基于陆海统筹的宁波海岸带生态环境管控策略探索

□宁波市规划设计研究院 陈玉飞 史依凡

宁波市地处中国城市集中分布、人口密集、经济发达的长三角地区，大陆海岸线中段，杭州湾南翼。宁波生态景观基本呈现山、水、城、田、海的格局，由西南部四明山、天台山发源的众多河流，润泽平原、城市、乡村，最后汇入东海，陆海生态系统的关联性、一体性非常强。宁波现阶段积极建设现代化滨海大都市和全球海洋中心城市，城市发展逐步由三江口拓展至滨海区域，良好的海岸带生态环境是海岸带区域发展建设的本底支撑，是实现现代化滨海大都市可持续发展的基本保障。因此，对海岸带生态环境管控的探索，对宁波城市发展意义重大。

一、宁波市海岸带生态环境现状及存在问题

宁波市是海洋大市，海域总面积约8000 平方公里（数据来源：宁波市海岸带保护与利用专项规划），沿海滩涂面积511 平方公里，海岸线总长1689.56 公里，海岛611 个，杭州湾、象山港和三门湾3 大海湾，拥有“港、渔、景、岛、涂、油”等海洋资源，具有发展海洋经济得天独厚的组合优势。然而现状海岸带生态环境形势不容乐观。

（一）近岸海域海水水质较差，富营养化严重

根据历年宁波市海洋环境公报，宁波市整体海域海水水质环境状况从2018 年以来改善显著。整体海域劣四类海域面积大幅度下降，第一、二类海域面积明显增加，重度富营养化和中度富营养化海域面积也呈现大幅度下降。整体海域海水水质环境状况改善显著。

然而，近岸海域水环境质量总体保持稳定，没有得到显著改善，超标指标主要为无机氮和活性磷酸盐，近岸海域水质依旧以劣四类和第四类水质为主，水质依旧较差。近岸海域富营养化程度有所改善，但仍总体较高，重度富营养化和中度富营养化比例仍旧较高。其中，杭州湾南岸富营养程度为全市最高，该区域城市化程度高，长江输入性污染是其水质超标的主要原因，农村面源污染也是近岸海域主要污染源。象山港区域水质环境也较差，该区域涉及23 个乡镇、街道，近100 万人口，其入海河流所携带的陆源污染物与海水养殖所释放的海源污染物是象山港生态环境问题产生的主要原因。

（二）陆源污染压力较大，控制污染物排海形势不容乐观

陆源污染是造成宁波市近岸海域水质富营养化的最主要原因，海域陆源污染物主要来自长江、钱塘江等外流域河流注入东海的污染物，约占总污染物的70%；沿岸生产生活污水中携带的污染物，陆域随雨水入海的面源污染物占30%。根据历年宁波市海洋环境公报，杭州湾和甬江区域近年来主要污染物入海通量变化不明显；象山港沿岸近年来主要污染物入海通量得到了有效控制，化学需氧量、总氮和总磷均有较大幅度减少；南侧象山县石浦镇岳头沙滩及其附近海域存在较多的塑料类和聚苯乙烯泡沫类海滩垃圾。

陆源污染物排海控制不仅仅要控制宁波市自身的入海河流和排污口污染物入海，还需要联合周边城市，共同治理来自长江、钱塘江等外流域河流注入东海的污染物，沿长江和钱塘江分布有大量的城镇和产业，污染种类覆盖面广，管理体制界定不明，各部门协作难度大，控制污染物排海任重道远。

（三）近海及海岸湿地面积减少，生物多样性降低

近年来，宁波市城镇化快速发展，盲目开垦、围垦和大量湿地转为建设用地，造成全市天然湿地的30% 面临着被开垦和改造的威胁，直接造成天然湿地面积削减，功能下降。快速城镇化带来的大量的工业废水、生活污水的排放等不仅使湿地水质恶化，而且对湿地生物多样性造成严重危害。根据《宁波市湿地保护与利用规划（2009—2020 年）》和《宁波市湿地保护规划（2021—2035 年）》，宁波市近海及海岸湿地面积，在近10年内，减少了26900.86 公顷，占宁波市湿地总面积的比重下降3 个百分点。沿海滩涂的海三棱藨草、芦苇、中华结缕草、咸水草等许多湿地植物群落被毁灭或遭受到生存威胁，动摇了湿地生态系统稳定的基底。

二、宁波市海岸带生态环境管控策略探索

（一）严守生态环境底线，开展海岸带生态保护修复

首先，开展海岸带生态保护，全面加强海岸带生态保护红线管控，筑牢海岸带生态安全屏障。结合《宁波市自然保护地专项规划》，构建以自然保护区为基础、自然公园为补充的自然保护地体系，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，保持自然生态系统的原真性和完整性。根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求，严守生态保护红线，确保宁波市海洋生态保护红线生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。严控开发建设活动占用自然岸线，落实自然岸线占补平衡措施，确保自然岸线长度不减少、标准不降低。其次，开展海岸带整治修复，逐步恢复滨海湿地生态功能。严格控制杭州湾、象山港、三门湾等区域的滩涂围垦，保护好生态湿地。加强杭州湾、西沪港、岳井洋等地大米草治理和滩涂生态维护。开展以杭州湾各大塘河、甬江、大嵩江、颜公河、下陈江、五市溪、鳬溪、白溪等为重点的入海河道与河口湿地整治修复，加强“流域+海岸线”的“T”形生态廊道保护。扎实推进“生态护岛”“旅游兴岛”“绿色用岛”，加大无居民海岛的保护力度。最后，开展海洋生物资源恢复和生物多样性保护。加强海洋生物资源保护，严格实施休（禁）渔制度，控制近岸捕捞强度，优化海洋捕捞作业结构。推进海洋牧场建设，加强象山港蓝点马鲛国家级水产种质资源保护区管理，科学引导和规范管理海洋水生生物增殖放流。

