新一轮宅基地制度改革试点困境与对策分析——基于试点执行与制度改革视角

林 超，郭彦君，焦钒栩

（1.山西财经大学公共管理学院，山西 太原 030006；2.山西财经大学乡村振兴与土地发展研究中心，山西 太原 030006；3.西北农林科技大学资源环境学院，陕西 杨凌 712100）

农村宅基地制度是中国特色社会主义土地管理制度的重要组成部分，事关每个农村居民的基本居住保障，一直以来发挥着“社会稳定器”的作用[1]，因此，中央对于宅基地制度改革一贯秉承审慎态度。2015年在全国33个县（区）开启“三块地”改革试点，历时5年，涌现出了义乌[2]、余江[3]、泸县[4]等明星试点，为宅基地改革提供了许多先进经验。但是，由于全国各地农村发展差异巨大，且宅基地制度自身的特殊性[5]，使得宅基地制度改革相较于集体经营性建设用地、土地征收制度改革更加困难，许多试点做法还存在较大争议，并未能在2019年对《土地管理法》的最新修订中有所突破。因此，2020年由农业农村部牵头开启新一轮宅基地制度改革，并将试点范围扩大至104个县（区、市）和3个地级市，希望借此能够进一步扩大试点范围，获得改革最大公约数，探索出可复制、利修法的方案来，所以新一轮试点对于我国宅基地制度改革具有重要价值。但是课题组在跟踪地方试点调研时却发现，许多地方改革试点进程缓慢，存在推动力度不大、畏难情绪严重等问题。因此，对宅基地改革试点推动过程进行研究，不仅可以进一步丰富政策试点理论研究内涵，而且对于加快当前宅基地改革试点工作也具有重要的现实意义。

试点是指在一定时期内，上级政府在特定范围内所进行的具有探索与试验性质的改革[6]，是我国典型和普遍的一种政策试验方式[7]，也是我国渐进式改革中总结出的特色政策创新体制，在推动我国政策制度创新中发挥着重要作用[8]。已有研究主要是从公共政策角度分析了政策试点的内涵[9]、扩散路径[10]、政府行为逻辑[11]等，这些研究更多的是从行政部门执行政策的角度去探讨政策试点，对于宅基地改革试点研究具有重要价值。但是宅基地改革试点本身不仅是一类公共政策试点，而且还是由上而下的强制性制度变迁，需要从制度改革内容方面进行挖掘，内外兼顾，共同推进，才能使宅基地制度改革试点取得预期效果。因此，本文在已有政策试点研究成果基础上，从试点执行与改革自身双重视角来分析当前部分宅基地试点推动进程缓慢的原因并提出建议，以期为宅基地制度改革试点提供理论指导和借鉴。

1 外在角度：行政部门执行试点的困难

本轮宅基地制度改革试点自2020年3月由中央深改委批复同意后，6月中央农办、农业农村部举行农村宅基地制度改革试点启动会后正式开始，各地试点编制改革试点实施方案并报各省政府审批，然后各试点具体负责实施执行。根据已有相关研究[12—14]和课题组实地调研，地方行政机关在执行政策试点时的困难是宅基地改革试点推动进程缓慢的重要原因。

1.1 试点经费不足

试点经费是保证政策试点顺利开展的重要影响因素。宅基地制度改革试点中需要大量资金，包括村庄规划编制、基础数据调查、宅基地管理信息系统建设、宅基地复垦工程费用、相关人员培训、媒体宣传等费用，特别是在宅基地有偿退出时，资金补偿标准的高低直接决定了改革效果[15]，但是中西部地区经济发展慢，地方财政实力较弱，对推动试点投入有限。因此，缺少试点经费是调研中地方试点部门普遍反映的最大问题。相较于上一轮改革，每个省只有1个试点县，这轮试点每个省平均有3或4个试点县，财政资金无法保障。调研中，A县、B县农业农村部门负责人反映，从2020年开始接到试点任务以来，上级财政没有拨付任何试点资金，要求试点具体执行部门自行解决资金来源。（2022年，据笔者持续跟踪了解，试点县已经获得部分财政资助资金，但是相较于试点全部任务而言，资金仍偏少，因此不影响本文的论点。）试点负责人表示一个村的村庄规划编制少则15万～16万元，多则30万～50万元，仅此规划编制一项就是百万级花费，县里财政根本无法承担，因此只能边做边看，挑选1～2个村进行规划编制。与此同时，调研中试点所代表的广大欠发达地区财政实力薄弱，县域经济发展困难，涉及到农村的项目几乎都是依靠中央及省里的专项资金，因此对于“额外”的专项改革试点资金支出无力承担，这种压力传导至具体试点执行部门，就会造成试点观望，试点缩小范围、试点推动缓慢的问题。

