成果导向预算安排提升社会交换水平。结果范式提供了理解共用资源池问题的窗口：譬如，关于宏观税负高低与否的争论并未将思考引入正确的方向，因为相对于税负高低，公民赞同的税收规模才是最合宜的。

成果导向的预算为行政职能和财政资源的匹配建立了简约而完整的框架，但是其脆弱性也十分明显：首先，对成果有效性和完备性的合理度量相对困难；其次，赞同过程和结果有可能被操纵和利用；最后，赞同和成果之间的平衡较为脆弱，外部冲击下行政部门推行的跨周期调节如增税或减少服务交付，可能被认为是挥霍或懒惰的表现。

基于过程范式，公共财产的外部性还可在预算配置过程中内部化，即将碎片化的预算过程转变为集约化过程，以引导行政官员对其决策的成本效益进行全面考量。在集约化的预算规划过程中，各行政部门就行政规划以及与其匹配的预算指南（支出规模和赤字目标）达成协议，确保总额财政纪律。

从国际经验来看，推动预算流程集约化的基本方法指向了授权路径和契约路径两个方向。前者是由财政部门引导集约化预算过程，财政部门负责设置预算参数，并确保行政部门遵守这些限制性因素，财政部门被赋予监控并对违约进行适当处罚的权力。后者是在预算流程伊始，由财政部门引导行政部门对一系列约束性财政目标达成共识，即形成契约。为了确保契约路径的有效性，后续也有对于违反契约的惩罚性制度安排。授权路径和契约路径的不同之处是授权突出依据授权形成的权力结构，契约方式依靠行政部门规划权力的分配。两者各有适用方向，一般在单一制国家中更倾向使用授权路径，在联邦制国家中更倾向使用契约路径（Von Hagen，2007）。两者的共通之处是在权力配置上确保财政部门对行政部门预算执行具有监控权力，并以此逻辑引入和完善技术工具。

（二）回应委托代理困境：竞争机制和受托责任

应对委托代理问题最直观的方法就是选举-竞争模式。公民在不同组合的政治官员及其所代表的政策目标-预算安排中做出选择，通过竞选人之间的竞争限制寻租活动。虽然过往研究支持竞争机制对财政规模、债务水平等有直接影响，但是其缺陷也十分明显：阿罗不可能定理及其推论证实了选票制度被操纵的风险极高。这样的问题也正发生在部分西方政府，不切实际的政治承诺和对选举过程的政治操纵，都使形式民主价值及其背后的竞争价值名存实亡。

和竞争机制相匹配的是受托责任机制，即通过问责引导和约束代理人对委托人的利益负责。法定授权框架和受托责任机制相辅相成，以此为基础，预算授权首先应当是完整的，即不仅仅是对税收授权，而且应对政府支出以及债务和其他融资活动进行授权。同时，还应当在预算文中明确授权的规模、时间、与成果相对应的支出结构等。以此为逻辑，制度架构关注的核心应是确认预算程序的授权程序功能，并推动强化预算程序的受托责任功能，即预算程序的可问责性。在此过程中，财政-行政协调的关键是财政部门协助立法机关提升预算授权的全面性和质量，行政部门在立法机关的指导和约束下强化对于预算授权的遵从。

（三）回应信息缺陷困境：透明导向和参与导向

回应信息缺陷困境的道路指向两个方向：代理人信息缺陷问题上，预算程序确立了行政部门的受托责任框架。在此基础上，还要有完整且及时的信息以使委托人确信代理人正确履行了受托责任。这就指向了预算的透明度建设。相比于单纯的行政部门事务性政务公开，预算中预算准备、审批、执行和评价信息公开形成了更为清晰的权力融合和资源流动的信息链，使得委托人可以更好观察和监督代理人行为。同时，需要特别提出的是，预算透明度除了本身预算信息的透明以外，还要求预算程序的透明。更进一步，政府其他财政活动譬如财政风险信息，准财政活动信息，经济和财政展望的透明度也是联结委托人和代理人认同基础的重要信息构成，有助于强化委托人对于代理人的信任。在透明度建设的重要性得到确认后，财政和行政协调还指向了预算透明质量，即信息不是简单公开，而是在及时性、适用性以及财政资源和行政活动的匹配方面满足信息使用人的需求。

