全域土地综合整治的激励机制和运作模式

林倩 李红强

全域土地综合整治是加强国土空间治理、增加耕地数量、提升耕地质量的重要措施，是存量规划时代提升空间发展质量的重要抓手。浙江省土地整治经历了标准农田建设、“千村示范、万村整治”、全域土地综合整治3个阶段。2018年，浙江省出台《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》，通过全域规划、全域设计、全域整治，进行全要素综合整治。2019 年，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，开展全国范围内的试点工作。然而，在当前严控政府债务、土地整治资金短缺的形势下，如何实现更为有效的激励机制、选择切实可行的推进模式，更好地激励和推动基层政府实施全域土地综合整治，亟待思考。

浙江省全域土地综合整治的

激励政策创新

传统的土地整治政策多以增加耕地面积、提升耕地质量作为主要目标，同时辅以提升农业发展规模。但由于土地整治项目以财政投入为主，且农业附加值低，地方政府推动土地整治的意愿明显不足。浙江省在制定全域土地综合整治政策时，构建了可持续、可循环的全域土地综合整治“投入—产出”收益分配机制，并在此框架下，形成了 4 种具有可操作性的政策举措，这些政策对于村集体和地方政府具有较强的激励作用。同时，开展农村土地综合整治，有利于加强耕地保护、优化用地布局、缓解用地需求矛盾、提高农业综合生产能力、促进新农村建设、推进城乡统筹发展。

建立永久基本农田整备区制度。通过建设永久基本农田整备区，浙江省将全域土地综合整治工程区永久基本农田周边的现状农用地、细碎耕地和零星建设用地纳入基本农田整备区，对符合高标准农田建设要求的，同步纳入高标准农田建成面积，通过土地整治和耕地质量提升等工程性建设，逐步形成与永久基本农田连通连片、设施统一、质量相当的优质耕地。

保障乡村建设用地需求。浙江省明确，通过建设用地复垦新增的耕地和农用地面积，可提留不超过20%作为本村规划新增建设用地预留指标;对于确实无法纳入村庄建设用地扩展边界的农村基础设施和农业新产业、新业态用地，允许使用规划新增建设用地预留指标。这意味着村集体通过全域土地综合整治腾退的建设用地，可用于农村住房和幼儿园、养老院等公益设施建设，支持农村新产业发展。

探索新增计划指标奖励。浙江省实行存量建设用地盘活与新增建设用地计划指标挂钩的激励机制，整治3亩新增耕地即可奖励1亩计划指标。同时，明确对永久基本农田集中连片整治工作考核认定的优秀县（市、区），给予新增建设用地计划指标奖励，对考核前三名的设区市分别给予500亩、300亩、200亩用地计划指标奖励。

合理分配土地指标交易收益。节余指标是实施乡村全域土地综合整治与生态修复工程“人、地、钱”良性循环的关键。浙江省建立了城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂平台，跨县（市、区）之间节余指标调剂在省调剂平台交易，并建立最低保护价制度，调剂平台最低保护价为每亩50万元。在实践中，部分乡镇还探索形成“飞地模式”，将村庄内复垦形成的指标“飞入”城区或工业区统一开发，并取得相应的开发收益。

浙江省全域土地综合整治的

运作模式

在实践中，浙江省各地结合当地特点，灵活组合运用激励创新政策，形成多种运作模式，推动以土地整治为平台和纽带的全产业链发展，有效延长了土地整治的产业链、价值链和生态链。

农业开发型。该模式是指以农用地整治为重点，实现土地集中连片和质量提升，并将土地承包经营权流转至新型农业开发主体，实现规模化农业开发。同时，新型农业开发主体可将农业用地经营权向金融机构进行抵押贷款，持续用于农业开发投入。如：嘉善县通过农用地整治，流转集中连片耕地 2 万亩，由村級组织负责引导村民将土地流转到村，并与村民签订土地流转合同，再委托乡镇农业公司以招商形式引进新型农业主体、农业行业领军企业及现代农业科技园等项目。

