我国公共图书馆治理现代化的推进路径

李秀敏

0 引言

2013年印发的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标之一，其后关于国家治理现代化的理论和实践不断推进。2019年中共十九届四中全会进一步提出“到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化”[1]的目标。

国家治理涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等众多领域。公共图书馆作为重要的公共文化服务机构，面向全体公众开放，属于社会公共事务。从系统论角度来考察，公共图书馆治理无疑是国家治理体系的一个子系统[2]。

图书馆学界对图书馆治理的关注始于21世纪初。2000年汪晓茵提出“治理”适用于我国图书馆事业管理[3]。2003年黄颖[4]区分图书馆“统治”和“治理”的不同，认为图书馆管理范式向“治理型”转变是新公共管理运动的客观要求和图书馆事业发展的趋势，提出“图书馆治理”概念。随着2007年以来深圳图书馆、广州图书馆等机构对法人治理结构的探索以及后续试点工作的开展，公共图书馆治理问题受到越来越多的关注。期间对公共图书馆治理的研究多在“图书馆治理”理念下展开，学者们先后对“图书馆治理”作出界定[5-6]，体现了利益相关者在权责分配基础上实行共同治理的理念；也从实施目标、主体设置、模式机制、影响因素、国外经验等角度切入，对公共图书馆治理展开探讨。总体而言，这些研究对我国公共图书馆赖以生存发展的现实环境中的国家治理模式考虑较为有限，相关治理理论多源于国外经验，也借鉴了企业治理模式，直接影响了与国内实际情况的契合度[7]。

一个国家的人文历史、经济基础、社会基础、政治基础影响着国家治理结构的形成和治理体系的发展，也决定着治理的重心和策略[8]，公共图书馆治理难以避免受上述因素的影响。正因如此，有学者强调治理理论的适用性和本土化问题，提出应构建符合现实国情、具有中国特色的公共图书馆治理体系[2]。《“十四五”公共文化服务体系建设规划》提出进一步加强文化治理体系和治理能力建设。在国家治理体系和治理能力相关研究和实践日益成熟、治理理论本土化越来越受各领域重视的背景下，有必要结合国家治理的特征和内容，理清我国公共图书馆治理的内涵与要求，推进符合现实国情的现代化治理。

1 国家治理背景下公共图书馆治理的内涵

我国对治理的研究和实践受20世纪90年代西方思潮影响，结合我国的历史基础、政治基础和社会基础，逐渐形成国家治理的丰富内涵——不仅汲取了中国传统治理的政治智慧、中国共产党领导国家建设过程中产生的理论智慧，也从西方治理理论中汲取了治理的“公共性”特质[9]。

就基本内容而言，我国国家治理与西方的治理理论有众多相通之处，即在社会治理中都强调共同目标、多元主体、制度规则、调和不同利益者和冲突者的矛盾；治理主体包括国家与政府、市场与企业、社会公众及社会组织等；行为方式包括合作、参与、协商、谈判等；在权力运行方向上，由传统自上而下的单一向度转为上下互动的过程。我国国家治理也展现出中国特色：一是虽然在治理理论中甚少提及政党，但我国已经形成了一种基于法治的政党与国家相互嵌入、以政党为中心的国家治理新模式[9]，政党的领导地位十分重要；二是政府不仅是治理主体之一，更是治理基本规则的制定者、各方利益的协调者和治理争端的处置者[9]，在国家治理中，政府作为决策的执行机构，正在以转变职能、简政放权、提升治理能力等方式打造服务型政府，力求政府处于“不缺位”“不越位”的状态。基于上述特点，不同于西方“弱国家强社会”理念，我国国家治理追求“强国家强社会”模式，强调政党的领导作用且“以国家为权利体系中的权威主体”[10]，由政府在多元主体中发挥主导作用，形成“党委领导、政府主导、社会协同、公民参与、法治保障”[11]的治理格局，最终实现社会公共利益的最大化。

