我国教师退休养老保障制度研究

单大圣

(国务院发展研究中心，北京 100010)

2021年，我国各级各类学校共有专任教师1844.37万人，[1]为支撑世界最大规模的教育体系奠定了坚实的基础。为教师退休后提供可靠的养老保障，是增强教师岗位幸福感、事业成就感、社会荣誉感，提高教师职业吸引力，引导全社会尊师重教的重要手段。相对于薪酬、培训、职称评聘、表彰奖励等即期的待遇政策，退休养老保障制度作为长期待遇政策，具有稳定预期的显著效果，对于鼓励教师潜心从教、长期从教，养成富有爱心、用心用情的教学行为，具有不可替代的作用，是教师待遇保障政策体系中最应该加强的内容。

一、我国教师退休养老保障制度的历史沿革

教师退休养老保障制度涉及法定退休年龄、退休费用筹集方式、退休待遇计发办法以及更广义的退休人员管理服务等内容。我国公办学校教师的身份是事业单位工作人员，公办学校教师退休养老保障属于事业单位社会保障制度的范畴。

(一)教师退休养老保障制度的建立(1955—1978年)

我国事业单位退休养老保障制度始建于20世纪50年代。1955年《国家机关工作人员退休处理暂行办法》规定，男年满60岁、女年满55岁可以退休，由各级人事工作部门办理退休手续，退休金与本人工资挂钩，由居住地的县级民政部门另列预算支付。[2]“文革”期间，在各种因素的影响下，整个国家的社会保障工作都受到严重冲击，大量的干部、工人无法正常退休(退职)。1978年，国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，恢复了机关和事业单位退休(退职)制度。《暂行办法》再次明确，事业单位干部男年满60岁、女年满55岁可以退休，退休由所在单位按照干部管理权限报任免机关批准，退休费与本人标准工资挂钩，由原工作单位负责，就地安置的退休人员由原工作单位管理。[3]在改革开放之后很长一段时期里，《暂行办法》成为规范我国机关事业单位退休养老保障工作最权威的政策文件。由于机关和事业单位主要由财政供款，教师退休养老保障实际上是一种由财政筹资、退休费与本人工资挂钩的养老保障制度。

(二)教师退休养老保障制度的稳定发展与“双轨制”的形成(1979—2008年)

由于历史的原因，我国从新中国成立时起，就针对机关事业单位工作人员、企业职工两类群体，形成两套退休养老保障制度。两套制度的女性法定退休年龄、筹资政策、待遇政策、资金管理方式都有区别。对企业职工而言，男年满60岁、女年满50岁可以退休，退休费由企业缴纳的具有一定社会统筹性质的劳动保险基金支付。不过在计划经济时期统收统支的体制下，两套制度分割的状况以及造成的矛盾问题并不突出。改革开放以后，随着经济体制改革向纵深推进，原有的企业职工养老保险制度逐渐呈现出不适应新形势的态势，不得不对缴费方式、基金管理方式、待遇计发方式等进行结构性改革，逐步形成企业与职工在职时共同缴纳基本养老保险费、基金实行社会统筹、退休待遇与缴费相联系的制度，退休人员被纳入社会化管理服务体系，这也构成了改革开放以后我国社会保障制度改革的主线。相比较而言，事业单位退休养老保障制度受到的冲击不大，一直沿用过去的做法，还是实行财政支付、单位管理、退休费与本人工资挂钩的制度。有限的改革主要是对部分教师、医生、科技人员等的退休年龄和退休金做了若干调整。比如，1983年国务院颁布的《关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知》指出，中小学骨干教师经申请审批，男性可延长至 65 岁，女性可延长至 60 岁退休。此外还对老干部、高级专家、县(处)级女干部延长退休年龄作出规定，[4]不过各地在执行这些政策时做法不一，并未形成普遍性的制度。1993年《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)突破了机关事业单位退休金计发办法，规定县级以上政府可适当提高长期从事教育教学工作的中小学退休教师的退休金比例。[5]各地在贯彻落实《教师法》过程中对中小学教师一般按照“满三十年教龄的男教师、满二十五年教龄的女教师，退休后按照100%比例计发退休金”执行，有条件的地方还在教师原退休金基础上给予补贴。值得注意的是，这一时期民办学校开始异军突起，成为我国教育事业的重要增长点。因民办学校在机构类型上属于民办非企业单位，民办学校教师一般按当地企业职工基本养老保险制度执行。