在委托人信息缺陷上，民主参与提供了无可比拟的价值，即相比于授权、问责和透明度等供给面工具，民主参与提供了将需求面工具导入政府治理的路径。同时，相比于公民在公共事务参与上碎片化、简单化和被动化的问题，预算程序提供了发展民主预算的路径。

（四）推动社会交换关系互惠化

需要指出的是，对于三重困境的回应只体现了财政-行政协调的方法论价值，社会交换关系的互惠化则能充分体现财政-行政协调的目的论价值。更进一步，如何定义和理解“互惠”成为确认财政-行政协调有效性的重要命题。在财政本质的社会交换过程中，个人和集体所追求的互惠应当被表达为：个人的偏好得到回应，集体的共同体凝聚力得到加强，对于个体和集体来说都实现了价值增值。因此，对于互惠化的讨论应当建立在全面的成本受益观引导之下，同共用资源池问题引入公共资金的机会成本对应，财政-行政协调所追求的价值增值也可以从如下三个层面上展开。

首先是经济价值。相比于私人领域，集体物品供应的门槛效应、规模及范围的经济效应更为显著，这就意味着从财政负荷到集体产出的过程首先应当是符合经济性约束的，即可以通过可计算的理性化测试。譬如，一些可以通过政府购买服务形式由市场提供的集体物品，公民的福利情况对比不能出现较大偏差。理想情况下，财政本质社会交换过程中的收益成本之比应当大于1，即使考虑到公共资金的机会成本也应当如此。经济价值的实现依赖于财政-行政协调过程中对于规模效应和范围效应的充分利用，提示行政部门在预算活动安排时充分重视政府和市场的边界，并且在项目融资时选取适合的融资机制以匹配投资项目，并通过提高行政能力降低效率漏损。

其次是公共价值。政府治理的出发点和落脚点都是创造公共价值，即公共行政追求的不仅仅是建立在投入与产出层面上的管理效率和效益，还应当关注包括强化受托责任、公平、民主参与以及透明度等社会治理价值的增加。对于财政-行政协调来说，公共价值意蕴体现在两个维度：一方面是政府活动是否创造和维护了公共价值；另一方面是财政-行政协调过程，包括预算过程是否充分融入和体现了善治理念，如公民参与、政府和公民的对话以及达成共识的过程提升了双方推动善治的能力，本身就是公共价值增值的体现。

最后是共同体价值。从“顾客”导向到“公民”导向已经折射出从基于理性个体的公共选择理念向社群主义理念①两者的差别体现在个体主义强调个体基于利益最大化进行理性行动，而社群主义强调把个体的理性和偏好嵌入到具体的社会环境中考虑。的转变。但遗憾的是，众说纷纭的公共性在表达时遗漏了共同体身份的边界条件，即除了公平和民主等一般性公共价值以外，还有更高层级的公共价值，即共同体价值②譬如中国对于抗击新冠疫情的投入，其所产生的价值不能简单地用民主或者平等等公共价值来表达，更突出地体现为提升了社会认同感和国家的凝聚力。。共同体价值来自于天然的身份标签和对身份的认同，而对身份的认同正是驱动共同体价值再生产以实现价值增值的关键。因此，财政-行政协调的收益还可以在具象化表达的回应力和凝聚力方面有所体现。

四、财政-行政协调的层级分解：结合中国现实的讨论

应对财政本质社会交换的三重困境为财政-行政协调提供了大量空间，但这些协调不应当是碎片或无序的，而应当进行条理化和框架化的梳理和表达。在财政本质社会交换过程复杂且漫长的链条中，意图交换社会物品的个体财政负荷是交换的起点，并由个体财政负荷交换提供社会物品所依赖的集体支出，进而由集体支出形成赖以生产社会产品的集体产能，并最终以集体产出的形式回馈给个体，但是这并非社会交换链条的终点，个体对于集体产出优劣以及充足与否的评价影响到其对于共同体的感知和获得感，更进一步影响到个体承担财政负荷的意愿和能力。由此，社会交换链条形成闭环。

（一）优化集体支出配置过程：推动需求面和供给面的融合

财政负荷不仅是财政本质社会交换的起点，从财政负荷到集体支出的交换过程也是面临最多代理风险的环节。然而，一方面，体系庞杂的政府体系和精密设计的税收制度模糊了个体的痛感；另一方面，贴合偏好的努力面临技术挑战——偏好揭示和偏好聚合在世界范围内仍是难题。而由于需求面工具的独特价值，在实践中还是应当尽可能提升需求面制度的供给水平，譬如在预算规划过程中利用大数据技术揭示和拟合公民偏好、创设公共决策的对话平台、提升政府财务报表的透明度和可读性，探索发展参与式预算等等。

