联合国应对全球灾害风险管理的对策及其启示

胡杰 张剑智

前言

近年来，频发的极端天气和自然灾害事件引发全球广泛关注。2022年4月26日，联合国防灾减灾署发布第6期《联合国全球减少灾害风险评估报告——我们的世界正身处险境：转变治理体系，创造具有恢复力的未来》（简称《联合国第6期减灾评估报告》，GAR2022）。该报告指出，近年来极端天气气候事件频发导致气候安全问题加剧以及2019年新冠肺炎疫情大流行，难以保证实现《2015—2030年仙台减灾框架》的目标，还将会阻碍实现《巴黎协定》和《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》（简称《2030年可持续发展议程》）的目标。

2022年10月13日，国际减轻自然灾害日，联合国防灾减灾署（UNDRR）和世界气象组织（WHO）发表《全球多种灾害早期预警系统状况报告——目标G》（Global status of multihazard early warning systems Target G，简称《多种灾害早期预警报告》）指出，全球有一半的国家没有得到多种灾害预警系统的保护（图1）。为了解决这些问题，2022年国际减轻自然灾害日提出的目标是：“到2030年，大幅度增加多灾种早期预警系统、灾害风险和评估信息，并使人们能够获得这些信息。” 联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯呼吁所有国家要加大对早期预警系统的投资，“极端天气事件还将会发生，但是它们不应成为致命的灾难”。

图1 《全球多种灾害早期预警系统状况报告——目标G》

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、灾害损失重。近年来，我国气候异常多变，极端天气气候事件频发，多种自然灾害并发，防灾减灾救灾事关人民生命财产安全。2021年7月17—23日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，特别是7月20日郑州市遭受重大人员伤亡和财产损失。2022年，湖南、四川、云南、广西等南方多地出现暴雨、大暴雨天气，自然灾害多发频发，已造成人员伤亡和财产损失。辽宁盘锦饶阳河水位超警戒水位多日，造成决口，经济损失最大。习近平总书记强调，要统筹发展和安全，坚持底线思维、增强忧患意识，有效防范和化解前进道路上各种风险挑战。因此，研究联合国应对全球风险管理的主要进展及经验，具有现实指导意义。

联合国应对全球灾害风险管理的主要进展及挑战

联合国对全球灾害风险管理经历了一个不断深化的过程。1987年12月11日，第42届联合国大会通过决议，将20世纪90年代定为“国际减灾十年”。1990年，联合国正式启动“国际减灾十年计划”，设立了“国际减灾十年”秘书处，制定了《国际减灾十年行动框架》，促进了国际减灾合作。2009年，联合国大会通过决议明确10月13日是国际减轻自然灾害日。截至2022年，联合国组织了3次世界减灾大会，发布了6期全球减少灾害风险评估报告，召开了7次全球减少灾害风险平台会议。

（一）联合国组织三次世界减灾大会，通过应对全球灾害风险管理的政策

1994年5月23—27日，第一次世界减灾大会在联合国协调下召开，通过了《建立更安全世界的横滨战略及行动计划》（简称《横滨战略及行动计划》），其强调在国家层面应通过最高级别的宣言、立法、政策来确定行动，要明确表达减灾和减少脆弱性的政治承诺，推动机构能力建设，从国家到社区各级要逐步执行灾害评估和减灾计划。《横滨战略及行动计划》特别强调灾害是无国界的，应积极促进国家、区域间和国际减灾合作，促进遭受同样灾害的国家在各层面上进行合作。

2005年1月18—22日，第二次世界减灾大会通过了《2005—2015年兵库行动框架：加强国家和社区的抗灾能力》（简称《兵库行动框架》），确定了五个优先减灾领域：一是强调完善各国应急的国家管理体制、法规、政策及资源；二是做好国家和地方灾害风险评估、预警、风险管理的能力建设；三是组织好宣传、教育与培训，提高公众风险意识；四是通过加强环境、资源管理，发展经济，完善土地利用规划等减少风险发生；五是加强国家和地方各级政府备灾工作，在灾害发生时减少灾害的不利影响。

