学术著作出版服务政府采购豁免解释论 *

贾小龙 郑巧霞

学术著作是指“以问题或专题为中心，具有创新性和逻辑性，能自圆其说的学术图书”。[1]学术著作是学术图书的重要类型，包括学术专著，但不包含教科书、工具书等。学术著作出版与学术期刊出版共同构成了学术出版，它是人类出版活动的基本组成部分，“承载着思想传播、文明传承、资政育人的功能，处于整个出版产业链的顶端”。[2]在我国，作者付费出版学术著作十分常见。为平衡传播学术成果的需要与作者出版经费紧张之间的关系，20 世纪80 年代末以来，一些单位开始使用财政资金资助本单位人员出版学术著作。[3]103近年来，为了对政府采购行为进行法治化管理，各地相关部门制定了《政府集中采购目录》，对采购内容和采购金额作出了规定。出版服务是否纳入《政府集中采购目录》，实践中存在分歧。目前，江苏、甘肃两省已将出版服务与印刷服务并列纳入政府采购目录（参见《甘肃省2020-2022 年政府集中采购目录和采购限额标准》[ 甘财采〔2020〕13 号]、《2020 年省级政府集中采购目录及限额标准》[ 苏财购〔2020〕27号]）。而《中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020 年版）》（国办发〔2019〕55 号）以及绝大多数地方政府集中采购目录中，仅纳入“印刷服务”，“出版服务”并不在采购目录之列。这一实践分歧不仅关乎财政资金的规范使用，更涉及对政府采购的适用前提、学术著作出版的法律性质等问题的正确认识，本文就这些问题展开探讨。

一、学术著作出版的市场分析

市场能否有效配置资源取决于许多前提条件，包括存在大量的理性“消费者”和以追求利润最大化为目标的“厂商”，“每一个需求者或每一个供给者都是市场价格的被动接受者，对市场价格没有任何控制力量”。[4]尽管经济学家承认，现实中很少存在完全竞争的市场，但大多数产品和服务的交换主要是借助市场来完成的。然而，这一点在学术著作的出版中，却在很大程度上不适用。学术著作从作者最终到达读者手中，依次经历“作者完成创作”“出版社出版”“读者购买”三个阶段。在上述过程中，存在两个交换关系：作者与出版社之间的交换关系和出版社与读者之间的交换关系。从形式上看，出版社既是前一个交换关系中的买方，又是后一个交换关系中的卖方，具有买方与卖方的双重身份。从本质上看，在学术著作出版市场中，作者与读者才是交换的真正交换主体，出版社在很大程度上是帮助作者和读者实现这一交换的桥梁。

学术著作出版市场有效运行的前提是存在“大量的”“理性”读者。但显而易见，这一前提并不具备。与通俗的大众读物不同，学术著作市场的读者规模受限于专业性和时效性。学术著作具有专业性，其读者往往局限于专门领域的从业人员或研习人员，研究主题越窄，读者规模就越小；大部分学术著作都具有时效性，读者群体会随着研究主题理论和实践的发展而不断萎缩。

在学术著作出版市场，作为卖方的作者和出版社，都不可能以追求利润最大化为目标。同时，作为商品的学术著作，可替代性极差，且其“生产者”和“消费者”数量均比较有限，学术著作市场价格受制于买卖双方的个别选择，而且学术著作的定价机制也不同于食品、农产品等其他商品。可见，学术著作出版市场基本上不具备市场竞争机制，无法单纯依靠市场机制配置学术著作出版资源。

二、学术著作出版的费用困境与财政资助

1. 学术著作出版的费用困境

根据对学术著作出版市场的分析，单纯依靠市场机制调配学术著作出版资源，会出现学术著作总体上出版不足和某些产品供给过剩并存的现象。销量不足制约新的出版投入，同时会影响定价，较高的定价反过来制约购买，从而形成恶性循环，这就需要在市场机制之外寻求卖方投入的回报。而由于学术著作出版中版权回报机制的乏力以及出版社“转企改制”的影响，作者和出版社都难以承担过多的出版费用。因而，若无来自第三方的出版费用负担机制，将很难保障学术著作出版的可持续发展。