现实生活中，需求面政策经常因为技术路径缺失而被压制。当需求面政策独木难支时，就需要同更为强势的供给面政策融合。无论是授权路径还是契约路径，首先应当明确总体财政负荷的合理规模，而其决定因素是宏观支出需求和可得资源水平，前者决定了“需要花多少钱”，后者决定了“有多少钱可以花”，宏观预算的原则是在这两者之间寻求中长期的平衡。“需要花多少钱”的确定依赖于“规划-政策/项目-预算①这一链条的核心逻辑可以分解和表达为规划-项目-预算（PPB）或规划-项目-预算编制和预算执行（PPBE）。需要指出的是这些特定名词的中外理解范畴不一致，譬如中国预算绩效管理包括政策类和项目类等不同类别，政策类下还可能嵌套小型项目，所以此处表达为“规划-政策/项目-预算”。”的链条分解，“有多少钱可以花”则依赖于宏观经济展望和财政预测②需要指出的是，功能财政理论和现代货币理论对于政府可以调配的资源有不同的看法，但即使在实践中引入功能财政思想的国家在确定宏观财政负荷时也仍严格遵守这一过程。。这就需要通过引入科学工具以框定财政收入的合理规模，同时尽可能地将所有准财政活动③例如，我国应特别关注政府性基金收入尤其是土地出让金收入的波动及其敏感性测试。在准财政活动中，应尽可能地将城投公司、政府投资基金、非金融国有企业等的活动纳入整体性讨论框架。纳入管理框架，避免游离于财政授权程序之外的活动成为财政风险的导火索；识别和测度公共资金机会成本，并按机会成本最低原则确定融资模式。

在框定财政规模的基础上，配置层面应当关注竞争性原则的确立。竞争机制包含两个层面的含义：一方面是以公民偏好和成本作为基础，而非以行政组织和权力为基础的资源配置，以行政部门间博弈互动助推资金配置效率提升，避免预算资金的碎片化；二是预算资源放开。在适宜市场和社会提供的公共服务当中，预算资源应平等地向政府、市场和社会部门放开，以成本和效益分析测试预算资源配置的有效性。同时，预算资源放开也有助于政府对居民偏好-服务成本信息的收集和完善，从而推动竞争机制滚动完善。竞争原则要求在现实改革中，打破“部门项目制”制度惯性下的政府内部藩篱，避免分散力量办小事。

在运营环节上，重点关注成果导向的结果链构建。在“投入-产出-成果”的逻辑链条中，只能由成果而非投入或产出提供政府行为的正确导向，并链接公民偏好，形成闭环。针对当前行政部门对于注重产出而非成果的偏差，应当将财政领域的预算会计和财务审计等和行政部门内控制度相结合，按照结果链的逻辑引导行政部门追求、识别和准确陈述部门活动成果。

（二）合理配置集体产能：识别和规划公共资产

在市场交换领域，宏观层面消费和生产的供求关系可以通过价格机制有效调节市场总产能。相比之下，在财政本质的社会交换中，政府作为个体和集体交换的中介，在缺乏价格机制引导下，具有通过不断扩大自身规模以回应公民日益复杂需求的动机，这被认为是政府规模不断膨胀的解释因素之一。同时，伴随政府组织人员和其金融资产膨胀的还有集体产能，包括为了有效提供公共服务而创设的公共设施，以及在此过程中形成的固定资产沉淀、国有经济体系等等。相比于土地、矿产、海洋等有形资源类资产来说，集体产能所依赖的服务类资产很少被认真对待。

从产能的角度理解组织和资产沉淀，首当其冲的几个问题包括：相对于需求来说，资产是否充足或者冗余？相对于供给来说，生产效率如何？集体产能的结构配置和集体物品需求结构是否一致？是否和国家发展优先战略一致？服务性资产对应的负债结构是否是良性的？从这些问题出发，中国当前首先要面对的问题是政府资产负债表的缺失。相比于OECD国家将资产负债表作为治理工具被引入到国家治理并发挥积极作用，中国亟待全面刻画集体产能的规模和结构，以及与之对应的债务结构。“心中有数”是国家治理的基础，更是公民了解集体产能效能的基础。同时，政府还需要用动态的眼光审视集体产能的结构，集体产能的创设需要更有预见性地紧贴发展规划和需求结构，尤其在人口增长进入下行通道及城乡、区域人口流动频繁的背景下①譬如在人口大规模流失的地区是否还需要保留以往的行政编制数量，再譬如在人口和产业流失殆尽的村庄是否也需要做到道路等基础设施的高水平覆盖。。