在此背景下，公共图书馆治理理当与国家治理一脉相承，在“强国家强社会”和“坚持党的领导”的国家治理格局中，引入多元主体治理机制，以政府为权威主体，科学界定相关利益者的权责、平衡各方利益需求，通过多元合作、共同协商，追求社会公共利益的最大化。这一过程应包含以下内涵：其一，在国家治理中，党处于领导地位，是治理方向任务与活动开展的根本保障，党的领导须落实到国家治理各领域、各方面、各环节[12]，文化建设是国家“五位一体”总体布局的重要方面，公共图书馆作为重要的公共文化服务机构，担负着增强文化自信、提高全民族文明素质的使命，在治理过程中理应贯彻和对接国家发展战略，在根本方向上保持一致；其二，公共图书馆的治理由传统的政府包揽转变为多元主体共治，政府不再是全能型政府，其他治理主体的能力和作用应加以充分培养、发挥，从而形成“强国家强社会”局面；其三，在多元主体治理中，须以政府为权威主体，主导各项治理规则和秩序的制定、维护，在多元主体的互动中发挥引领作用；其四，实施公共图书馆治理是为了协调、平衡利益相关方的差异化需求，应通过广泛合作、平等协商，寻求社会公共利益的最大化。

在具体实践中，公共图书馆治理涉及全国公共图书馆事业、地区公共图书馆事业、具体公共图书馆机构等不同层面。不论治理单元如何，其核心要义是统一的，治理主体也是明确的——公共图书馆利益相关者包括读者、图书馆工作者、党政部门、资源供应商、行业机构、社会组织、志愿者、文化系统同级单位、媒体、社会公众等[13]，总体上可划分为政府、社会力量和公共图书馆三个维度。因此，公共图书馆治理现代化的推进路径也可从这三个方面加以考察。

2 公共图书馆治理中政府的职能

公共图书馆治理是社会公共事务治理的一部分。在公共治理中，政府是公共事务治理的推动者和促进者，政府的能力主要体现在整合、调控和服务上，具体体现为有效的制度供给、实施公平的政策、满足公共物品和服务需求[14]。就公共图书馆治理而言，蒋永福[15]于2009年提出政府的责任可分为以法律保障为表现形式的制度供给，对公众需求、问责和建议的积极回应，以及以依法规制、适度从宽和与时俱进为原则的适度规制，这一观点在图书馆治理研究中有较为广泛的影响，就其根本作用而言，仍与上述三个方面契合。

2.1 有效的制度供给

“制度”的内涵丰富而宽泛，主要体现在两个层面。一是宏观的社会制度，如教育制度、婚姻制度。就该层面而言，政府责任在于建立、维护和创新公共图书馆制度——公共图书馆不但是一种社会机构，也是一种社会制度，这种看法得到学界的普遍认同。公共图书馆作为满足公民基本文化需求、保障公民基本文化权益的重要制度，政府有责任维持其有效运行，并结合社会发展水平不断创新、优化，包括公共图书馆推行免费开放、建立覆盖全社会的设施体系、均等化和高质量发展，都是维护、创新制度的具体体现。二是指具体的办事规程和行动准则。在这一层面，政府作为多元治理结构中的权威主体，有义务在考虑各方利益、征求各方意见的基础上，主导构建一系列的制度规范，作为公共图书馆治理的基本秩序和准则。肖希明等[2]梳理了具有中国特色的公共图书馆治理制度体系的基本架构：发挥决定性、引领性和指导性作用的根本制度，包括国家的重大规划和方针、《宪法》《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》的规定；发挥基础性作用并具有长期性、稳定性的基本制度，包括有关设置主体、社会力量参与、标准化均等化、体系建设、管理体制和运行机制、经费保障、免费开放、法律监管的制度；规范公共图书馆治理的具体事务并为根本制度和基本制度的落实提供保障的具体制度，如出版物交存、地方文献整理、古籍保存。

目前我国公共图书馆治理制度体系的建设已取得了众多成果，但在制度的执行力、有效性、针对性、协调性等方面仍有待提升，需要治理主体共同努力，在政府主导下持续完善、优化，推动公共图书馆治理的顺利实施。