1.2 试点执行机构能力弱

上一轮改革是由自然资源部门负责牵头，本轮改革则是由农业农村部牵头开展，因此不同的试点执行机构也是造成试点推进缓慢的原因。首先，部门管理职能交接不顺。2018年国务院大部制改革后，将农村宅基地审批、管理职能由自然资源部划转至农业农村部，此后宅基地管理相关业务全部由农业口负责。但是自然资源部门长期管理土地资源，无论是在数据调查、信息管理建设、审批监管、基层执法队伍等软硬件配置上都比农业农村部门具有更强的优势，农业农村部门在技术实力、人员配置等方面均存在不足，因此地方农业农村部门普遍反映试点推动难度大，缺少专业的人才队伍、数据技术支持。其次，由宅基地管理生命周期来看，无论是从宅基地审批前的村庄规划编制，宅基地盘活利用中涉及的土地用途调整，乃至宅基地及农房确权后的不动产登记颁证均属于自然资源部门业务范围。A县试点反映，农业部门看似负责宅基地管理，但前置的规划，后续的不动产登记都还属于自然资源部门管理，农业部门就管中间一段，能不能实现试点进度全看人家的脸色。这样的问题突出反映了本次试点的难处。再次，从部门协同配合来说，本次改革由农业农村部门牵头，自然资源、住建、金融等部门则属于成员配合单位。尽管各地都成立了宅基地改革领导工作组，但由于部门条块分割以及“一把手”重视程度差异的原因，实际中各部门在数据资料、规划编制、指标调整方面积极配合程度不一，都会严重影响到宅基地试点工作的推进。

1.3 试点批准机关和设置方式欠妥

虽然两轮宅基地改革都属于中央级批准机关，但是2015年开启的“三块地”改革试点是由中办发文，全国人大常委会审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权在试点地区暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律规定。同年，国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，也取得了关于突破《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律条款的规定。中国人民银行会同多部门联合印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，制定了具体的试点做法。而本轮宅基地改革试点涉及宅基地及农房盘活利用、抵押贷款等内容却未获得相关法律授权。对试点的合法性的担忧，以及官员自身的考核，阻碍了基层试点的大胆探索。此外，试点设置方式包括中央直接制定、中央指定与地方申报相结合、中央直接组织地方申报三种方式，也是影响试点效果的重要影响因素[16]。本轮宅基地制度改革试点属于从上而下指派，因此，地方对于试点缺少动力。调研中，A、B两县均反映这次试点均是由省厅指派，都不是由地方自主申请。B县农业农村部门负责人甚至表示，直到2020年6月份通知下来才知道自己被选作试点县。因此，对于试点毫无头绪，更没有具体的想法，只能硬着头皮试点。由此可见，本轮改革试点中许多县是被动选择改革，对于如何规范宅基地管理，如何盘活利用宅基地，如何利用宅基地改革促进农村发展等问题缺少改革意识，自然也就对于试点没有热情，完全是以完成工作、交代任务的心态对待试点，导致进程推动较慢。

2 内在角度：宅基地改革自身的不足

宅基地改革试点不仅是一项政府推动的公共政策创新，同时也是一项政府主导的强制性制度变迁。因此，在分析试点过程中不仅要从行政机关执行角度，而且也需要从宅基地制度改革自身角度去剖析。

2.1 改革战略方向：只见乡，不见城

农村宅基地改革虽然是农村土地制度改革的重要部分，但不能只在农村谈农村，需要与城镇化相衔接，要在城乡融合发展背景下全方面设计[17—18]。从调研中发现，A、B两县宅基地改革试点存在着“只见乡、不见城”的问题，所有的改革思路与设想都只是在围绕农村找出路，割裂了新型城镇化与乡村振兴战略之间的共融关系，缺少从城乡融合层面，以系统全局视角谋划改革。因为现实情况是，许多试点县自身城市经济发展活力就有限，大量青壮年劳动力外流，缺乏产业支撑，城乡人均收入较低，城市经济发展落后，根本无力反哺农村，以城带乡。因此，如果试点只围绕乡村找出路，则推动闲置宅基地盘活利用、农房抵押贷款、有偿使用、宅基地退出、资格权多种实现方式等内容就显得困难重重。因此，当地改革部门陷入到改革困境中，从自身成本与收益的角度考量，就会觉得农村宅基地改革收益太低、太慢、太不明显，再加上政绩考核等因素，对于要前期大力投入的规划编制、信息系统建设等改革就不会太热情，就会选择性地试点执行。

