粤港澳大湾区警务深度合作的困境与进路

叶 氢

（广东警官学院，广东 广州 510230）

作为国家整体发展的一项重要战略，粤港澳大湾区（以下简称大湾区）已成为中国最具影响力、最为融合的地区之一。大湾区在法律服务、金融投资和高新技术领域的全面合作逐步从规划转变为现实，不断带动整个区域经济快速发展。虽然粤港澳三地警方依托原有的警务合作机制和模式不断推动跨境犯罪治理，但是随着大湾区深度交往与融入，犯罪类型和体量整体呈现出增加态势，特别是新型犯罪不断增加，而囿于法律制度、警务体制和机制的不同，对新型犯罪的合作治理模式略显滞后。因而，大湾区“三地九市”①“三地”指广东、香港、澳门，“九市”是指广东的广州、深圳、珠海、中山、佛山、东莞、江门、肇庆、惠州。亟须创新现有合作机制与合作模式，加强融入，逐步构建一体化或同步化新型犯罪治理机制，寻求最佳方式以加强深度合作，共建“智慧湾区”“平安湾区”“创新湾区”。

一、大湾区面临的违法犯罪新形势

大湾区三地不同的社会制度、差异化的刑事司法制度，以及松散型的警察组织合作,滞后的情报信息合作平台，为跨境犯罪提供了便利，互联网、物联网等网络信息技术的快速发展和应用，也不断为跨境犯罪带来新的技术和智能手段。

（一）跨境犯罪数量不断增多，传统与新型犯罪相互交织

随着大湾区建设的大力推进、网络信息的迅猛发展、出入境的方便快捷，跨境犯罪数量呈增长之势。2018 年，广东省公安厅组织的珠三角和汕尾共10 个地市公安机关与港澳警方同时、同步开展了“雷霆18”联合行动，破获刑事案件460多起 ，较“雷霆17”查获的310 余起刑事案件同比增长了48.4%。抓获涉案嫌疑人920 多名，同比增长了95.7%。随后，又相继于2019 年、2020 年开展了“雷霆”联合行动，联合行动成效显著①相关报道参见：打击跨境犯罪！粤港澳警方开展“雷霆2019”统一清查行动［EB/OL］ .搜狐网（2019-09-17）［2022-10-26］ .https://www.sohu.com/a/341391308_362042；粤港澳三地警方同步展开“雷霆2020”联合打击［EB/OL］ .搜狐网（2020-06-05）［2022-10-26］ .https://www.sohu.com/a/399940930_120702.。

近几年，跨境犯罪朝着新型犯罪发展，且涉案金额向高，逐利性增强，除了传统跨境有组织犯罪②主要指盗窃犯罪、毒品犯罪、偷渡犯罪、黑社会犯罪和涉及境外人员的黑社会性质组织犯罪等。外，还涌现了通过网络转移非法资金、网络传销、信用卡诈骗、电信网络诈骗、网络黄赌毒、“杀猪盘”网络交友类诈骗等多种新型网络跨境犯罪，涉案金额高企。例如，2017 年4 月，中山与澳门警方合作侦破“3·17”跨境网络赌博专案中涉案人员64 名（其中大陆籍58 人、澳门籍6 人），初步统计涉案金额就超过两个亿 。此外，传统涉黑犯罪的新型犯罪形式及现有罪名无法完全涵盖的新型犯罪类型在大湾区内涌现且有日益增多的趋势。2022 年，由于香港疫情的爆发，向内地（特别是广东），组织偷渡的案件类型频发，促使相邻的深珠港澳不断增加巡防警力，阻止偷渡。