随着改革的深化，机关事业单位人员与企业人员退休养老保障制度渐趋分离，且差异越来越大，形成“双轨制”格局。而且，由于二者的结构不同，机关事业单位人员退休费由财政或原单位承担，按“最终工资”的一定比例分档计算，替代率远高于企业，导致同等资历、层次的退休人员，在机关事业单位退休的待遇远高于企业。即使国家从2004年开始连续18年增加企业退休人员基本养老金，仍无法有效缓解两者之间的待遇差距。

退休养老保障“双轨制”对教师队伍建设具有多重影响。一方面，教师作为事业单位工作人员，与其他社会人群相比，退休待遇相对比较丰厚，比如有学者曾经概括“两个高工不如一个机关勤杂工，三个高工不如一个小学教师。”[6]这当然有利于提高教师职业吸引力，吸引更多优秀人才从教，稳定教师队伍。另一方面，与企业退休人员逐步纳入社会化管理不同，教师退休后仍由原单位管理，个人的身心健康和物质、文化生活还能得到学校的人文关怀，这可以增强教师的归属感、荣誉感，有利于巩固教师主体地位，激励他们更加用心用情从教。我国各地还有鼓励退休优秀教师到乡村和基层学校支教讲学的专门计划，背后就有教师退休养老保障制度的支撑。但同时也要看到，“双轨制”也对教师校内校外双向流动造成了一定的障碍，对改善学校人力资源管理、激发教师活力形成了一定的制约。当前，将公办学校教师、民办学校教师纳入两种截然不同、彼此分离的制度，造成两类学校教师的身份鸿沟，不利于教师全行业管理，对民办教育稳定健康发展也极为不利。[7]随着我国社会保障制度逐步走向成熟，从国家治理现代化和促进社会公平的角度出发，亟待改革“双轨制”，以促进社会保障制度统一、规范。

(三)教师退休养老保障制度的模式变革(2009年至今)

其实，消除退休养老保障“双轨制”的呼声一直贯穿于我国社会保障改革全过程，也经历了政策制定部门的长期权衡。2009年，国家率先在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市部署事业单位工作人员养老保险制度改革试点，内容包括改革筹资和待遇模式、实行基金省级统筹、建立职业年金制度、实行社会化管理服务等，以缓解机关事业单位人员、企业人员退休待遇“双轨制”造成的矛盾。[8]这次改革试点的基本方向是正确的，但是由于试点未覆盖机关公务员，也没有明确职业年金配套改革的具体方案，使得社会舆论将改革目标解释为“事业单位退休待遇将大幅度降低”“减轻财政负担”等，导致试点最后难以继续。

2015年，国家决定统一改革现行机关、事业单位工作人员退休保障制度，建立与企业大体相同的基本养老保险制度模式，建立职业年金制度，逐步实行社会化管理服务。教师是这一改革涉及人数最多的群体，各地按照中央要求，同步推进教师退休养老保障制度改革，在保持待遇水平不降低的前提下实现了制度模式的平稳有序转换。

在新制度框架下，教师退休养老保障制度包括两个层次。第一层次是基本养老保险制度。这一制度在筹资方式上将过去的由财政供款改变为由单位和个人共同承担，单位缴纳本单位人员工资总额的16%，个人缴纳本人缴费工资的8%。基本养老金待遇分为基础养老金和个人账户养老金，与社会平均工资和本人缴费挂钩。基本养老保险实行属地化管理，养老金实行社会化发放。不过，虽然机关事业单位人员与企业人员在退休养老保障制度模式上实现了统一，但是在基金管理上仍然分开建账。第二层次是职业年金制度。这是新建立的制度，教师职业年金由单位按工资总额的8%缴费、个人按本人缴费工资的4%缴费，实行个人账户管理，政府提供相应的经费保障。