同时，不同于有形的资源类资产，服务类资产的保值和增值强烈地依赖于资产运作能力，这一能力对于公共组织来说，体现在通过激励性的制度安排激发其自主性和能动性；对于公共基础设施来说，体现在资产的运营维护能力；对于国有经济体系来说，体现在国有资产的保值增值能力。如无良好的治理能力，产能大规模闲置或者低效集体物品供给是政府迈向债务危机的第一步。其逻辑在于：根据债务和税收的融资机会成本比对，集体产能的形成大多来源于债务，债务偿还依托于集体产能所带来的收益。若非如此，集体产能无序扩张可能直接诱发财政风险②这也是地方政府债务问题的另一隐忧，部分专项债项目运营能力差，自平衡机制虚无缥缈，单纯依托再融资债券的发行和土地出让进行偿债是很难持续的。。同时需要明确的内容是，集体产能供应应当依靠规模经济或范围经济，而不能过度依靠扭曲生产要素价格。从这一角度出发，财政绩效管理对流量资金进行监控的同时，还应当对存量资产的运作效率加以关注。

更进一步，对于公共资产管理的要求除了保值增值以外，还有更重要的指向——是否能够有效联结公民需求偏好的公共政策目标。相比于集中讨论财政流量资金是否“足够积极”应对政策需求，如何调动存量公共资产发挥政策效能更为关键，这个过程就需要公共资产的战略性和竞争性分配。在这一领域，西方国家较早推动了公用资产的竞争性配置改革，中国虽然对于行政部门的固定资产占用等改革启动较早，但是资产管理更多停留在合规层面，对其管理绩效的测度还停留在探索阶段。基于此，财政-行政协调的关注点应当是建立公共资产的资产负债表，将公共资产纳入宏观预算管理框架，引入公共资产绩效管理和竞争分配机制，提高公共产能绩效。

（三）正确追求集体产出的“3E”：以结果链为依托

不同于隐蔽的集体支出和集体产能，集体产出是财政负荷最直观的交换所得，也是关于行政效率和财政绩效关注的焦点和核心，这一领域理想成果的3E特征（经济性Economically、效率性Efficiency和有效性Effectiveness）几乎是学界公认的标准。相比于准确评价成果，更重要的是合理引导追求成果的过程，且这一过程可以依托财政过程和行政过程的互动展开。

个体偏好的拟合形成公共政策目标，而对经济社会发展的引导依靠发展规划的制定和实施，规划如何有效匹配财政资源则是规划能否落地实施的关键环节。在过去的很长一段时间内，缺乏财政成本约束和收益考量的规划制定形成了大规模的“规划浪费”。因此，需要在行政活动的起点思考和规划相匹配的财政资源配置方式。在这一领域，中期财政规划提供了建立两者链接的桥梁：一方面，行政部门主导规划的成本效益分析可以更有力地支持财政发展水平的提升；另一方面财政部门可以打破年度预算的约束，对跨周期发展规划进行连贯性支持。中国2015年引入了中期规划管理框架以优化财政管理体系，但是比较遗憾的是，中期财政规划的落实更多地停留在了人员和公用经费层面，这也侧面反映了行政部门规划和展望能力相对欠缺，即如何使用清晰的成效指标来定量刻画规划预期目标实现程度的能力还有很大提升空间。

在行政部门将规划分解为政策和项目进行具体实施时，财政资源配置及其功能发挥对于规划目标成果的取得至关重要。这体现在三个支出组合的对比关系当中：第一组是标准支出和非标准支出的对比，即应当尽可能地识别和确定公共支出的标准以及与其对应的成果目标，不应当让支出被贴上标签而模糊产出；第二组是不同支出分类组合的匹配，组合方向应当与政府职能定位和规划目标相匹配，而不能被部门法规束缚资金合理配置方向；第三组关系是并未引起充足重视的经常性支出和资本性支出的比对，合理的支出组合是政策和项目全周期运转乃至取得成功的关键。