（二）新型网络犯罪手段的智慧化、技术化程度提高

大数据时代，人工智能、大数据运算等技术手段的发展和运用，催生了众多的新型犯罪工具，导致智能化犯罪类型萌生。一方面，互联网的开放性、不确定性及超越时空性的特点，使得案件涉及的国家和地区众多，从而增加了案件管辖的难度；另一方面，互联网的虚拟性使得犯罪行为人根本无须直接接触受害者，只需通过人机交互方式就能实施犯罪，极高的隐蔽性大大增大了跨境网络犯罪的侦破难度。新型网络犯罪通常是依赖高科技的智能化犯罪，如，犯罪分子为规避警方侦查，利用“暗网”，通过“比特币”“维卡币”等虚拟货币进行犯罪交易，在案件调查过程中，就难以对交易数据、通信记录、云盘资料等各种“数据足迹”流量进行追踪、识别、恢复、固定［1］。与传统犯罪形式相比，上述案件具有立案侦查难、固定证据难、罪名认定难、抓捕人犯难、挽回损失难、警务协作难、涉案金额大、社会危害大等特点。根据香港地区的刑事法律规定，犯罪嫌疑人只要在香港本地不违反香港法律，警方就无法对其实施抓捕，这使得香港成为犯罪分子的避风港。新型犯罪的早期预警情报共享是基于“早期发现”“触及小”和“触及链条”的实践原则，但由于香港和内地警方无法实现标准化的信息共享，主动发现新的跨境网络犯罪案件变得更加困难。打击犯罪仍停留在内地（大陆）-香港（或澳门）双方案件线索的协查和跨境重大案件线索的情报互通方面，这并不是真正意义上的全方位合作，而是各办各案。

（三）跨境犯罪的有组织性不断增强

有组织犯罪是指三人以上故意实施的一切有组织的共同犯罪活动。针对有组织跨境犯罪，早在2000 年，粤港澳三地就开展“蓝鸟”联合行动，打击有组织跨境卖淫活动，开展猎狐统一清查行动，打击黑社会跨境渗透犯罪活动；2001 年又开展“春雷”扫毒联合行动，打击贩卖、吸食海洛因、冰毒、摇头丸违法犯罪活动；2002 年开展“火凤凰”联合行动，打击涉黑、涉毒和涉暴灭罪行动；2003 年开展“曙光”联合行动，打击港澳台黑社会组织跨境犯罪；2004 年开展“旭日”联合行动，打击港澳台黑社会组织跨境犯罪；2005 年开展“骄阳”联合行动、“冬日”联合行动，打击港澳台黑社会组织跨境犯罪；2006 年至今每年开展雷霆行动，打击港澳台黑社会组织跨境犯罪。网络电信诈骗、跨境赌博、境外洗钱、偷渡、走私成为近年来跨境有组织犯罪的主要类型。当前的跨境犯罪具有严密的犯罪组织和相对完整的组织结构，呈现出组织化、隐秘性更强的特点，甚至不少跨境犯罪案件涉及犯罪嫌疑人上百名，跨越数十个省份。一些犯罪组织还参照现代企业运营模式运作，形成组织性极强的全链条式的犯罪团伙。这些有组织犯罪的港澳台地区组织者，通常一直在境外遥控指挥犯罪，拒不进入内地，以逃避法律制裁。

二、大湾区警务深度合作的现实困境

目前，大湾区合作主要依据是《粤港澳大湾区发展规划纲要》、CEPA 协议以及自由贸易区管理协定等，具体依赖中央引导、地方政府响应、地方领导人的积极推动。缺乏宪法、组织法、程序法等立法层面对上述协议的明确规定［2］。大湾区警务深度合作亦是如此。尽管“港澳”回归以来，基于对口协助、个案协助、工作会晤、归口联络、情况通报、开展联合执法行动的三地警务合作模式趋于正常化、机制化。但是，在大湾区“一国两制”、三个法域、三种货币、三个关税区并存的情况下，价值体系、法律制度、行政管理、社会治理、观念认知等方面的巨大差异导致三地警务深度合作仍然困难重重。

（一）警务管理体制和业务范围不同导致执法合作差异

1.三地政府职权不同导致行政效力失衡

在“一国两制”下，作为地方政府的港、澳特别行政区政府，拥有立法权、行政管理权、独立的司法和终审权等。除了中央列举的权限之外，权力高度自治，与中央政府权力的边界十分清晰。而同样作为地方政府的广东，尽管包括了各类经济特区，自由贸易区，其相关权限主要由宪法明确规定，且与港澳特别行政区政府的行政权限不相同，区别明显。除了深圳享有较高层级立法权外，其它地市地方立法权限层级有限。

2.三地政府行政类型不同导致行政决策差异

大湾区既有资本主义制度的特别行政区，也有社会主义性质的行政区划；既有单独的关税区，也有非单独的关税区；既有经济发达地区，也有欠发达经济地区［3］67；既有自由贸易试验区，也有非自由贸易试验区；既有特别行政区，也有非特别行政区；既有经济特区，也有非经济特区（一般行政区）。三地政治、经济、行政等各类政策的不同导致行政决策差异较大。