我国教师退休养老保障制度改革的另一内容是调整法定退休年龄。与世界其他国家相比，我国法定退休年龄明显偏低，加上提前退休等因素，实际平均退休年龄只有54岁。[9]这个问题在国家人口年龄结构处于老年系数较低的阶段还不太突出，但随着我国人口老龄化进程不断加快加深，老年赡养率加速上升，社会保障基金的收支压力急剧增大，调整法定退休年龄已迫在眉睫。21世纪初，有关部委研究机构即开始研究延长退休年龄问题。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要研究制定渐进式延迟退休年龄政策，党的十八届五中全会再次提出要出台渐进式延迟退休年龄政策。与此同时，2015年，中组部、人社部下发通知，规定事业单位中担任党务、行政管理工作的相当于正、副处级的女干部和具有高级职称的女性专业技术人员，年满60周岁退休，也可以在年满55周岁时自愿退休。[10]这一通知也适用于教师群体。

但是，涉及所有社会成员的延迟法定退休年龄问题，仍然重大而敏感。2016年，人社部主要负责人表示，延迟退休方案当年会按照相关程序批准后推出向社会征求意见；[11]2017年，人社部负责人又表示，考虑到延迟退休年龄政策涉及每一个人的切身利益，加上就业压力较大，需要继续深入研究论证这项政策。[12]这也反映出延迟退休政策的高度敏感性和复杂性。事实上，延迟退休政策一直就是社会讨论热点，也产生了许多争议。有关机构的网络调查显示，延迟退休年龄政策提出之初，反对比例一度超过90%。[13]当然，不同社会群体的实际情况和现实需求不同，看法差别也较大。具体到教师群体，不同地区教师、男教师和女教师、各级各类学校教师对这一政策的认识也有较大的差异。近年来，随着政策宣传力度的加大，延迟退休年龄的社会接受度正在提升。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出要按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”的原则延迟法定退休年龄。[14]2022年，山东、江苏等地已开始试点实施，预计这一政策很快将进入具体实施阶段。

二、教师退休养老保险制度改革的国际趋势与中国取向

现代社会保障制度是在工业化过程中发展起来的，由于经济发展水平的制约，各国社会保障制度在建立初期一般只能覆盖极少数人群，包括公立学校教师在内的公共部门雇员总是优先覆盖的对象。因此，教师退休养老保障制度建成时间通常要早于其他社会人群，相应的待遇也相对丰厚。经过不断发展，各国教师退休养老保障制度存在不少差异，呈现出不同模式。但是，这些制度模式也不是界限分明、一成不变的，各国也在相互镜鉴中对养老保障制度进行改革优化，形成更加符合社会保障规律的特征。这些改革趋势对于我们理解和认识当下我国教师退休养老保障制度的改革选择具有借鉴意义。

(一)教师退休养老保障制度的主要模式及其类型

世界各国教师退休养老保障制度在筹资模式、待遇计发方式、基金管理方式等方面各有不同。

从筹资模式上看，主要有三种类型。一是一般税收供款。比如，德国由政府财政统一负担，通过税收为教师(公职人员)养老金融资。二是社保缴费供款。比如，瑞典公共部门职员由国家或单位和个人共同负担社保缴费。三是个人缴费供款。比如，智利所有公共部门雇员均设立个人账户，由个人缴费积累形成。随着人口老龄化加剧，政府财政压力逐渐加大，各国教师(公职人员)养老保险制度都在不断强化国家、单位和个人责任共担原则，更多引入单位和个人缴费因素。[15]

从待遇计发方式上看，有两种类型。一是待遇确定型(Defined Benefit，DB)，即事先明确个人未来的养老金待遇水平，待遇与个人缴费多少没有必然联系，一般与工资水平、服务年限等挂钩。这是许多国家早期建立公立学校教师养老保障制度时经常采取的待遇计发方式，主要是为了保障退休待遇的稳定性，避免个人承担养老基金投资失利而缩水的风险。[16]二是缴费确定型(Defined Contribution，DC)，即事先确定缴费水平或缴费计算规则，待遇水平由缴费积累及投资收益确定。事实上，经过长期发展，大多数国家公办学校教师退休金计发方式都引入了与缴费关联的机制，呈现DB和DC相结合的混合模式，既注重公平，也体现教师职业的差异性。有的国家 DB 待遇占主导，有的国家DC待遇占主导。

从基金管理方式看，对于不同筹资模式形成的社保基金，一般有两种财务处理方式：基金积累制度和现收现付制。前者是指在职者的社保缴费逐年积累，积累的资金及其投资收益用于其本人退休后的养老金支付，后者是指在职者的社保缴费直接用于支付当期退休者的退休金。需要指出的是，完全的基金积累制度和现收现付制都是一种理想模型，大多数国家都是采取介于两者之间的部分积累制。但是，在老龄化程度加深的背景下，各国都更加注重基金积累与投资。