2.2 实施公平的政策

在国家治理中，良好的制度要配套良好的政策才能产生良好的效能，离开制度保障，政策不具有稳定性和可持续性，没有好的政策，制度则可能被虚置或滥用[16]。对公共图书馆治理而言，制度和政策具有相同的互动关系。

公共图书馆治理制度体系正在逐步建立，经过长期实践后，经费保障、免费开放、出版物交存等制度已经有了一定的政策支撑，但仍有一些新制度缺乏相应政策的配合。例如，2017年实施的《公共文化服务保障法》确立了非基本公共文化服务优惠提供、政府购买公共文化服务、基层公共文化设施社会化运营管理等制度[17]，但在实践中相应的政策措施尚未完善，制度落实面临一些困难。为此，政府需要实施公平的政策、制定配套的方案和措施，并在利益相关者的协商互动中保持社会公正。

一方面，政府需要以政策的形式完善、细化制度运行的具体内容并动态调整。由于制度是决定性、指导性、长期性、稳定性的基本架构，在执行落实过程中，需要制定出更为具体的目标、方案、措施，使制度更具可操作性并发挥实际作用。例如，由于基本公共文化服务目录细化程度不足、存在“公益一类事业单位不得从事经营活动”的规定等，非基本公共文化服务优惠制度的落实存在困难；《公共文化服务保障法》虽确立了设施选址征求公众意见的制度，但对征求意见的途径、内容及公众意见如何发挥作用等并无规定，使得制度难以发挥应有的作用。诸如此类，都需要政府发挥主导作用，结合现有的制约因素细化、完善配套的政策，出台有效的措施，为制度赋予运行方向和实质内容。

上述政策部分以法律规定、部门规章、地方条例等形式得以固化，便于长期执行，部分政策则需要根据实际情况动态调整。例如，为推动基本公共文化服务标准落地生效，各级政府需要建立国家指导标准、省级实施标准、市县级服务目录组成的标准体系，明确服务内容、数量和水平。但随着社会经济水平的发展，公众的公共文化服务需求也在不断变化，为此，政府需要结合实际需求，不断调整标准的内容并严格落实。

另一方面，政府应当履行协调利益、处置争端、积极回应的义务，结合其他治理主体的实际诉求，出台对应的政策措施，及时解决治理过程中出现的问题，营造平等协商的氛围和相互信任的环境，从而确保治理的实质性推进。经过多年探索，我国公共图书馆治理已经取得了一定成效，但在实践中仍面临一些问题，包括利益主体之间的合作与信任处于流于形式的缺失状态、尚未构成政府结构体系之外的社会推动力量、政府让渡给其他主体的权力不足[8]以及缺乏吸引社会主体参与治理的政策机制[18]。对于这种局面，政府需要发挥主导者的作用，及时回应处理，通过具体有效的政策和措施加以鼓励、引导和支持。例如，为实现基于合作和信任的多元协商，除推进法人治理结构改革外，对区域内公共图书馆的发展，应以成立专家委员会、定期召开交流会、召开专题沟通会等形式搭建治理主体沟通协商的平台，就关乎公共图书馆发展的重大事项进行充分探讨。为解决因人事管理自主权、收入分配自主权不易落实而影响理事会决策有效性的问题，应及时让渡权力，下放用人单位招聘及岗位管理权限。同时，政府应完善社会力量的扶持、准入、激励机制，培育出足以承担多元治理责任的社会力量，并充分调动社会力量参与治理的积极性。

2.3 满足公共物品和服务需求

满足公共物品和服务的需求，在公共图书馆治理中对应于设施建设和相关资源、服务的供给。由于公共物品具有非竞争性和非排他性，市场在公共物品的供给上难以发挥配置资源的决定性作用，因此需要由政府发挥主导作用，具体包括提供纯公共物品、引导和支持准公共物品、监管私人产品的提供[15]。