3.三地政府行政执行力不同导致地方立法与执法的法律效力差异

相比内地的由政府主导、地方领导推动的依法行政决策模式，香港政府行政行为受到立法会、社会组织及普通民众的更多制约，对此，港区政府决策行为目标的实现需要事前向社会公布，接受意见，否则可能产生较大的舆论风波或引发重大的群体性事件［4］。

4.三地警方认知不同造成警务执法差异

在进行跨境案件协作时涉及法律未明确规定或尚未规定的领域时，难以协商，协作无以为继，阻碍粤港澳大湾区警务合作的良性发展。

（二）法律制度差异及情报信息合作滞后导致警务执法合作低效

三地法律渊源不同，法系不同，法律文化、法律理念、法律价值、法律性质、法律解释、实体法和程序法等方面均有差异，甚至三地执法部门的主体、权限与职责也不相同，造成无法一一对应与合作。例如，香港的证监会有侦查权，广东省相应的职能机构却没有；内地与港澳的出入境管理机构也不相同，特别是香港的入境事务处根本就不属于警队。法律制度差异造成的障碍已深深影响大湾区三地警务深入合作，尤其是在内地法治化进程不断加快的新形势下，三地长期以来形成的个案协查与行政默契等合作传统与惯例日益遭受挑战，亟须寻求突破。

1.三地在刑事案件调查取证配合上不对等

对于跨境犯罪案件，港澳地区警方需要调查取证时，内地警方在接受中央政府的指令下，历来都是优先办理和及时移交，最大程度支持和帮助港澳警方办案。长期以来，我国澳门地区警方也能尽力尽快支持内地警方，相对较好解决了内地警方的一些需求。但是，香港警方受制于本地各种制度、法律等规范文件的限制，在协助内地公安机关的案件调查和提供证据中一直存在取证周期长的问题，根本无法满足内地公安机关的办案时限要求。例如，内地去函要求香港警方协助查询银行存汇款、电话资料、公司登记资料，最快也需要3 个月左右才有资料回复，而请求派员赴港开展调查取证，最快则需要半个月左右时间才能得到答复，在时限上根本无法满足内地公安机关在诉讼时效内的调查取证要求。根据香港地区法律规定，部分案件的证据甚至根本不能够向内地提供，从而导致案件由于缺乏资讯和相关证据而无法立案或者立案后无法延续诉讼活动，只能释放犯罪嫌疑人，从而放纵其违法犯罪，无法实现法律治理的社会效果。

2.三地在刑事案件调查取证的证据转化上差异巨大

根据香港法律规定，香港警方协助内地公安机关获取的证据，不能直接作为证据使用，而需要另外进行转换。即根据国内证据制度的要求，内地公安机关需要将香港警务处协助提供的材料按照刑事诉讼法的要求进行证据转化。此外，由于内地刑事诉讼法对证据标准，尤其是证据链条的完整性要求更为严格，原来所开辟的双方或三方个案调查取证渠道、证据移交程序等更需要注意把握好时机和方式，一旦把控不好，将直接影响案件的侦破。

3.三地在缉捕与移交逃犯方面的法律障碍凸显

相互缉捕、移交逃犯是我国区际刑事执法协作最具实质意义的内容之一，是严厉打击跨境犯罪的必然要求。在缉捕与移交逃犯方面法律缺失的情况下，根据多年来的刑事警务合作实践，内地公安机关在移交我国港澳通缉犯方面做了大量工作，取得一定成效。但新《刑事诉讼法》实施后，仅靠我国港澳地区警方转来的通缉令及中央公安机关要求协助的文件对该逃犯采取刑事强制措施显得十分牵强，其根本原因就在于缺乏相应明确的法律依据，新《刑事诉讼法》《看守所条例》《看守所实施细则》，甚至公安部及广东省政府规章至今没有就港澳逃犯羁押做出明确安排。

4.三地在刑事管辖上存在的冲突直接影响到法律适用以及司法裁判的认可和执行

由于缺乏明确法律规范，管辖冲突问题日益突出，一方面造成被害人报案无门或多方报案造成司法冲突或者司法资源浪费，且有可能造成犯罪嫌疑人一事二审；另一方面，也影响到双方或三方警察部门的权力范围划定。此外，在一国之内，三地能列入警务合作的案件，通常是社会影响较大的个案，这显然也不符合法律公平公正的基本原则，间接损害公民受法律保护的合法权益。