2015年3月14—18日，第三届世界减灾大会通过了《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》（以下简称《仙台减少灾害风险框架》），明确了2030年的目标，包括7项具体目标、13项原则和4项优先行动事项。7项具体目标中前4项强调降低全球灾害死亡率、受灾害影响的人数、直接经济损失和灾害损失，后3项指标强调各国要制定减灾战略、加强发展中国家国际合作以及制定多灾种早期预警系统。4项优先行动事项：一是强调要提高对灾害风险评估、预防、减缓、应急的认知，特别是对脆弱性、暴露性、应急能力的认知；二是加强国家、区域及全球层面的灾害风险管理；三是强调投资对于减少灾害风险、增强抗灾能力的作用；四是有效应对灾害风险及灾后重建，增强抵御新风险的韧性。

这三个减灾文件都强调了“推动科学减灾”“加强灾害管理”“减少灾害风险”的内容，对推动各国的防灾减灾工作及国际合作发挥了重要作用。

（二）联合国组织六次风险评估，预测风险变化趋势并提出应对策略

联合国先后发表了6期《联合国全球减少灾害风险评估报告》，评估全球防灾、减灾进展情况。2022年4月26日，联合国防灾减灾署发布《联合国第6期减灾评估报告》（图2）。该报告指出，1970年至2000年期间，地震、海啸、火山爆发、病虫害爆发及瘟疫等灾害事件平均每年90～100起。但是，2001年至2020年期间，此类事件增加到平均每年350～500起，造成了巨大经济损失和人员伤亡，也对生物多样性和生态环境造成了巨大影响。该报告预测2030年灾害事件发生大约每年560件。报告指出，过去30年间，灾害造成的年均直接经济损失增长很快，20世纪90年代平均每年损失700亿美元左右，近10年已增加到每年1700多亿美元。

图2 联合国全球减少灾害风险评估报告

《联合国第6期减灾评估报告》强调，由于人类活动引发的气候变化，造成极端天气事件持续增加。在灾害发生率不断提高和强度不断增强的情况下，各国政府和政策制定者都要提升对降低灾害风险的认识，要破除孤立思维和短视思维，代之以系统性的综合方法，并大幅度增加对提高适应性和韧性的投资，完善灾害预警系统。因此，各国政府决策部门和相关人员需要结合本国实际，谨慎地分析各类数据，预测各类系统性风险，采取积极措施和行动，为保护自然环境和促进人类社会可持续发展做出切实努力。

（三）联合国组织全球减灾平台会议，促进各方交流与合作

2007年以来，UNDRR已组织7届全球减少灾害风险平台会议，旨在交流全球减少灾害风险的最新进展和变化趋势。虽然每次平台会议主题各不相同，但是多数会议都聚焦在三个方面：1.国家和地方开展的减灾行动；2.减少灾害风险的投资或融资机制；3.减灾与应对气候变化和可持续发展的相互联系。

2022年5月23—28日，UNDRR和印度尼西亚组织召开了第7届全球减少灾害风险平台会议（Global Platform for Disaster Risk Reduction，GP2022）。GP2022的主题是“从风险到韧性：疫情影响下的全球可持续发展”，重点讨论了灾害风险管理，强调风险防控与可持续发展、应对气候变化政策的协同增效，提出开发国际多灾种早期预警系统（MHEWS）。

全球极端天气气候事件频发需要各国加强合作完善灾害风险管理

（一）全球极端天气气候事件频发对人类福祉构成重大威胁

气候变化是全人类面临的严峻挑战，对全球粮食、能源、生态环境以及人类福祉都构成重大威胁。2021年8月到2022年4月，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）先后发布第六次评估的三个工作组报告。报告确定了从区域到全球尺度可能发生的127个关键风险，归纳了8个代表性风险，涉及低洼沿海地区、陆地和海洋生态系统等；报告指出，全球约有33亿人生活在气候变化高度脆弱地区；升温幅度一旦超过1.5℃，将对部分地区和生态系统造成不可逆的破坏性影响。

2021年初以来，全球极端天气常态化导致世界各国重大灾害频发。2021年2月中旬，美国得克萨斯州经历突发寒潮，全州254个县遭受强暴风雪袭击，约400万居民被迫停电、停水，陆运、空运交通严重受阻，救援物资无法及时抵达。2021年7月，欧洲多地出现极端高温天气，瑞士、法国、卢森堡、比利时、德国、捷克、荷兰等国局部发生极端强降雨，尤以德国灾情最为严重，导致人员伤亡及巨大经济损失。美国及欧洲主要国家都具有较为完善的灾害监测预警和应急救援体系，面对突发事件仍然遭受重创，引发国际社会对各国应急预警系统的质疑和担忧。