我国公共图书馆建设已经由最初的政府独办逐渐转向政府主导、社会力量参与的模式，《公共图书馆法》也规定国家鼓励社会力量参与图书馆的建设，政府应通过政策扶持等手段调动社会力量参与的积极性。从多元治理角度来说，较理想的供给模式是政府作为主要供给者的“权威”+“多中心型”模式[19]，但在社会力量充分发展成熟、政府职能实现完全转变之前，仍对政府有较高的依赖性。一方面，政府需要明确事权责任和支出责任，保证设施、资金等方面的投入，确保公共图书馆的运营和基本公共文化服务需求的满足；另一方面，政府有责任建立秩序、完善规则，培育和扶持社会力量参与供给，充分调动和发挥社会力量的能力，并做好对供给内容和质量的引导、监管，为多元治理的实现创造条件。

3 公共图书馆治理中的社会力量

社会力量是公共图书馆治理的重要主体，表现为普通公众、各类社会组织、相关企业、媒体等多种形式。国家治理中需要借助以公众为核心的社会参与，通过决策、评估、调查、监督和参与社会治理等一系列公共活动，最大限度地释放国家治理效能[9]。在公共图书馆治理中，社会力量应积极参与公共图书馆选址建设、资源供给、运营决策、监督评价的全过程，发挥共建、共治、监督的作用。而这些行动的有序、有效开展，都需要由政府主导、治理主体共同建立完善的规则制度作为支撑——这显然是个长期的过程。

3.1 社会力量参与共建

所谓共建，即社会力量积极参与公共图书馆的建设投入和资源服务的供给，通过政府和社会力量的协作互补，解决单一供给主体存在的弊端，构建多层次、灵活运作的保障体系，主要表现在两个方面。

(1)以政府购买、政府和社会力量合作为主要形式的有偿供给。2013年国务院印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》后，民政部、财政部先后印发系列文件对社会组织承接政府购买服务作出指导和规范[20]，国务院也成立了政府购买服务改革工作领导小组，可以说政府购买社会组织服务的政策环境正在日趋完善。具体到公共图书馆，2015年国务院印发的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》在购买主体、承接主体、购买内容和目录、购买机制、资金保障、监管机制、绩效评价等方面作出了初步规定。《公共图书馆法》也规定国家鼓励社会力量自筹资金设立公共图书馆，并采取政府购买服务等措施对其进行扶持，为政府购买社会力量提供的服务提供了法律保障。实践中，以整体委托、部分业务外包、购买岗位、第三方评估评价等方式进行的政府购买已成为包含公共图书馆在内的公共文化机构社会化发展的主要形式。政府和社会力量的合作则包括社会力量参与设施建设、低收费服务、社会力量以联盟方式参与公共文化服务等途径[21]。

(2)以志愿服务和捐赠为主要形式的无偿供给。《公共文化服务保障法》鼓励社会力量通过捐建公共文化设施、资助项目、文化志愿服务、捐赠设立基金会等方式参与公共文化服务的建设；《公共图书馆法》则明确了鼓励措施，即依法给予捐赠者税收优惠，可以捐赠者、设立者的姓名、名称命名文献信息专藏或专题活动、公共图书馆及其馆舍或其他设施，并对志愿服务给予必要的指导和支持。在实践中，志愿服务已经在各地公共图书馆普遍开展，成为社会力量参与的重要方式。在志愿者队伍日益壮大、志愿服务活动数量日益增加、内容日益丰富的同时，产生众多有积极社会影响的志愿服务方式。例如，深圳图书馆2006年以来通过专业志愿者为视障读者开展电脑培训，服务视障读者超过6，000人次[22]；佛山市图书馆以“市民馆长”方式吸引公众参与智能图书馆的日常运营维护、服务和资源的宣传推广、读者沟通和需求调研、活动策划和组织，为市民带来了众多文化艺术活动[23]。就捐赠而言，文献捐赠作为社会力量捐赠的主要途径，在各地公共图书馆得到普遍实践，对丰富文献资源有重要的贡献。此外，杭州图书馆、温州市图书馆建立基金会，接受社会力量的捐赠，用以支持和推动公共图书馆事业的发展。