从制度结构看，各国建立的教师(公职人员)退休养老保障制度在初期都是单一的国家负责制度，经过不断改革，都转向多层次制度。比如，英国养老金体系由国家基本养老保险、补充养老保险和私人养老金等部分构成；加拿大养老金体系由国家养老金和职业养老金计划组成。一般来说，职业养老金制度在建立多层次养老保障体系中发挥着重要作用，多数国家都为教师(公职人员)建立了职业养老金计划。[17]

综合来看，我国2015年建立的教师退休保障新制度采取单位与教师个人缴费供款、待遇计发兼顾公平与效率、积极发展教师职业年金等，与国外尤其是发达国家教师退休保障制度改革趋势基本是一致的。

(二)教师养老保障制度与国家统一社会保障制度的关系

世界各国在发展公共教育事业时，也都十分重视教师退休保障制度建设，并给予特别的优待。随着社会保障向全民覆盖，各国普遍面临是否将教师纳入国家统一社保制度的问题。从公立学校教师与其他社会群体养老保障制度的关系来看，各国体制主要可以划分为三种类型。

一是独立型，即公立学校教师作为公共部门雇员，退休养老保障制度单独设置，与私人部门养老保障制度分开。比如德国、法国等欧洲国家均建立了历史悠久的、独立的公职人员养老保险制度。还有一些国家比如韩国，在公职人员养老保险制度中建立单独的学校教职员养老保险计划。

二是部分融合型，即包括公立学校教师在内的公共部门雇员参加全国统一的基本养老保险制度，同时附加补充保险制度。比如，美国公共养老金计划(OASDI)覆盖全民，同时公立学校教师也参加州立教师养老金计划，但各州教师情况不一，有“联邦基本养老保险待遇+职业年金”和仅享受州政府养老金或州(地方)公共部门养老金两种形式。[18]英国公立学校教师参加覆盖全民的国家基本养老保险，同时加入职业年金制度。日本针对全体国民建立了国民年金制度，在此基础上分别针对非政府部门雇员、政府部门雇员建立厚生年金和共济年金制度。近年来，一些采取独立的公职人员养老保险制度的国家也逐步转向此种类型。

三是完全融合型，即公立学校教师与其他群体一样均参加国家统一的养老保险制度，如新加坡、智利等国。新加坡政府雇员养老保险制度与非公职人员养老金制度完全融合，都加入中央公积金制度。智利所有公共部门职员同私人部门雇员一同参加全国统一的养老保险制度，实行完全的个人账户积累制。

此外，大多数国家私立学校教师都参加私人部门雇员养老保险制度，也有一些国家针对私立学校采取一些特殊的支持政策。比如，日本各级政府参与对私立学校补充养老保险的供款，并给予一定的补助。韩国在20世纪70年代颁布《私立学校教职员工年金法》，参照公务员年金制度，建立政府拨款支持下的私立学校教职员工年金制度。[19]

我国公办学校教师退休保障制度在改革过程中总体向着与国家统一社会保障制度融合的趋势发展，但是并未做到完全融合；同时，针对私立学校教师也没有特殊的制度安排。有关制度未来仍有进一步改革优化的空间。

(三)教师退休年龄

对于退休，可以在两个意义上理解。一是劳动者在就业收入和休闲之间作出永久退出劳动力市场的选择；二是劳动者的劳动能力衰退，需要领取养老金获得收入保障。国际上一般有强制退休和弹性退休两种退休方式，强制退休年龄一般与国家强制建立的养老金制度有关。在退休年龄设置方面，各国一般会规定最低退休年龄、法定退休年龄和最高退休年龄。个人可以申请在最低退休年龄时退休，提前领取退休金，给付按照距离标准退休年龄的年数递减；个人在达到法定退休年龄时退休，可以领取全额养老金；个人超过法定退休年龄时退休，领取的养老金则按照比例增加。比如，瑞典领取全额养老金的退休年龄是 65 岁，个人可以提前到60岁退休或者延后到 70岁退休。[20]根据一项对OECD 17个国家的统计，最低退休年龄一般设置在60岁左右，法定退休年龄一般在65岁左右，大多数国家实行男女退休年龄统一政策。[21]