2.2 改革实施主体：村级集体组织无力

农村宅基地属于集体所有，村集体经济组织既是所有权主体，也是乡村基层治理主体，理应是本次改革中的主要实施者和推动者，发挥其所有权权能和治理主体作用。但是，在调研中却发现村集体组织力量薄弱、工作主动性差、村干部怕担责等问题，直接影响到改革工作推进。（1）村民对村集体组织依附性削弱，村集体组织转型为服务机构，对村庄的发展规划能力差。由于农业税费以及农村承包地经营制度改革，使得集体不再承担村民共同生产调度、剩余统筹分配等职能，并逐步弱化为村民服务组织以及乡镇政府的“传话筒”。村民只有在办理社保、五保、征兵、户口等事务时才对集体有需求。村集体对村民的管理约束能力有限，村民也认为集体只是乡镇政府行政管理职能在村庄的延伸，因此村干部对于村庄发展不再上心，缺乏主动思考意识，怕担责，怕得罪人，只是机械地完成上级政府交代的任务，或是将村民纠纷与矛盾上移政府。在调研中，A县里要召集某村集体召开宅基地改革座谈会，村书记才从隔壁市匆匆赶回来，何谈宅改想法，只是服从于政府思路，缺少主动性。B县则是某村庄内部有一户家庭涉及到村民宅基地房屋继承问题，本属于家庭内部伦理问题，但是涉及到宅基地，村支书便让村民去县宅改办解决，推诿责任。（2）欠发达地区的村集体经济实力相当薄弱。虽然2017年全国开展了农村集体产权制度改革，但是很多地方实际上依旧还是“两块牌子，一套人马”。村集体经济组织几乎没有任何收入，所有的运营开销全部依赖政府财政，村集体基本上是维持基本运转而已。对于宅基地盘活利用、有偿退出等改革，村干部普遍反映：一是集体没有产业，退出的宅基地除了作为后备预留宅基地，没有其他用处；二是集体无力承担宅基地有偿退出补偿，只能依靠乡镇政府解决。由此可见，改革主体的组织能力不足，意愿不强，也影响改革工作地推进。

2.3 改革价值导向：过度重视市场价值利用

本轮宅基地制度改革重点是围绕“三权分置”，通过资格权与使用权分离，剥离宅基地的居住保障功能，进一步放活宅基地使用权流转，促进宅基地资产功能实现[19]。因此，许多试点地区导向以宅基地市场价值为改革导向，更多地关注宅基地财产价值如何实现，盲目学习其他地区经验，忽视了宅基地改革所带来的社会效应[20]。我国农村之间发展条件差异巨大，宅基地改革需要考虑人口、经济发展、资源禀赋和土地管理水平等因素[21]，平衡宅基地居住保障与财产功能[22]，探索不同地区宅基地改革思路。比如对于宅基地有偿退出，发达地区尚且费力，欠发达地区则更不现实。对于欠发达地区，土地市场价值不高，需求不大，通过宅基地改革的重要意义应是加强村民自治管理水平，改善村庄人居环境，提高存量宅基地资源的利用效率，解决历史遗留问题，规范今后的宅基地及建房审批管理，满足更多村民合理的建房需求[23]。因此，不要盲目大规模推动有偿退出，这样既增加了地方财政压力，增加改革工作难度，而且退出后土地再利用也成为难题，如若解决不好，还会造成土地资源的“二次浪费”，影响到宅基地改革舆论宣传效果，降低村民参与改革的积极性。

2.4 改革试点策略：单兵突进难以突破

农村土地本身就是一个整体系统，宅基地与农村承包地、集体经营性建设用地、公共服务与设施用地都是其中的一部分。因此，宅基地改革与其他地类不是相互割裂的关系。比如宅基地复垦后会转换为新的农用地进行承包，新增宅基地审批来源于周边耕地。宅基地与集体经营性建设用地入市之间也可以相互转换。其次，宅基地改革不单单是“地”的问题，还与人口流动、产业发展、公共服务等相关。伴随着城乡社会发展，农村居民住房需求不仅是需要一块宅基地建房，而是更关注住房周边的就业、教育、医疗等公共服务与基础设施。调研中，村民因为教育、婚嫁等原因，跨村居住、县城买房等现象普遍，造成了许多村宅基地闲置、宅基地隐形流转、“小产权房”开发等问题，但是试点中许多地方只是单一围绕宅基地改革进行试点，缺乏与相关制度协同改革，往往造成“就宅改说宅改”的现象，因此，要解决这些问题，就不应该只关注宅基地，而是需要与相关配套制度进行联动改革。