首先，我国出版社已完成全面“转企改制”，绝大多数出版社由经营性文化事业单位转制为经营性出版企业，要求出版企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一，实现自主经营、自负盈亏。随着学术交流和科研创新活动的不断繁荣，仅仅依靠出版社的资金投入，无法承担大量学术著作的出版，从而满足学术成果传播的需求。而且，当出版投入难以获得充分回报时，会导致出版激励不足。

其次，版权机制这一市场化赞助模式在学术著作生产和传播中基本上也是失灵的。任何时期，基本生存保障都是文化生产者得以进行创作的先决条件。西方文艺复兴时期，当文学艺术作品源于人的创造性智力劳动这一事实受到推崇时，来自贵族和寺院等文化需求者的文化赞助保障了文化生产者的基本生存。印刷术的发明在人类历史上第一次使得文化创作的价值超越了图书抄写员的劳动成本，同时也使文化传播具备了走向大众的前提条件。作者权利的观念随之兴起，并与资本主义生产方式的新兴，共同促成了文化生产的市场化赞助模式-版权机制的最终形成。[5]版权机制在促进文化生产自由和传播便利等方面具有明显的优越性，但在回报文化生产和传播方面却不可避免地受制于文化消费市场的格局。文化消费市场的读者规模直接决定了版权机制下的作品创作和传播。对于具有通用性或可替代性较强的作品而言，依靠版权机制并不会出现总体上的供给不足，反而会对促进优秀作品的传播形成良好的激励；而对于可替代性较弱，且市场回报较低的学术著作，则会出现供给不足。学术著作读者群体的局限性，使得版权机制无法为学术著作出版提供足够的激励，因此往往需要作者支付部分或全部出版费用，这也是作者与出版社为实现学术成果广泛传播的共同选择。作者自费出版学术著作、学术期刊在向作者支付稿酬的同时收取版面费以及开放存取期刊的兴起等学术著作出版的作者驱动实践表明，在学术著作出版中，存在较为明显的费用困境。

2. 财政资助：学术著作出版费用的重要来源

解决学术著作出版的作者驱动与学术成果传播的公益性之间的矛盾，促成了作者所在单位使用财政资金资助学术著作出版的实践。学术著作的传播具有鲜明的公益性：作为文化产品，它服务于人们的精神文化需求；作为科技作品，它致力于传播思想和技能，推动人类对自然和社会规律的认识不断走向深入，正所谓“学术出版的目的是传播学术”。[6]6与市场驱动相比，作者驱动的学术著作出版会受单个个体的经济条件等制约，而学术成果传播的公益优先性，需要与之相对应的费用公共负担机制。因此，在单纯依靠市场机制而导致学术成果传播严重不足时，相关单位使用财政资金为其学术著作出版负担部分或全部费用，符合学术成果传播的公益性。换言之，学术著作出版的正外部性，导致生产者的收益远远小于社会收益，社会就应该对生产者进行补偿，这为财政资助学术著作出版提供了正当性辩护。事实上，早在20 世纪80 年代出版单位改制之初，通过设立出版基金解决学术著作出版难的问题就已经受到相关部门的重视。[7]如今，上至国家出版基金的设立，下至高校的资助政策，都说明了财政资金资助学术著作出版的必要性和合理性。

三、学术著作出版服务政府采购豁免的正当性

学术著作出版服务是否适宜政府采购，根本上取决于学术著作出版的法律性质，以及出版市场与政府采购方式的吻合度。

1. 竞争性来源市场是政府采购的基本前提

政府采购对于保护供需双方利益以及维护市场经济秩序、宏观经济调控等公共政策目标的实现都具有明显的优越性。从需方角度看，政府采购有利于需方在取得同等品质货物、工程和服务（简称货物）的前提下控制资金支出、提高资金使用效益。从供方角度看，政府采购有利于供方打破采购中的地区封锁、垄断等带来的市场进入障碍。此外，政府采购公共产品或服务，还具有稳定经济运行、优化产业结构等诸多宏观政策功能。然而，政府采购方式的适用，需要具备货物来源市场的竞争性等前提条件。