随着人口预期寿命的延长，社会对老年人的抚养负担越来越重，发达国家很早就谋划分阶段、渐进式提高法定退休年龄。比如，美国自1983年开始启动延长法定退休年龄的计划，目前领取养老金的最低年龄为62岁，领取全额养老金的退休年龄为67岁。德国于2007 年通过法案，决定到2029年，将法定退休年龄从65岁提高到67 岁。法国也克服重重阻力通过立法，将领取全额养老金的退休年龄从65岁提高至67岁。发达国家另一个改革趋势是建立弹性退休制，即允许个人自主选择退休时间和退休方式，以更好地实现工作和退休之间的平衡。过去30年里，英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等逐渐取消默认退休年龄，部分国家明确规定禁止雇主强制高龄劳动者退休。[22]日本于2021年实施《高龄者雇佣安定法》，禁止企业招录员工时设置年龄限制，规定最高退休年龄为 70 岁。

值得注意的是，在一些国家，教师(公职人员)养老保险制度通常比国内其他群体实施得要早，待遇也更丰厚，而且在制度发展早期，法定退休年龄也偏低。比如，美国某些州曾规定教师50岁或者55岁即可申请提前退休，法国也曾规定小学教师年满55岁时可以退休。[23]近年来，随着全社会法定退休年龄普遍延迟，各国教师(公职人员)退休年龄也随之延迟，并逐步向统一的退休年龄看齐，提前退休的条件也更加严格。

我国教师法定退休年龄与国内其他群体基本一致，女性教师比其他女性劳动者退休还要稍晚一些。但是相较于发达国家，我国法定退休年龄整体偏低，现在又面临着“未富先老”的严峻挑战，对包括教师在内的各类社会人群延迟退休年龄已刻不容缓，这方面的工作也提上了议事日程。

三、完善我国教师退休养老保障制度的思路

教师养老保障涉及教师切身利益，社会关注度高。同时，养老保障的政策性很强，面临着严格制度约束。如前所述，我国教师退休养老保障制度总体是好的，但是从提高教育质量、改善教育治理、实现教育现代化的角度来说，还有进一步改进完善的空间。

(一)准确把握教师在统一社会保障制度中的身份

一段时期以来，学术理论界和社会舆论从改善教师待遇、提高社会地位的角度，提出诸如提供退休补贴、提高教师退休金水平等建议。这些建议对于引导社会认识教师职业的特殊重要性，督促相关部门从整体上完善教师待遇保障政策，具有一定的促进作用。但是，单就退休养老保障这一待遇政策来说，政策改进的方向需要慎重考虑。

社会保障作为一项面向所有公民的强制性社会制度，其发展具有自身特定规律。发达国家社会保障制度建设大都经历了从分散走向统一的过程，因为统一社会保障制度既是市场经济的内在要求，也是将不同地区、不同民族、不同文化传统的社会成员整合起来，以增进社会团结和国家认同的基础性制度。[24]如前所述，受发展不平衡基本国情的制约，我国社会保障制度创立和扩面经历了分地区、分城乡、分人群推进的非均衡发展路径，形成了相对分散的社会保障制度结构。下一阶段的改革任务是消除制度的碎片化特征，建立统一、规范的制度。在统一的社会保障制度下，必须杜绝各类“小政策”。因此，改进教师退休养老保障政策的着力点并不在于争取特殊政策和特殊待遇，而是要通过争取教师的特殊法律地位，解决教师以何种身份参加机关事业养老保险的问题。也就是说，不能将教师视为一般的社会事业单位工作人员或专业技术人员，而应视为承担公共教育服务国家责任的公职人员，从而应当在待遇政策方面与公务员并轨。如我国《教师法》就有“教师平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平并逐步提高”的规定。[5]

关于教师法律地位问题，教育理论界已经呼吁多年。2018年，中共中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确了公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位。[25]2021年，教育部公布的《中华人民共和国教师法(修订草案)(征求意见稿)》贯彻了这一要求，明确指出：“公办中小学教师是国家公职人员，依据规范公职人员的相关法律规定，享有相应权利，履行相应义务。”[26]基于此，笔者建议相关部门可以沿着这一思路拓展深化，在国家公职人员框架内研究教师退休养老保障问题。比如，比照《中华人民共和国公务员法》，公办学校教师可以突破国家法定退休年龄限制，按照“工作年限满三十年的”或“距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的”条件提前退休，[27]亦可在教育领域率先探索实行弹性退休制。