社会力量参与公共图书馆建设的途径日益多元，已成为公共图书馆治理中的重要力量，但仍存在社会力量准入、风险控制、评估及监督等相关的法规条例和实施细则尚未形成[24]，文献捐赠办法不完善、标准不明确、管理不严谨、捐赠程序存在法律隐患等问题[25]，影响社会力量参与共建的实效。为此，一方面政府和公共图书馆应完善配套政策，健全社会力量准入、监督、管理评估的程序和实施细则，并在捐赠、志愿服务中设置预评估机制，降低无偿供给后可能存在的法律风险；另一方面需要营造全社会开展公益活动、慈善捐赠、共建共享的氛围，并完善对应的激励措施，鼓励和引导公众积极参与志愿服务和捐赠。

3.2 社会力量参与共治

共治体现在公共图书馆决策、管理过程中的参与，主要包括三个方面。其一，公众参与公共图书馆相关规划、政策的制定和重大事务的决策，对关乎切身利益的事项提出建议、表达诉求，从而形成共识，实现决策过程的民主化、公开化、科学化。其二，社会力量参与公共图书馆的理事会，在发展规划、资金使用、项目安排及服务活动等重要事项中充分表达公众诉求，维护公众的利益，同时，利用自身的资源、优势和影响力，带动更多社会资源投入公共图书馆的建设中，提升其服务质量，最终使公众受益，形成共建共治共享的格局。其三，随着治理理论的发展和社会协同治理的实践需求，社会组织日益成为重要的多元治理主体之一[9]，公共图书馆的行业组织作为沟通交流的平台，需要发挥沟通、协调的作用，促成多元协商共治的实现，同时也应发挥一定的行业自治作用，协助政府构建和维护秩序、规则，如《中国图书馆员职业道德准则》《图书馆服务宣言》都在规范和引导秩序中发挥着重要作用。

在图书馆治理现代化进程中，应当推动社会力量更广泛、深入地参与共治。首先，要完善公众参与治理的渠道，除继续推行法人治理改革，吸引公众更踊跃地参与公共图书馆的各项工作外，在区域内公共图书馆的规划、布局等关乎公众切身利益的重大事项上，政府作为主导者，有必要通过广泛的宣传令公众知晓动态并征求公众的意见，包括民意调查、召开各类人群的座谈会、借助官方网站和新媒体平台征集意见等多种形式。其次，需要建立公众意见的反馈、利用机制，对公众普遍反映的问题给与回应，并合理采纳公众意见，使其成为重大事项决策的重要依据。例如，2021年实施的《佛山市公共图书馆管理办法》规定，在设施选址中，要将公众意见作为规划部门核发相关文件的重要依据[26]，这是对公众意见利用做出的有益探索。最后，各级、各地区的行业组织应积极履行职责，在行业自律、利益表达以及政府、公共图书馆、社会公众间的沟通协调中发挥积极作用。

3.3 社会力量参与监督

社会力量参与监督，即各种形式的社会力量通过绩效评估、满意度评价、大众媒体和自媒体的舆论监督、意见、建议、提案等多种途径，对政府和公共图书馆进行社会监督并加以评价。充分而成熟的社会监督既有助于发现治理中存在的问题，督促政府和公共图书馆提升能力和水平，也能够反馈公众的实际需求、提出建设性意见，从而推动公共图书馆的发展。社会力量对政府的监督主要在于设置主体、治理主导者的责任落实情况，例如公共图书馆建设用地的保障是否到位、规划布局是否合理、公共文化服务标准/目录中公共图书馆相关的内容是否按照承诺实施、决策过程中是否按规定征集公众意见、是否及时回应公众的诉求等。对公共图书馆的监督则包括运行过程中涉及的经费使用、服务内容、服务质量等各个方面。目前，在社会力量监督方面，已经有了包括政府制定和公开公共文化服务标准/目录、公共图书馆建立信息公开制度和年报制度、意见征集、服务评价等众多实践。但在公共图书馆治理现代化的进程中，还需要从四个方面加以完善。

(1)提升社会力量参与监督和评价的意识。社会力量发挥作用的基础是充分的社会参与，公共图书馆作为保障公民基本公共文化权益的重要途径，关乎服务范围内所有公众的切身利益。因此，需要开展广泛而充分的宣传，明确公众拥有的权利，提升公众作为治理主体的意识，并调动其参与监督的积极性。