5.死因检测等存在重复，造成资源浪费

香港法例①自指中华人民共和国香港特别行政区现存的成文法法例编汇。504 章6 条（解剖）及9 条（调查），香港警察是执行香港法例232 章10 条7a（协助死因裁判官执行香港法例504 章）规定，在香港死亡的人一般都要解剖以了解死因，除非生前是长期病患者则可向死因裁判官申请不解。尸检后，香港警务部门向死因裁判官提交一份报告，由死因裁判官决定是否需要进行调查。而境外运入香港的尸体需向香港卫生署申请，卫生署会通知死因裁判官，死因裁判官决定是否需要验尸，需要的话香港警方会在关口接收尸体送殓房，不需要就可以送往殡仪馆。香港法律根据警察职责规定，警察要执行死因裁判官规例，所有内地经过尸检的案件，均需在香港重新检验。

（三）警务智慧化水平差异导致深度合作受限

警务合作的智慧化水平与三地经济发展密切相关。互联网、大数据、人工智能等信息技术飞速发展，影响着“数字政府”的持续深化改革，影响着警务合作智慧化水平。

首先，三地服务国家战略的功能定位不同。广东是全国经济大省和改革开放排头兵，根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》，深圳、广州被列为粤港澳大湾区“中心城市”，《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，更是将深圳定位为“高质量发展高地”“法治城市示范”“城市文明典范”“民生幸福标杆”“可持续发展先锋”［5］，深圳必须坚持全国一盘棋作用，充分、准确地贯彻“一国两制”的基本政策，为促进内地经济发展，融入深港澳一体化发展［6］。广州是国家级门户城市，国际交通枢纽，国际商贸中心。广州、深圳还是国家开展营商环境创新试点的首批城市，均有自由贸易试验区片区。珠海是粤港澳大湾区、现代化国际化经济特区、粤澳横琴深度合作区、自由贸易试验区片区“四区合一”城市。港澳在国家发展大局中则具有特殊地位和独特优势，故香港要加强和巩固其国际金融中心、国际航运和航空核心枢纽的地位，要为中国与其他国家之间的合作提供桥梁,以推动全球化经济环境和对外开放程度；澳门则要建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，促进经济适度多元发展［7］。

其次，大湾区经济发展水平差异导致信息化、智慧化水平不统一。2018 年大湾区GDP 达到11万亿元，同比增长7%，略高于全国国内生产总值（6.6%），大湾区以不足全国5%的人口创造了13%的经济总量。但是大湾区各个城市财政收支的差异性较大，警务工作效能与经济发展水平有一定的关联性，我国内地的公安机关管理体制是“条块结合，以块为主”的双重管理体制，地方政府投入警保装备设施力度均与地方经济发展相关联，造成警务信息化、智慧化水平上的区域差异，间接导致地方警队整体素质、执法水平、服务水准的差异很大。为此，广东省公安厅持续推进智慧新警务建设，旨在打造全省“一片云”，实现警务信息均等化，重塑工作机制、推动数据赋能、提升服务效能。事实上，广东在警务理念、基础设施、技术赋能社会治理等方面，有许多已经赶超港澳地区。

最后，大湾区现有的警务情报信息合作平台明显滞后，满足不了跨境警务深度合作的新需求。具体表现在：平台功能模块落后，信息存储量严重不足，信息共享十分有限且效率低下，无法适应数字政府背景下、智慧新警务发展趋势下的警务深度合作需要。

三、推动粤港澳大湾区警务深度合作的路径选择

粤港澳大湾区警务合作，不仅是实践问题，更是重要的理念问题。推动实践中的警务执法深度合作，必须从理念入手，而理论基础的搭建是其关键。跨界理论、共同体理论以及企业联盟理论等均是构成大湾区警务合作的理论基础。未来大湾区警务深度合作需朝着法治化、智慧化、联盟化的方向发展。