指标交易型。该模式通过将未来土地整治产生的城乡建设用地增减挂钩节余指标，向银行质押申请贷款，寻求资金支持，待土地整治完成后，将指标出售给其他地区并获得收益。如：桐乡市濮院镇成立濮院镇新农村建设公司，由其负责镇域内的土地综合整治。中国农业银行桐乡支行、桐乡市原国土资源局、濮院镇人民政府、濮院镇新农村建设公司签订四方协议。濮院镇新农村建设公司以未来产生的土地整治增减挂钩节余指标向农行桐乡支行质押并申请5400万元贷款，在获得贷款资金后，投入土地整治项目，并在整治出土地指标后，向其他乡镇出售并获得收益。上述收益在偿还银行贷款和支付相关费用后，由村集体和濮院镇新农村建设公司进行收益分红。

空间重构型。该模式以开展土地利用现状和潜力调查为基础，以村庄规划为先导，推进零星地块整并及空间置换腾挪，实现用地结构和空间结构的重构与优化，提高耕地连片度和建设用地利用率。这种模式在部分近郊的工业型城镇中较为常见，将原有零散建设用地进行腾退，盘活后的建设用地指标，用于解决农民建房、村庄基础设施建设等，剩余指标可通过“飞地”形式，从“复垦飞出地”飞入城镇规划区内的“安置飞入地”，进行统一落地，并由政府、“复垦飞出地”、“安置飞入地”等按比例对开发收益进行分成。如：温州市大溪镇的泵和电机产业基础较好，但产业“低、小、散”，违法建筑随处可见。大溪镇通过全域土地综合整治，拆除违法建筑487万平方米，腾出建设用地超过4000亩。其中，2000亩用于解决农村住房、道路、医院、文化设施等基础设施建设用地需求;剩余2000亩则通过“飞地模式”，用于产业园区建设。同时，通过建设标准厂房，“飞出村”得到收益的20%，“飞入村”得到收益的7%，其余部分由市镇两级政府分配。

产业驱动型。该模式主要针对部分产业基础较好、旅游资源丰富的村镇，采用“土地整治+产业导入”“土地整治+生态修复”等“1+N模式”，推进全域土地综合整治模式。其中，村集体组织农户将土地承包经营权、古建筑等折价入股，吸引实力较强的开发商通过资金、管理、品牌等入股，组建“乡村开发商”，对全域土地进行综合整治，并提供特色民俗、旅游线路和现代农业产品，吸引城市周边居民进行消费。如：桐庐县横村镇白云村，依托良好生态环境，通过闲置资源盘活，以配套设施、生态坏境、服务协调等形式，与项目业主签订“资源入股”协议，凡是来白云村投资发展高端民宿和现代农业产业的，该村都以“美丽资源”入股，占股 10%，每年保底收入10万元。

几种模式的比较与思考

基于上述 4 种模式的特点，笔者从适合乡村、社会资本参与、收益分配类型、金融支持方式等方面进行综合比较。

从类型上看，对于农业基础良好、特色农业较为发达的区域，优先以农业开发型的模式为主，吸引新型农业主体参与建设，通过农业开发收益分配和农村土地经营权贷款，提升全域土地综合整治的积极性;对于旅游资源较好的区域，按照产业驱动型的模式，重点吸引实力较强的旅游开发商进入，通过旅游项目开发分红收益进行贷款形成现金流。

从区位上看，偏远乡镇对社会资本需求较少，可盘活建设用地较多，可优先按照指标交易型的模式，以城乡建设用地增减挂钩节余指标质押贷款，形成指标交易收益以及投入产出机制;而离中心城区较近的乡镇，往往乡村工业较为发达，但布局较为混乱，应以空间重构型模式为主，通过招商引资、吸引企业入园等吸引社会资本，以产业园区发展分红收益构建“投入—产出”的闭环。（摘编自《中国土地》2021年第11期）