农村信用社县域法人地位：稳定抑或升级？*

穆争社，穆 博

（1.中国农业大学经济管理学院，北京 100083；2.澳大利亚迪肯大学商学院，澳大利亚 维多利亚州 430000）

深化农村信用社改革的目标是持续改善农村金融服务。坚持农村信用社县域法人地位长期总体稳定，是确保农村信用社扎根县域贴近农民、实现支农支小服务宗旨不动摇的重要基础性制度安排。因此，多年来，中央一号文件一直强调要坚持农村信用社县域法人地位长期总体稳定，但业界、学界部分人员却积极倡导农村信用社县域法人升级，倡导组建省级法人农村信用社或将省联社改制为金融控股公司。笔者尚未发现对农村信用社县域法人地位问题的系统论述，本文力求全面系统对此予以回答，并提出构建“小法人+大平台”格局，以更好实现深化农村信用社改革目标。

一、坚持农村信用社县域法人地位长期总体稳定不动摇

坚持农村信用社县域法人地位长期总体稳定，是巩固提升农村信用社农村金融服务主力军地位的基础性制度安排，是发挥农村信用社比较优势、持续改善农村金融服务、实现农村信用社商业化可持续发展、维护农村金融稳定的基本保障和重要手段。

（一）农村金融市场的结构特征

长期以来，我国农村经济处于欠发达水平，农村金融市场需求端以农民、小微企业等弱势群体为主，农村金融需求呈现小额、分散等特点。农村金融市场的上述结构特征，更需要小微型金融机构向其提供金融服务。小微型金融机构金融供给能力有限，只能提供小额贷款等金融服务，与农民、小微企业等弱势群体的金融服务需求基本匹配，能更好满足其金融需求，实现供求平衡和精准对接，推动供求双方共赢（穆争社和穆博，2018）。县域法人农村信用社的经营规模较小，属于小微型金融机构，受监管指标——贷款集中度等的约束，在生存压力和商业可持续发展的自身压力驱使下，更有积极性、主动性创新农村金融服务产品，更好满足农村金融市场的上述结构特征要求，提供更符合农民、小微企业等弱势群体的金融需求产品，实现金融产品供求的精准对接、更高层次的农村金融服务供求平衡和农村金融服务供求双方的良性互动和互利共赢。

（二）农村信用社具有扎根县域的独特优势

目前，农村信用社是县域最大的法人金融机构，存贷款市场份额基本在50%以上，甚至在个别县域达到90%以上。只有增强农村信用社支农支小功能，才有改善农村金融服务的机构基础。而农村信用社扎根县域的独特优势又巩固提升其作为农村金融服务主力军的地位。与大中型商业银行相比，农村信用社最大的特色是扎根县域，贴近农民，以人缘、血缘、地缘为优势开展金融服务，这决定了其能够以较低的成本获得农民的人格化信用信息，破解农民非人格化信用信息（抵押品）严重不足的难题，在以信用方式发放贷款的同时较好地控制了贷款风险，实现以较低贷款利率放贷而增强盈利能力，也较好地满足了农民的贷款需求，实现了供求双方的互利共赢和支农支小定位与商业化可持续发展的有机统一（张珩等，2020）。人缘、血缘、地缘优势成为农村信用社贴近农民的重要手段，通过了解农民的生产活动、生产周期及各阶段特点，掌握农民金融产品需求特征及新变化，更好创新金融产品，精准满足农民金融需求，打通金融服务的“最后一公里”（穆争社和穆博，2021），实现有效对接，提高农村金融服务水平。

（三）坚持农村信用社县域法人地位有助于激发创新发展活力

农民是弱势群体、农业是弱质产业、农村是经济欠发达地区，决定了“三农”金融服务只能承受较低的价格，又因抵押品严重不足更多需以信用方式发放贷款从而面临高风险，导致以“三农”为服务对象的金融服务呈现低价格、高风险、高成本，使农村金融服务长期处于低盈利甚至亏损状态。因此，业界和学界部分人士认为解决农村信用社经营低盈利的途径有两个方面（吴刘杰和张金清，2018）：一是发展壮大农村信用社经营规模，突破县域经营范围，开展大额金融服务，发挥金融服务的规模经济效应，降低经营成本和风险，提高盈利水平。二是在不提高农村金融服务产品价格，增加“三农”获得金融服务成本的前提下，加大财政补贴力度，提高农村信用社开展金融服务的盈利水平。笔者认为，上述思路均不具备现实可操作性。第一种思路实质上是突破坚持农村信用社县域法人地位长期总体稳定的底线。一旦底线被突破，规模扩大的农村信用社就有能力、实力发放更多大额贷款，而且会在经济利益驱动下将上述行为进一步放大，背离为“三农”提供金融服务的初衷，这有悖于深化农村信用社改革的目标。第二种思路将会导致严重的道德风险。农村信用社将会借助信息优势地位，在经济利益驱使下，将以为“三农”提供金融服务之名，用其他金融服务套取财政补贴，加大财政补贴压力，从而导致严重的道德风险，更有甚者将开展其他金融服务造成的亏损转嫁为向“三农”提供金融服务形成的亏损，要求财政不断加大补贴力度，成为财政难以承受之重。