（一）完善执法司法体系，推动警务深度合作在法治化轨道上运行

跨境犯罪的滋生与蔓延迫切需要粤港澳三方彼此的支持和配合，打“早”打“小”打“全链条”。但是，由于缺乏法律指引，当前我国三地警务合作不够深入，港澳地区还是主要依靠回归前开辟的国际刑警框架渠道实施，协作途径仍然停留在工作会晤、案件协查和开展联合行动打击犯罪等层面上，且联合行动又局限在三地同时收网、同时报道，并非真正意义上的联合统一执法行动。尽管工作会晤、个案协查、联合行动，包括行政默契等合作传统与惯例对打击跨境犯罪起到一定的效果，但随着内地法治进程不断加速和推进，沿用以往不太规范、不太统一的“一案一处理”的习惯做法，不仅会引起公众非议，也会给内地公安机关执法带来较大的法律风险，客观上造成一方面亟须深层次合作、一方面却选择却步的窘境。当前内地加强法治化与规范化建设大背景，迫切要求内地公安机关按照法律规定的正常渠道和法定程序开展涉港澳案件的刑事执法协作。为达到大湾区国家安全与社会治安法制及细节的链接和融合，三地警方必须以合作机制为基础，以规范化的运行理念为前提，实现制度化和双向配合的警务合作模式以提高工作效率。路径之一：制定适合各个法域的“母法”［8］，解决区域间法律冲突，实现法制从保障和监督职能向指导职能的转变。港澳特别行政区均以各自《特别行政区基本法》为其刑事司法合作和处理的准则，而《特别行政区基本法》是依据我国《宪法》制定的，但《宪法》对特别行政区制度构建属于宪治性原则，即原则性规定。根据相关法律规定，内地刑事司法机关与港澳相关部门开展执法协助，可以单独制定相关协议。但是，我国至今没有制定过任何可以适用于所有法域的单行法，粤澳区际间警务合作目前依靠的是双方签署的合作协议，即最高人民检察院与澳门检察院联合牵头起草的《内地与澳门特别行政区关于刑事司法协助的安排》，然而文件规定的内容已经远远滞后于两地刑事司法实践情势，影响了刑事司法协助的效益和影响力。粤港区际间警务合作至今缺乏法律依据，以法治思维通过立法解决法律冲突问题十分迫切，应尽快使《内地与港澳刑事司法协助协议》落地，该协议至少应该明确内地与港澳在侦查与刑事诉讼中的具体协助事项、移交犯罪嫌疑人方式、境外刑事判决的承认和执行、刑事诉讼的移管等内容。这是破解内地与港澳警方警务合作机制运行的首要问题。

路径之二：各自修法或立法实现法律对接。我国刑事法律规范中，涉及跨国性案件及国际刑事司法互助的都有相应的法律规范，甚至是专章予以规范，但是唯独缺了区际方面的法律规范。内地可以考虑在刑法、刑事诉讼法及其他部门刑事法中明确规范跨境案件及区际刑事司法互助。例如，在新《刑事诉讼法》中增加内地公安机关协助港澳台警方拘捕逃犯的条款，增加看守所羁押港澳台逃犯的职能，并在即将出台的《看守所法》及其实施办法中也同步规定；在新《刑事诉讼法》中增加区际逮捕令制度［9］，实现区际移交逃犯的法治化、制度化。香港警务处可继续积极修订《逃犯条例》及相关刑事司法互助规定，将适用对象扩大到内地以解决逃犯移交问题，明确配合调查取证、证据使用等具体事宜。《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》的出台，对打击危害国家安全犯罪提供了法律依据，首次规定内地法在香港实施（指引、案例引用、解释）。澳门在香港国安立法基础上，已在讨论修订《中华人民共和国澳门特别行政区维护国家安全法》，公开咨询修订《通讯截取及保障法律制度》等。

路径之三：推动出台《大湾区共同打击犯罪司法互助协议》，提高警务合作效率。大湾区战略是国家融入战略，大湾区警务合作关键在粤港澳三地的合作。“一国两制”的前提基础是以一个中国为原则，以“协作对等”“以我为主导”为理念，将港澳区位优势纳入内地整体的发展规划。基于中央事权的法律规定，可以经过授权，三地政府签署《大湾区打击犯罪司法互助协议》。澳门的陈国禄早在其《区域一体化趋势下的警务合作——简论澳门与内地警务合作下的资料共享》一文中提出签订共同打击犯罪及司法互助协议，旨在协助及遣返犯罪人、共同构筑安全防护圈。未来，台湾地区也可以纳入该协议。