(2)为社会力量参与监督提供法律保障。《公共图书馆法》提出公共图书馆应建立投诉渠道、完善反馈机制、接受社会监督。湖北省、广州市、深圳市等地的公共图书馆条例都提出，读者享有向公共图书馆或者文化主管部门提出建议和意见的权力，《广州市公共图书馆条例》还就社会力量对公共图书馆进行监督的渠道、公共图书馆的反馈等做出了更为细致的规定。但总体而言，现有条例中仅提出了读者的权利，对社会监督如何发挥作用并无规定，导致约束力较为有限，且部分地区的条例中并未涉及社会监督相关的内容。为此，需要通过法律途径进一步明确监督的主体、客体和监督评价机制，使得社会监督有法可依。

(3)细化、明确社会力量监督的内容，通过清单、目录等形式，明确社会力量对政府、公共图书馆进行监督评价的具体范围和事项，使其有方向和规则可依。

(4)完善社会力量参与监督的渠道。在政府层面，需要建立开展公共图书馆相关的政务公开、意见征集、投诉建议的平台，并将相关内容纳入政务考核和评价；在公共图书馆层面，需要落实信息公开制度和年报制度，建立意见反馈机制，鼓励公众根据信息公开和服务开展情况进行常规化的监督，并将公众对服务的满意程度纳入公共图书馆评估、绩效评价等环节，使得评估结果更具权威性，也有利于社会监督真正发挥作用。

4 公共图书馆的作为

公共图书馆不仅是治理的客体，也是治理过程中重要的利益相关者，同时是实现“公共利益最大化”的具体场域。在治理中，公共图书馆的作为主要包括健全法人治理结构、完善信息公开与反馈机制、创新组织体系和服务模式三个方面。

4.1 健全法人治理结构

自《关于分类推进事业单位改革的指导意见》实施以来，推进政事分开、管办分离始终是改革的重要内容，受到行政管理及改革所涉及相关领域的广泛关注。就公共图书馆而言，建立法人治理结构、实行理事会制度是公共文化服务领域重点改革任务之一。2014年和2017年文化部展开两次法人治理结构试点改革工作，从建立理事会制度、落实人事管理自主权、扩大收入分配自主权、社会力量参与等方面作出具体部署。目前在省级、市级规模较大的公共图书馆中，已建立以理事会为主要形式的法人治理结构，但仍存在关联改革不到位、理事会决策支撑机制不健全等问题，部分机构法人治理流于形式。

这一问题不只出现在公共图书馆，其他事业单位法人治理结构试点中也存在因人员结构和理事能力导致理事会作用发挥不充分，因人事管理程序繁多和财务、收入分配的自由权限不够导致政事职责不清，以及收入分配、人事管理等配套制度不健全的问题[27]。究其原因，一方面是由于部分公共图书馆理事会制度建立未久，社会力量参与程度有限、理事会运行规范程度不足；另一方面，则是由于政府简政放权、机制改革需要稳步推进，配套制度的制定和落实较为缓慢——这也是作为改革试点，在探索中发现问题并推动政府角色重塑的意义。鉴于此，对政府而言，需要提高重视程度，及时出台政策解决改革中出现的问题。一是由地方党委牵头，统筹协调改革涉及的人事、财政等部门，加强横向沟通，将法人治理结构改革由公共图书馆自下而上的探索调整为政府自上而下的推进。二是进一步简政放权，赋予公共图书馆理事会法人治理自主权，为理事会决策的落实提供支撑。

对公共图书馆而言，需要从三个方面着力。一是按照《宪法》中“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的规定和《公共图书馆法》中“坚持社会主义先进文化前进方向”的要求，坚持党组织在法人治理结构中的法定地位，在理事会运行及相关的战略规划、业务建设、人事管理、考核评价中发挥党组织的价值引领和政治核心作用。二是在“章程化”决策运行的基础上，协商建立理事履责的激励和免责等机制，打消部分理事在重大决策时的顾虑，充分调动社会力量参与的积极性，同时通过组织履职培训、推送专业信息等途径提高理事能力，使得各项决策更科学、合理，最终发挥多元主体协商决策的优势。三是在现有人事管理、收入分配的政策环境中，研究和探索内部治理的新理念、新方法。例如，东莞图书馆通过实施卓越绩效管理，在人员聘用、工作目标责任的落实、绩效考核方面作出了探索[28]；佛山市图书馆于2011年推出“项目立馆”理念，实行项目化管理，探索优化组织结构、开展绩效考核的新途径[29]。对具体环境千差万别的公共图书馆而言，需要根据自身建设水平和当地的政策措施，参考同行经验，因地制宜，探索适合自身的内部管理机制。