3 关于推动宅基地改革试点的对策建议

3.1 做实“一把手”负责制，协调相关部门协同改革

由于我国行政系统的科层体制与干部政绩考核制度，改革试点工作的推动力度很大程度上取决于“一把手”领导是否重视[24]，各试点县虽然文件上都成立了由县委书记、县长组成的双领导小组，但实际工作很多是由分管农业领导负责，使得行政资源分配与部门协调面临许多困难。因此应当做实试点“一把手”负责制，增强领导干部对宅基地改革的“注意力”，发挥由领导小组负责的部门协调机制。由“一把手”统筹推进自然资源、住建、发改、财政等相关部门与农业农村部门协同配合，在村庄规划、数据调查、不动产登记、建房审批、涉农项目审批等方面形成改革合力，积极向上争取资金、项目，将全县涉农资金、项目资源统筹调度，同时探索发行宅基地治理专项债券，破解地方改革资金困难[25]。压实各乡镇改革责任，进一步加强对乡镇、村委会干部的试点宣传和政策解读，倒逼改革任务，建立奖惩机制，调动基层改革创新动力，发挥主动探索精神，允许政策上的大胆试验，减少基层宅改工作人员的问责包袱，从行政层面进一步加快推进宅基地改革试点工作。

3.2 统筹乡村振兴与城镇化，双轮驱动宅基地改革

宅基地制度改革不仅是乡村振兴，也是城乡融合发展的重要抓手，涉及到人口迁移、村庄布局、乡村二三产业发展等多项内容，离不开城市经济带动。因此，要通盘考虑城乡发展格局，统筹新型城镇化与乡村振兴战略，双轮驱动宅基地改革。要建立系统的城乡空间布局体系，按照县域—集镇—村庄体系，分类识别不同村庄发展类型，按照城乡融合型、集聚提升型、特色发展型等分类施策，制定不同的试点方案[26]。对于城市近郊，有产业基础的村庄应该配合新型城镇化发展，集聚人口与产业规模优势，盘活宅基地财产价值，积极尝试引入社会资本参与试点，既减轻政府财政投入压力，也可以有效盘活闲置宅基地资源。对于区位较差，人口大规模流出，甚至“空心化”的村庄，就要考虑村庄适度集聚，依托宅基地整治、增减挂钩等政策，集中资源提升集聚点公共基础设施水平，改善村庄人居环境，增加乡村活力。对于具备特色文化、生态资源的村庄，则要坚持以保护为主，防止大拆大建，打造优质文化旅游或特色产业，才能吸引周边城市人口前来消费，实现宅基地资源活化。

3.3 加强村集体组织自治，增强宅基地改革内生动力

宅基地改革试点的重要参与方是村集体组织，其既是作为宅基地产权的所有者，也是宅基地治理的责任者。但是许多试点地区，村集体经济组织实力薄弱，组织涣散，村民自治组织有名无实，完全由政府强力主导，村干部与村民缺乏参与感，乡村治理能力未能得到发挥。因此，要借宅改之际，加强村民自治能力建设，建设村民理事会，发动基层村委会干部、理事会成员，压实村集体组织所有权主体责任，向普通村民进行广泛深入的宣传，让村民理解、看到宅改所能带来的好处。加强宅改绩效考核与评比，定期对试点村进行工作进度考核与排比，建立奖惩机制，压实村一级实施主体责任，让矛盾解决与改革智慧都更多地来源于基层，来源于村庄内部。增加村民的参与感，村庄试点方案要反复与村民讨论、协商，使他们融入到改革中，参与到改革中。与此同时，要发挥村委会干部、理事会成员、党员的先锋模范带头作用，主动承担普通村民的思想工作，做到改革的公正、公平、公开。

3.4 联动相关配套制度，推动宅基地系统性改革

宅基地改革中无论是居民点布局、资格认定、流转使用都与其他地类相关。因此，要将农村土地所有地类通盘考虑，宅基地改革与承包地流转、集体经营性建设用地入市、增减挂钩等涉农涉地政策相结合，充分利用试点的政策利好，将宅改与乡村产业发展相结合，增加集体经济组织自我造血能力，拓宽宅基地盘活利用市场，要让宅改成为撬动乡村经济社会发展内生能力的杠杆。同时，要将土地改革与乡村振兴其他内容相结合，特别是城乡公共服务。宅基地改革已经不仅是“地”的问题，还是一个“人、地、业”的系统工程，必须符合人口流动和居住需求，不仅要满足一部分村民的基本居住保障问题，而且还要在有条件的地区考虑另一些村民的改善性居住问题。在县域范围内推动城乡融合，协同推进户籍、医疗、教育、住房等相关改革，提高村民所享受的公共服务水平，缩小城乡以及乡村内部不同区域之间的差距，释放宅基地制度改革的最大红利，推动乡村振兴与农民农村共同富裕。