(二)探索优化教师职业年金制度的途径

我国社会保障制度的改革方向除了统一、规范外，还要向多层次、多支柱发展。对退休养老保障制度来说，需要统一、规范的是第一层次——基本养老保险制度，必须强化这一制度的刚性约束，不能自行其是、搞变通。对制度的第二层次——职业年金制度，包括机关事业单位的职业年金，以及企业和其他类型单位的企业年金，则应该坚持共同而有区别的原则，以充分调动参保单位和各方面的积极性。

与企业及其职工自愿建立企业年金不同，教师职业年金是强制性的。作为新建立起来的制度，职业年金在机关事业单位养老保险制度改革的起步阶段，一个重要功能是发挥增量改革作用，促进改革前后待遇水平相衔接，保障教师退休后的生活水平，实现改革的平稳过渡。目前国家对机关事业单位和个人职业年金缴费的比例有严格的限定，也是基于这种考虑。在改革初期，这种严格限定对于先行解决制度不统一的突出矛盾，保持各地步调一致，是十分必要的。笔者认为，随着改革进入常态化实施阶段，尤其是最容易引发矛盾的“中人”(改革前参加工作、改革后退休的人员)规模逐步缩减，过渡性措施逐步成熟，需要积极探索职业年金制度多样化发展。

教师职业年金采用个人账户方式管理，个人缴费实行实账积累，单位缴费不管是实账积累还是记账方式，个人权属都十分清晰。因此职业年金具有很强的便携性，也就是说，即使职业年金制度、政策存在较大差异，也不影响人员跨地区、跨制度流动，职业年金权益仍然可以很便捷地随同转移，这与基本养老保险关系转移繁琐、困难的状况形成鲜明对比。我国各级各类学校情况不一，有财政全额供款单位，有非财政全额供款的单位，不同地区的财政能力、教师愿望也有较大差异，不宜采取整齐划一的职业年金管理办法。建议未来国家在统筹规划前提下，给予各地教师职业年金制度一定的自主探索空间，使职业年金制度成为改善教师待遇、激发教师活力的有力手段。

(三)积极发展个人养老金制度

我国社会养老保险体系的第三支柱是商业养老保险和个人储蓄性养老保险。在很长一段时期里，国家对此并没有统一的制度性安排，这是我国多层次养老保险体系的制度短板。2018年，国家开展个人税收递延型商业养老保险(第三支柱)试点，但是由于税收优惠力度较小，手续繁琐，进展有限。经过各方面不懈努力，2022年4月国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，提出要推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，[28]补齐了这个短板。个人养老金实行个人账户制度，缴费完全由参加人个人承担(每年上限为12 000元)，实行完全积累；采取EET(E即Exempting，表示免税；T即Taxing，表示征税。EET指在缴费环节和投资环节免税、领取环节征税)的征税模式，即对缴费者按每年12 000元的限额予以税前扣除，投资收益暂不征税，将纳税义务延至实际领取养老金环节，实际税负由7.5%降为3%。目前，个人养老金已先行在北京、上海、广州、西安、成都等36个城市或地区启动实施。

个人养老金既是对退休养老保障制度的完善和丰富，顺应了多样化的养老保障需求，也拓展了个人选择合理的金融产品、将家庭储蓄转化为储备养老资金的渠道，并促进了资本市场发展。根据有关文件，个人养老金参加范围限定在参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者。但实际上，一些先行城市(地区)也将机关事业单位工作人员纳入。个人养老金无疑有助于教师进一步提高退休后的生活水平，改善生活质量。而且，相对于职业年金，个人养老金完全由个人缴费实账积累，制度更加灵活，应该说进一步丰富了政府改善教师待遇保障、学校改进薪酬管理的手段，如可以探索对教师缴纳个人养老金进行若干补贴，将其作为引进人才、绩效管理的手段。目前个人养老金制度尚在试运行之中，建议教育主管部门和各级各类学校及时跟踪政策动态，积极探索制定配套政策，最大程度挖掘制度潜力。