4.2 完善信息公开和反馈机制

(1)建立完善信息公开机制。信息公开是社会力量进行监督的先决条件，《公共文化服务保障法》要求公共文化设施管理单位建立资产统计报告制度、公共文化服务开展情况的年报制度，《公共图书馆法》要求公共图书馆向社会公开服务内容、开放时间、借阅规则、服务开展情况。服务公开已经成为基本要求并被纳入公共图书馆评估工作中，就年报而言，编制年报既有助于公共图书馆梳理工作、辅助决策，也有助于社会公众全面了解其建设运行状况。目前，部分公共图书馆已经落实了年报制度，主要内容包括机构设置、人员情况、年度工作、表彰和社会影响、统计分析、经费情况、学术成果、社会参与及评价等。

(2)按照《公共图书馆法》要求，建立投诉渠道，听取读者意见，健全读者意见反馈机制。治理的目标是在平衡各方利益的基础上追求社会公共利益的最大化，社会公众作为最主要的受益群体，其利益诉求和意见建议应受到充分的重视。公共图书馆理应在接受监督的基础上，采纳合理的意见，及时反馈、沟通并形成公众意见的管理闭环。

4.3 创新组织体系和服务模式

公共图书馆参与治理反映了图书馆人希望通过参与式民主，实现事业发展方式转变的愿望，对公共图书馆建设产生了重大影响的流动图书馆体系、总分馆制就属于比较典型的成果[30]。如果说健全法人治理结构是为了搭建多元主体协商沟通的平台、完善信息公开和反馈机制是为社会力量参与监督而畅通渠道，创新组织体系和服务模式则更倾向于公共图书馆为履行社会责任、追求职业理想，不断在服务体系、组织结构、服务手段、设施布局、资源配置和利用等方面进行探索创新，主动为“善治”的实现贡献专业力量。

在创新组织体系方面，公共图书馆界已经做出了探索。例如，借鉴国际经验并结合我国实际推行的总分馆制由最初的“职业行为”上升为“政府行为”[31]，不仅对服务体系建设、效能提升产生了重大影响，还将探索成果辐射到了文化馆领域。始于张家港、温州的城市书房作为新型文化服务空间，在基层设施布局、服务质量提升方面获得了良好的社会反响，而“合作共建”“市民馆长”“学生馆长”等方式，也为社会力量参与公共图书馆治理提供了新的平台。同时，随着技术手段和服务理念的革新，公共图书馆以智慧服务为追求，将新技术应用于构建图书馆联盟、搭建线上线下结合的服务平台、打造新型数字空间、开展数字资源共建共享以及提供场景化、个性化、特色化体验等众多方面，不断创新服务模式，为公众提供更便捷、更高效、更优质的服务。“十四五”期间，面对体系不够完善、发展不够均衡、供需对接程度不足、服务实效性有待提升等问题，公共图书馆仍需要不断创新组织体系和服务模式，在扩大覆盖面、实施精准供给、提高资源利用率、提高服务便捷度和公众满意度、推动跨领域协同发展和区域融合发展等方面进行更多有益的探索。

5 结语

到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化是国家确立的重大目标，也是今后国家各个领域治理的方向。在此背景下，实施治理所需的社会环境、政策环境必将日益成熟。经过多年探索积淀，学界对公共图书馆治理已经有了众多研究成果，但诚如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所言，实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境。“治理”是个宏大的命题，对于公共图书馆治理这一命题也当常论常新。本文仅从国家治理的背景出发，分析推进公共图书馆治理现代化的路径，以资探讨。