（二）构建情报信息交流平台，提升警务合作的智慧化水平

智慧警务是以当前互联网、物联网技术为基础，运用大数据、云计算、智能引擎等先进技术进行分析和处理，以公安信息化为核心，构建既能提供便民服务、又贴近公安实战的信息化构架，促进公安系统各个功能模块高度集成、协调运作，从而实现公安工作高效规范、业务有机协同、数据动态鲜活、信息高度共享的警务工作新格局。

一是三地共建粤港澳大湾区大数据中心和国际化创新平台。广东政府正在打造数字政府，广东警方为了加强警务执法能力建设，深入贯彻公安部《关于深化公安执法规范化建设的意见》，持续推进办案场所的规范化、信息化建设，以大数据、人工智能为技术手段，确保执法各环节的有据可查和回溯管理以提升执法全流程的监督力度。针对广东经济社会发展不平衡不充分问题仍十分突出、珠江三角洲和粤东西北地区经济水平和基础建设差距明显的现状，在原智慧警务的基础上大力推动智慧新警务建设，以实现全省智慧警务建设的转型升级，提升广东公安社会治理水平。港澳政府及警方在向科技要警力的大背景下，融入深圳、广州的技术行业和领域中，借助信息、资金、人才等跨境流动要素，共建粤港澳大湾区大数据中心和国际化创新平台［10］。

二是以区块链技术和思维，推动粤港澳大湾区警务情报信息共享机制创新。基于区块链技术和思维，融合大数据、物联网、人工智能、5G 通信和云计算等技术应用，实现粤港澳警务合作信息资源的共建共享共治。区块链技术的核心价值在于去中心化，共同记账数据不可篡改，工作量能证明，具有弹性恢复、高效率、高可靠性、安全性、透明性、协作性等特性。粤港澳警务合作情报信息区块链的基础架构至少应包括网络层、数据层、激励层、共识层、合约层、操作层6 层［11］（见表1）。每层分别完成一项核心功能，各层之间互相配合，以实现一个去中心化的信任机制。

表1 粤港澳警务合作区块链的基础架构

最底层为数据层，是区块链技术的物理形式，是设计账本的数据结构，是对区块链组成部分的描述，其中，数据块主要用于记录要存储的实际数据。而上述数据将通过区块包装，永久记录到区块链上。

第二层是网络层，主要是为实现区块链网络中节点之间的信息交流，实现记账节点的去中心化［12］。区块链网络本质上是一个 P2P 网络（对等网络，又称点对点网络），是没有中心服务器、依靠用户群交换信息的公有或专有网络体系，每一个节点既接收信息，也产生信息［13］。

第三层是共识层，负责调配记账节点的任务负载，能让高度分散的节点在去中心化的系统中高效地针对区块数据的有效性达成共识。区块链节点机制主要包括公平性证明、工作计量显示和依规证明等，而其专有应用主要包括刑事侦查、行政执法调查、为民服务等共识内容。

第四层是激励层，是制定记账节点的“奖励体系”，主要提供一定的激励奖励措施，鼓励节点参与该专有的区块链的安全验证工作［14］。

第五层是合约层，是通过算法机制、代码技术和智能合约，赋予粤港澳警务合作区块链的可编程功能。

最高层是应用层。基于警务需求和研发现状，粤港澳警务合作区块链应以应用场景和案例模式为蓝本，例如警务技术编译、警务行为预测编译等。为能够适用各种场景，区块链操作层开发警务行动预测应用自动生成库，可自动编程警务行为。

三是基于技术分层架构实现粤港澳警务合作数据异地实时同步“记账”，对相关证据快速予以确权以防篡改，实现各方工作高效协同，增进执法互信。粤港澳共同建立基于区块链架构的警务合作人工智能平台、行为预测技术、人工智能、5G 通信融合应用平台，将过境的人、车、物、事等多源数据结构化汇入大数据资源池，为各方协作和执法提供应用支撑。

（三）构建常态化交流机制，推动三地警务组织机构的联盟化

大湾区警务深度合作除了客观上具有统一的法律依据、智慧化共享信息技术平台外，更需要专门的组织推动，以促进人员交流，加强双向培训，提升认知水平，减少价值观念上的差异性，减少分歧，实现融合。组织机构联盟化路径是实现警务深度合作的重要保障之一。