政府采购在很大程度上是一种竞价机制，所采购货物来源市场的竞争性是其适用的基本前提，意味着同等品质货物在市场上存在多个供给者。典型的反例如城市供水、集中供暖等服务的供给。基于自然条件限制以及避免资源浪费，特定区域内这些服务的提供者往往具有唯一性。因此需要应用公共定价机制以保护消费者权益。当然，来源市场竞争的程度或充分性并不会从根本上妨碍政府采购方式的适用。事实上，货物的同等品质、信息对称及交易成本等都会对竞争的完全性带来深刻影响。而得益于政府采购的前述优越性，它反过来还会促进来源市场更为有效地竞争。

来源市场的竞争性通常意味着所采购的货物具有可替代性。然而，需求意义上货物的可替代性会受到法律、公共政策以及市场主体的先行行为等因素的影响，使其事实上无法通过竞争机制实现供给。例如组合专利产品零部件的采购，若专利技术方案为零部件的组合或装配方法，即便市场上存在同等品质的零部件，该专利产品的零部件通常无法招标采购。公共政策的影响主要发生在支持中小企业、扶贫开发、环境保护等领域。市场主体的在先行为造成影响的例证如：在产品维护领域，基于服务品质的一致性或配套要求，甚至是基于在先买卖合同的约定，需求方同样可能无法向其他来源者采购产品或服务。

2. 学术著作出版市场竞争的特性

首先，出版服务不是纯粹的市场行为。由《出版管理条例》第三条、第五条、第二十四至第二十七条等规定可知，出版是一项涉及内容合法性管理的专业技术行为。作者和出版社均有责任确保出版物内容的合法性。对内容合法性的管理不同于为市场交易提供的法律服务，后者虽然也是专业技术行为，但其重在交易行为的法律风险防范。而对出版内容合法性管理，则是依据宪法加强对出版活动管理，发展和繁荣中国特色社会主义出版产业和出版事业，促进社会主义精神文明和物质文明建设的需要。出版服务并非典型的具有竞争性、可替代性的专业技术服务，因而不具备适用政府采购的基本前提。出版服务如果采用政府采购，参与竞争的出版社将难以对出版内容的合法性和质量进行把关，保障出版内容符合国家相关规定和质量要求。如果在采购文件中公开作品内容，供出版社事前完成对出版内容的审读，这就相当于变相干预作者发表自己学术成果的自由。而且，作者和出版社双方都不愿意在作品正式出版前，将作品的部分内容甚至全部内容公之于众。如果在采购协议达成后，出版社再对作品进行审读，则可能因为作品内容不符合要求，导致出版社无法提供出版服务，尽管出版社依法无需承担违约责任，但会造成整个采购过程的资源浪费。

其次，学术著作出版中虽然同时存在作者之间、出版社之间的竞争，但本质上是作者之间的竞争。稀缺是竞争发生的根本原因。无论是出版社还是作者，在出版中都面临着不同的资源稀缺。出版社之间的竞争源于其生产经营的定位和国家对出版物的总量控制。利用有限的出版资源，实现出版活动社会效益和经济效益的统一，是出版社这一文化商品供给者的基本诉求。学术成果的水平在很大程度上决定了学术著作出版的质量，出版高水平的学术成果符合出版社的诉求。[6]8出版服务的稀缺，连同科学研究的首次发现效应，共同造就了作者之间的出版竞争，作者付费出版正是这一竞争的直接结果，作者往往需要在放弃出版与承担部分或全部出版费用之间作出选择。这一境况也存在于学术论文的发表方面：决定作者发表学术论文意向和投稿行为的，通常都不是期刊能支付多少稿酬，而是期刊本身具有学术影响力的大小；同时，期刊除了向少数高水平学者主动组约稿件，发表的大部分论文都来自作者主动投稿。可以说，学术出版的竞争，既是出版者对优质稿源的竞争，也是作者之间的竞争，其核心都在于学术水平和作品质量。