表1 宁波市近海及海岸湿地面积变化一览表

▲图1 历年宁波市各类海水水质情况比对图

▲图2 历年宁波市富营养化情况比对图

（二）划定空间管控单元，明确各单元生态管控要求

首先，划定空间管控单元，明确单元准入要求，构建以管控单元为基础的空间管控体系。衔接发改部门主体功能区、自然资源部门国土空间规划分区（海域功能分区）和生态环境部门“三线一单”生态环境分区，以生态系统完整性、生态环境相关性为原则，明确海岸带区域空间管控分区和功能定位，结合不同功能导向和不同生态敏感程度，将管控单元分为生态保护类管控单元、限制开发类管控单元和优化发展类管控单元，深入研究不同管控单元的生态环境容量，纳入更多量化生态环境指标以加强量化控制，明确各单元环境准入门槛和相应的正负面清单，形成以上述空间管控单元为基础的空间管控体系。其次，提出各管控单元差异化的管控要求，实现海岸带生态环境精细化管控。针对不同的空间管控单元，从空间布局引导、污染物排放管控、资源利用效率、环境风险防控等方面制定差异化的环境准入要求，促进精细化管理。在空间布局引导上，根据海洋资源环境承载能力，合理确定海洋开发建设强度；提出相应的禁止高污染、高能耗产业在沿海布局，对不符合环保要求企业实行退出机制；滨海开发建设项目和海岸建（构）筑物，明确相应的建筑退缩和风貌管控要求。在污染物排放管控上，一方面要加强陆源污染总量控制，强化源头管控，从整治入海河流、规范入海排污口管理、加强沿海城镇村污染物排放控制、控制农业面源污染等方面提出相应的管控要求；另一方面要规范海上和海岸生产建设活动，减少对海洋环境的污染损害，从加强船舶和港口污染防治，加强海水养殖污染防控，加强海洋石油勘探开发污染防治，加强邻岸垃圾堆放、填埋和倾倒监管，减少塑料垃圾入海等方面提出相应的管控要求。此外，结合不同类型空间管控单元，明确相应的资源利用效率和环境风险防控的要求。

（三）衔接陆海生态标准，构建陆海协同管理机制

自然地理层面，海湾是入海河流的延伸，一方面，近岸陆域通过入海河流向海洋大量排污；另一方面，海洋环境质量的持续恶化也给沿海地区的社会经济发展造成严重影响。海岸带生态环境管控要着眼于陆海环境协同治理。首先，在地表水、海水及河口区进行水质指标和等级、污染物总量控制、断面水质监测等标准的细化衔接。现阶段地表水和海水水质标准的指标和等级存在差异，地表水水质指标为氨氮、总氮，总磷，标准等级分5 级；海水水质指标为无机氮、磷酸盐，标准等级分4 级；需要对陆海水质标准进行细化衔接，做到陆海水质标准高度相关。在此基础上，实行陆海污染物总量控制制度，将污染源的排放与水体的环境标准相结合，既保证了实现水体的环境目标，又充分利用了目标水域的水环境容量，也利于环保部门对所辖区域的有效管理。其次，要探索河长制与湾长制的综合管理协同，实现水环境、水生态的陆海统筹综合管理。入海流域污染治理是海湾污染治理的起点，二者关系的协调对长效机制的构建十分关键。现阶段海岸带区域排污口类型不明，底数不清，直接导致监管主体的模糊和监管标准的不一致，严重制约了监管成效。现状宁波入海排污口至少涉及工业排放口、市政排放口、生活源排放口、污水海洋处置工程排放口、排涝泄洪口、入海河流等。而入海排污口监管与市政排放监管、汇入入海河流的入河排污口监管、渔业养殖排放监管、工业聚集区排放监管等交叉重叠，部分领域还存在监管盲区（河口与海口交叉地带），监管主体涉及生态环境、自然资源、水利、城管、工信部门等。在行政管理层面，由河长制和湾长制确立的治理责任主体存在统一归并的可能，“河长”和“湾长”同时由当地党政领导干部担任，为陆海统筹管理的有效实现创造了条件。河长制和湾长制应在顶层设计层面实现统一，以期实现流域环境质量和海域环境质量同步改善。进一步探索一河一湾一策，建立健全差异化的流域-海湾-河口区特殊管控要求。

此外，由于海水的流动性特征，周边地区排放的污染物以及相邻海域污染会影响宁波市海域生态环境，全面改善海洋生态环境质量离不开区域性的共同努力。现阶段必须重视与绍兴、舟山、台州等地的联合共建，共同开展杭州湾、象山湾、三门湾等港湾生态系统保护修复，共同应对互花米草等外来有害生物防治，这是宁波建设现代化滨海大都市所必须采取的海岸带生态建设策略。