（二）各国应加强合作，完善多灾种早期预警系统

《多种灾害早期预警报告》指出，缺乏预警系统的国家的人员死亡率比拥有多种灾害预警系统（MHEWS）的国家高8倍。多种灾害早期预警系统就是要加强多部门和多学科间协作，处于风险中的人员和社区要积极参与，完善应急预警的体制、机制及政策法规体系，明确各方的应急职责及提高应急处变能力。

多种灾害早期预警系统可以大幅度降低灾害的严重后果，减少人员伤亡。但是，很多国家没有建立任何类型的早期预警系统，不到一半的最不发达国家和1/3的小岛屿发展中国家仅有一种预警系统，60%以上的非洲国家没有预警系统。2015年以来，非洲大陆发生了700多起灾害事件，这些事件使8000多万人受灾，6.6万多人死亡。例如莫桑比克及其邻国在2017年遭受了迪尼奥气旋的袭击，在2019年遭受了伊代气旋和肯尼斯气旋的袭击，在2021年遭受了埃罗伊斯气旋的袭击，在2022年又遭受了热带风暴安娜、热带低气压杜马科和汞贝气旋的多重影响。

2022年11月6—18日，《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第27次缔约方大会（COP27）将在埃及沙伊赫召开。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯表示，在COP27大会上，联合国将启动一项行动计划，在今后五年将为所有国家提供早期预警系统。他呼吁：“所有政府、国际金融组织和社会各界都要支持这项行动计划。”

我国应对全球灾害风险管理的政策建议

（一）加强国际交流与合作，完善多灾种早期预警系统

我国政府高度重视防灾减灾救灾工作，已初步建立空天地一体化、广域覆盖的综合监测感知网络，显著提升了重点领域防灾水平和抵御灾害能力。2020年6月，我国发布了《关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》，重点针对地震灾害、地质灾害、气象灾害、水旱灾害、海洋灾害、森林和草原火灾等6大类22种灾害开展了普查。

面对日益严峻复杂的防灾减灾形势，我国有关部门仍要强化底线思维和风险意识，清醒认识各类灾害风险的潜在影响。分析各类重大灾害的影响可以看出，灾害早期预警越早、能力越强，越可以大大降低灾害带来的损失。在国际上各类防灾减灾计划中，多灾种早期预警系统已经成为重要的发展方向。因此，需要通过参加国际会议及多、双边国际交流活动，加强与联合国、联合国防灾减灾署、世界气象组织、各国政府等的交流与合作，完善多灾种早期预警系统，有序推进防灾减灾救灾工作，最大限度地减少人员伤亡和经济损失。

（二）各有关部门应积极合作，加强生态脆弱区灾害风险管理

我国政府不断完善防灾减灾救灾体制机制。2016年印发《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》。2018年，组建应急管理部，统筹协调国家防汛抗旱总指挥部、国家森林草原防灭火指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家减灾委员会等机构，建立了重大风险研判、灾情会商、信息共享、协同处置等多方联动机制，初步形成了防灾减灾救灾合力。

近年来，我国西藏、青海、云南、贵州、甘肃、四川等地自然灾害频发，一些地区生态系统抗干扰和自我恢复能力弱，社会、经济发展水平也相对落后。我国有关部门应加强交流与合作，调动各方力量，增加灾害防治资金投入，加大培训力度，提升应急救援管理水平。组织广大科研机构和人员在深入开展全球气候变化对生态脆弱区生态安全、生态系统服务功能、生物多样性和资源环境承载力等研究的基础上，掌握生态脆弱区的风险来源，提出有效应对措施，从而降低极端气候事件对生态脆弱区及人民群众的不利影响。

（三）积极与“一带一路”沿线国家开展风险管理的合作

“一带一路”沿线国家多为生态脆弱和气候适应能力低的发展中国家，普遍面临着气候风险和自然风险的挑战。目前，中国在“一带一路”沿线国家的投资主要集中在基础设施建设、能源等资源密集型行业，对生态环境的影响不容忽视。中国应加强与这些国家在灾害风险管理领域的交流合作，分享中国应对灾害风险管理的成功经验，这将会提升这些国家多灾种风险预警能力，减少人员伤亡和经济损失，扩大中国的国际影响力，也会降低海外投资项目的风险。