(四)加大政府对民办学校教师退休养老的保障

民办学校教师是我国教师队伍的重要组成部分，在谋划教师待遇保障政策时，必须统筹考虑民办学校教师退休养老保障问题。长期以来，我国民办教育领域过于重视工资等短期人力资源策略，而忽视退休养老保障等长期策略，以至存在学校竞争力弱、生存压力大、人员流动频繁、办学行为短期化等弊端，使民办学校发展长期锁定在较低的办学水平上。

民办学校教师退休养老保障也必须在国家统一的社会保障制度框架中谋划。在第一层次——基本养老保险制度上，民办学校教师应参加城镇职工基本养老保险，实行学校和教师缴费、部分积累的制度模式。我国一些地区探索将民办学校教师纳入机关事业单位养老保险制度，积累了有益经验。但是，这一做法实际上已经突破了现行国家政策，不太具有普遍意义。在第二层次——企业年金制度上，从民办教育健康发展出发，政府应通过政策引导，比如将年金制度作为评估、资金支持前置条件等，推动各类民办学校参加企业年金计划，政府财政亦可给予直接补助；必要时可加大税收优惠力度，将教师个人缴费部分全部计入税收优惠范围。比如，上海市将建立年金制度作为民办学校申请促进民办教育发展专项资金的条件之一，并对参加年金制度的非营利性民办学校给予专项资金扶持，实行免缴企业所得税、个人所得税等优惠政策。[7]在第三层次——个人养老金方面，各地应积极发挥民办学校机制灵活的优势，用好用足这一政策工具，弥补民办学校薪酬短期激励的不足，创造出比公办学校更强的人才吸引力，形成竞争的新优势。

(五)探索退休教师管理服务的有效实现形式

我国社会保障制度改革的一个重要目标是建立独立于企事业单位之外的社会保障体系，实现退休人员管理服务社会化。提出这一改革目标的背景是，我国计划经济时期实行特殊的单位办社会体制，即单位通过举办各类社会事业，将职工的生老病死全部包下来。这一体制不仅混淆了单位举办事业职能与政府社会管理、公共服务职能，也导致社会生活行政化、等级化，形成个体依附单位的身份制度，因此亟须改革。改革开放以来，首先是在经济体制改革过程中，国家加快了推进企业剥离办社会职能。同时街道、社区承接退休人员社会化管理服务能力不断增强，纳入属地管理的企业退休人员比例持续提高。其次，在政府职能转变、事业单位改革、机关后勤体制改革过程中，机关事业单位办社会职能也逐步弱化，单位逐步从职工生活中退出，许多单位已收缩为纯粹的工作场所。但是，总体上看，机关事业单位退休人员管理服务仍然沿用由原工作单位管理的体制，2015年养老保险改革只是在基本养老金发放方面提出社会化改革要求。

对于未来退休教师的管理服务体制问题，需要结合我国发展的新变化辩证地认识。当前，我国公共服务总体上已从过去仅面向单位职工的封闭制度扩展为覆盖全民的社会化制度，但在扩大机会公平的同时也暴露出资源严重不足的问题，这是由我国国情决定的。解决这个问题，单靠社会化公共服务体系是远远不够的，必须充分调动社会各方面的积极性。近年来，国家在公共服务体系建设中一直强调多元参与、共建共享的原则，积极鼓励各类企事业单位参与公共服务，这在普惠托育、学前教育、公益慈善服务等领域已有丰富实践。笔者认为，在退休教师管理服务方面，需要坚持两点。一方面，对涉及国家基本制度的退休养老保障事项，要坚决按照规定纳入属地化管理。对适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，也应尽可能交由社会力量承担。另一方面，仍然需要发挥单位(学校)在退休教师管理服务方面的主体作用。教师是从事复杂性、创造性工作的专业人员，教师退休后的养老保障除了收入保障外，还有终身学习、社会参与、自我实现等需求的保障，后者只能由单位(学校)提供。而且，单位(学校)对退休教师的接续管理服务，还能营造鼓励教师长期从教、终身从教的社会氛围，激励教师树立教育最需要的理想、情怀、爱心。在教育领域，退休教师是宝贵的教育人力资源，从优化教育资源配置、改善教育治理的角度，也应将退休教师纳入教育行政部门、学校的人力资源管理范畴，统筹服务和管理。