联盟，是指两个或多个集团主体，为了相同的目的或利益而约定组合而成的团队形式。大湾区融合战略实施以来，三地已成立了粤港澳大湾区科技协同创新联盟、央企数字化协同创新联盟、高校在线开放课程联盟、产教联盟、绿色金融联盟、粤港教育联盟、知识产权联盟、仲裁联盟等，涵盖社会方方面面。粤港澳警察组织联盟也在建设当中。在“一国两制”大背景下，粤港澳警务组织联盟更应该类似于企业联盟，而非政治联盟，其核心理念是树立正确的全新的一个国家概念之下的区际权力观、利益观、可持续发展观及治理观的一体化思维［3］62-64。

一是建立常态化的三地警务组织联盟机构，在深度合作区全方位开展深度执法合作。可以在中央授权之下，成立大湾区警察组织联盟。警务深度合作需要有常规组织常态化推动，即持续开展有组织的执法合作或协助，渐进消除粤港澳三地执法能力和执法水平差距。大湾区警察组织联盟可以通过协商，共同制定执法合作的各项标准，实现区域执法标准化。为此，需要构建实战化的联合执法交流平台，即通过具体执法行为的参与来增进对对方社区社情民意的了解与掌握。为此，可以在广东自由贸易试验区各片区先行先试，突破现有制度障碍。目前，珠海横琴警方创新组建志愿警察澳门中队，完善相关机制［15］。这种通过招募港澳警员在自由贸易试验区片区的深度融合区跨境执法做法，可以待成熟后在大湾区推广。该举措将有利于引入港澳执法经验，打造具有港澳元素的社区防控治理机制。

二是建立常规化双向警察教育“共培机制”。警察双向培训之意义在于通过双向培养的方式，促使警警之间、警民之间的相互了解和行为融合，以及对双方法律、政策的了解与掌握，以提升警察组织的整体效益及战斗力。具体可以在大湾区警察组织联盟下设警察教育培训委员会，专门负责警务专业的设定、课程的开发及定期互派培训学习，负责组织“大湾区联盟警务共享精品课程”开发、评价、选用及后续完善。网络课程资源共享既降低了教育培训成本，还提高了信息传播效率，为大湾区警察提供了良好的警务沟通渠道。

三是创新大湾区警察教育培训的内容与方式。在教学内容上，可以增设对方区域警察法律、警务合作机制等内容，采用“教、学、练、战”一体化的训练模式。例如，可以对某一个或一类的案件或事件，从内地及港澳不同法律框架的不同层面讲授不同的处理方式，分析其异同，甚至可以派培训警员参与定期开展的深度联合执法行动，可以采取以当地执法部门为主、另外一方配合的处置模式进行。这虽然在实践中可能会产生不同意见甚至产生摩擦，但长期看有利于提高合作双方的信任感和默契度。在教学形式上，可以采取线上线下相结合的更多元的方式。长期以来，粤港澳警务能力培训的主要方式是采取线下的案例研习、警务知识讲授、课堂讨论互动、实习实训、学院体验等方式，未来可以增加线上线下结合的授课模式，尤其是在疫情防控常态化的新形势下，开设网课或通过网上精品课程学习，可以很好解决因疫情而中断的区际间的警察课堂培训。

四是建立常规化的多层级研究交流平台，通过打造大湾区警务合作研究的常规化多层级交流平台，推动理论创新与实践。现有的研究机构和人员相对匮乏，也缺乏部级层面专门研究机构，尽管广东警官学院成立了粤港澳警务发展与合作研究所，近年来也出版了区际警务合作方面的论著，组织过全国性研讨会，有一支科研创新团队，但由于其是校级非在编机构，成员属于兼职，没有配套经费，研究力量薄弱，平台亟待提升。未来可以在中国警察协会下成立专门的大湾区警务合作研究协会，搭建“桥梁”实现理论界与实务界的融合，牵头组织每年一次的海峡两岸暨香港、澳门警学研讨会，集中三地警方力量，研究出一批有分量的成果，推动警务合作交流。还可以由粤港澳三地地方警察院校的研究机构作为大湾区警务合作研究协会的分支机构，牵头组织内地及港澳台初中级警务人员开展业务交流与经验总结，特别应发动港澳警察院校力量以及地方大学研究机构开展警务合作理论研究。