然后是对政策和项目的监测及评价环节，以成果作为财政活动和行政活动关注的焦点。如果仅从投入和活动来看，当前部分行政部门被“文山会海”充斥，其投入不可谓不充分，其活动不可谓不密集，但是这些投入和过程的产出却有可能是偏离成果目标，这无益于集体产出，更同财政负荷的初衷相背离。

正确追求理想成果的最后一个环节则是合理的激励机制，有效的激励机制符合激励相容原则，即能有效推动目标和利益相吻合。从行政部门的视角来看，推动目标利益匹配的过程包括通过努力可以取得目标，努力过程中被赋予管理自主性和资源可靠性，以及目标实现可以获得公众支持和上级肯定。这套有效的激励机制建立在可以对集体产出的成果进行有效计量的基础之上，更建立在良好的财政-行政权力配置框架体系之中。

这些工作虽然具有十足的挑战性但却是正确的努力方向。近年来，以澳大利亚和新西兰为代表的不少西方国家均在其政府部门施政报告中清晰描述了从部门战略目标到部门活动以及成果取得过程中的行政活动以及资金配置情况。对于中国来说，相关改革的首要工作是在财政授权文件中明确成果目标，进而围绕这一目标的实现，通过绩效导向而非合规导向进行预算配置、实施、监控评价和评价结果的应用，并以此来修正行政部门运动式和碎片化的治理路径。

（四）社会交换互惠化：推动共同体价值再生产

现代社会中，科学理性或工具理性在某种程度上压倒了传统社会维系所依靠的道德或信仰代表的价值理性，同时，现代社会的发展使得社会结构趋近原子化，即以往需要群体协作的事情可能在科技或者分工下可以被独立完成，这加剧了社会和群体的分化。更进一步，个体价值和个体偏好表达逐步被组织价值所取代，而后基于组织利益推动对政府政策和规制的制定更进一步引致个体的“失语”以及个体与集体链接纽带的断裂。对应到财政本质的社会交换过程中，共同价值再生产的负向循环机制可以表达为：集体产出有效，但这共同体涣散则社会交换无从谈起。相对应的正向循环机制则可以表达为：集体产出有效回应个体和群体发展诉求，推动共同体凝聚力得到强化，由此社会交换的有效规模得以保障，社会交换的深度持续得到拓展，社会交换的方式也日益多样和丰富。

因此，财政-行政协调不仅应当充分回应个体偏好，还应当考虑作为“共同体”的群体所应有的归属感和认同感是否得到了有效满足。同时，需要强调的是，由于身边标签的不同，无数个共同体的边界可能交叠嵌套，而对于小共同体的价值回应一定是建构在社会整体凝聚力之上的。这要求在微观上给予财政和行政灵活的资源配置形式或者空间，贴近而非忽视或操纵小共同体需求；在宏观层面重视将预算资源向培育公共精神组织和个人的倾斜，并籍此应对现代性问题的挑战。

五、结 语

相比于视野宏大的财政本质社会过程交换理论，本文力图厘清和确认三个关键问题：一是财政-行政协调通过控制共用资源池问题、委托代理问题和信息缺陷及其负面后果促进社会交换关系互惠化。二是财政-行政协调的核心工具指向现代财政制度下的预算工具及预算程序。三是旨在克服财政本质社会交换障碍的努力只有对接社会交换各个层级才是充分且有效的。

对于中国建立现代财政制度体系的目标来说，财政-行政协调的改革议程也应由此展开：首先，建立全面的成本受益观，交换链条前端的两个久被忽视的领域应更加清晰，即公共资金的机会成本以及公共产能，并将其同其他被模糊化的准财政活动一同纳入宏观预算管理框架，在交换链条末端尝试识别和确认包括共同体价值在内的公共价值实现。其次，在配置层面拓展竞争性的内涵和应用空间，建议财政部门关注预算编制指南的细化，突出国家战略优先性和施政重点作为预算资源优先配置方向的逻辑，并结合行政部门效率确立竞争性配置的原则；行政部门则应当关注引入财政成本收益的真实“规划”能力建设。最后，在运营层面，构建完整的运营框架，即除了组织运营以外，还应当将税收运营和预算运营协同考虑，并明确追求理想成果的制度路径。