3. 政府采购出版服务与科学发现公开的内在要求相悖

首先，政府采购的固有时滞背离了科学发现公开的时间优先性。由《政府采购法》的规定可知，若将出版服务纳入政府采购范围，则通常需要采用公开招标的形式，采购耗时较长，而科学发现的公开强调时间优先性。首先发现或公开是科学研究竞争中的铁律，科学发现一经公开，其后甚至是正在进行的相同研究在某种程度上就失去了价值。政府采购通过公开招标完成采购行为，即便不考虑废标或其他异议等情形，完成招标的时间通常不少于1 个月。

其次，出版服务政府采购妨碍作品发表权的行使。学术著作的出版行为是复合型行为，涉及出版物管理以及著作权行使，不同于单纯意义上的印刷或复制。著作权法意义上的出版权通常包含复制权、发行权，而实践中学术著作的出版，往往合并了作品的发表权。也就是说，学术著作的出版，不仅仅是将作品复制一份或多份并向公众传播，还涉及作者决定是否将作品公之于众、何时公开以及以何种方式公开的法定权利。从权利性质上看，复制权和发行权属于财产权，而发表权则是著作权人享有的人身权。因此，尽管在学术著作财政资助出版中使用了财政资金，但若将其纳入政府采购，则会妨碍作者发表权的行使。一句话，出版服务的政府采购，会使著作权人事实上丧失对出版社的选择权，这相当于作者在一定程度上丧失了决定作品公开方式的自由。

四、学术著作出版服务政府采购豁免与财政资金使用效益

实践表明，学术著作财政资助出版通过其内在机制促进了社会效益和经济效益的有机结合。出版活动的社会效益体现在应“传播和积累有益于提高民族素质、有益于经济发展和社会进步的科学技术和文化知识，弘扬民族优秀文化，促进国际文化交流，丰富和提高人民的精神生活”。利用财政资金资助学术著作出版，促进了新知识的保存、传播和传承。[3]107这一点从人类社会数百年来保护智力创造成果的法律制度构造逻辑和实践中也能得到很好的证明。专利和版权制度之所以能够促进技术进步和文化发展，很重要的方面在于它促进了专利技术方案和作品公开、传播，进而减少了重复研发，让后来者不断“站在巨人的肩上”。社会之所以认可权利人在一定期限内垄断发明创造和作品的商业使用，不仅仅在于保护权利人的创新动力，更在于其能够促进新知识的不断公开和传播，进而推动社会发展和进步。同时，学术著作财政资助出版也在一定程度上保障了出版社的经济效益。

政府采购的目的是“物有所值”，它体现在成本、产品或服务质量、风险与收益比较、对社会创新的撬动等诸多方面，商品或服务的价格不是唯一的考量因素。[8]体现在财政资助的学术著作出版中，就是要确保“精品力作”脱颖而出。根据预算法定原则，无论是国家层面的出版基金，还是各地方、各单位对学术著作出版的资助，所使用的财政资金都是有限的。换言之，财政资助出版学术著作数量的有限性会在作品供给方面形成竞争，为此，各资助单位普遍通过同行评议进行遴选。可见，在财政资助出版学术著作过程中，在出版社评议之前资助单位普遍已经进行了同行评议。因此，财政资助学术著作出版的政府采购豁免对于“精品力作”脱颖而出并无不利影响。

五、结语

学术著作出版市场的特殊性，导致了学术成果传播的需要与学术著作出版版权机制市场激励不足之间的矛盾，出版单位和作者能提供的出版费用非常有限，促成了一些单位使用财政资金资助学术著作出版的实践。因学术著作的出版合并了著作权人发表权的行使、学术著作出版中的竞争主要是作者之间就优质出版服务的竞争，故财政资助学术著作出版服务不宜纳入政府采购范围，否则将与科学发现公开的时间优先性、发表权行使的要求以及社会效益优先的出版方针相背离。同时，预算法定原则和财政资助出版实践中普遍采用的同行评议机制，既保障了学术著作出版中社会效益和经济效益的统一，也体现了财政资金使用的“物有所值”。