因此，上述两种思路均缺乏现实操作性，可行之策是在保持县域法人地位长期总体稳定的前提下，激发农村信用社创新发展动力，实现商业化可持续发展，持续改善农村金融服务。在明确国家财政适度补贴政策的前提下，发挥农村信用社提高自身赢利能力和水平的积极性、主动性，结合当地“三农”金融服务需求，依靠自身努力创新金融产品，改善金融服务，降低服务成本，防控金融风险，提高盈利水平，实现农村信用社追求自身利益与改善农村金融服务的有机统一，在实现自身利益的过程中改善农村金融服务，避免财政单纯补贴产生严重道德风险问题而使财政难以承受。

（四）坚持农村信用社县域法人地位有助于实现发展与稳定的有机统一

县域法人农村信用社治理结构简单，决策链条短、决策迅速，能够较好贴近农民开展小额、分散、短平快的贷款服务，更好满足农业生产、农民生活对资金需求变化快的要求，在实现商业可持续发展的过程中改善农村金融服务，实现深化农村信用社改革的目标。县域法人农村信用社经营业务主要是存贷款、支付、汇兑等基础金融业务，业务风险也主要集中于因水灾、旱灾等农业自然灾害所产生的不良贷款，农村信用社县域法人规模适中，可借助规模优势将因灾形成的不良贷款控制在合理范围，有效防范金融风险，实现金融稳定目标（肖斌卿等，2017）。上述分析表明，保持农村信用社县域法人地位长期总体稳定，有利于实现深化农村信用社改革目标，实现农村信用社商业化可持续发展与维护县域金融稳定的有机统一，是保持农村信用社健康发展、持续改善县域金融服务与有效防范农村金融风险的坚实制度基础（张珩等，2017）。

二、提升农村信用社县域法人层级的思路偏离了改革目标

农村信用社县域法人地位问题，是与农村信用社省联社改革问题交织在一起的。目前，省联社改革有多种思路，其中组建全省统一法人农村信用社或将省联社改制为金融控股公司是两种较有代表性的思路，前者从法理上直接消灭农村信用社县域法人地位，后者虽从法理上保留了农村信用社县域法人地位，但因增强了省联社的控制权，实质上也是消灭了农村信用社县域法人（穆博和穆争社，2020）。前文分析表明，消灭县域法人农村信用社，将会导致改善农村金融服务缺乏坚实的机构基础，偏离了农村信用社改革方向，但业界、学界部分人士认为可通过行政干预等方式保障、巩固、提升农村金融服务水平，如通过强化监管对改善农村金融服务的考核，从而实现既消灭农村信用社县域法人地位又改善农村金融服务，确保深化农村信用社改革目标的实现，这直接成为推动以上述两种思路改制省联社的学理基础（阳烨和杨胜刚，2018）。本文对此辩驳分析。

（一）消灭农村信用社县域法人地位的两种改革思路

1.组建全省统一法人农村信用社。基本思路是：以省为单位，通过合并重组方式，在消灭农村信用社县域法人地位和取消农村信用社省联社法人地位的基础上，组建全省统一法人农村信用社（以下简称省级法人农村信用社），县域法人农村信用社成为其分支机构。新成立的省级法人农村信用社经营规模提升，甚至成为省辖内规模最大的法人金融机构，单户贷款能力扩大，抗击金融风险能力增强，更好实现商业化可持续发展与维护金融稳定的有机统一，有效满足省级政府谋求降低履行农村信用社金融风险处置责任的诉求。这种改革思路有几个最大的支持者：一是农村信用社省联社。自2003年新一轮农村信用社改革以来，省联社一直处于较为尴尬的境地。省联社是县域农村信用社入股组建的，是农村信用社的“仆人”，但在实践中却表现为在省级政府授权下通过行政管理履行着对作为股东的“主人”农村信用社的管理职能，形成了“仆人管主人”的倒形法人治理格局，其合法性受到普遍质疑（谢平和刘海二，2019）。省联社积极推动组建省级法人农村信用社，一方面将县域法人农村信用社转变为分支机构，按照企业内部科层结构特征要求，可以行政管理方式对农村信用社行使管理权，从而使上述尴尬不复存在，另一方面将自身由单纯的管理机构转变为拥有全银行牌照的具有经营职能的管理机构，由“虚”转“实”，在自身提升地位的同时也增强了自身管理权限。二是省级政府。2003年改革后，农村信用社管理交由省级政府负责，按照权责对称原则，省级政府承担农村信用社金融风险处置责任。与县域法人相比，组建以省为单位的法人农村信用社，经营规模更大，经营实力更强，抵御风险能力将显著增强，由此省级政府承担的金融风险处置责任将会减轻，而且也更加便于省级政府借助省级农村信用社调动更大规模的更多的金融资源更好服务于“GDP竞争”，因而省级政府有积极性推动组建省级法人农村信用社。三是金融风险较高的农村信用社。此类农村信用社理应通过破产等方式退出市场，这必然会危及主要高管的利益，使其难以保住“乌纱帽”，也会对其市场声誉造成不良影响，一般员工也面临失业下岗。通过重组合并方式组建省级法人农村信用社，使此类农村信用社成为分支机构，不仅避免了破产化解了风险，而且保住了高管人员位置和一般员工的工作，必然受到此类农村信用社的欢迎。这种以救助高风险农村信用社化解风险的方式实质上是“一平二调”，即运用优质农村信用社的经营金融资源帮助化解风险，这是对优质农村信用社利益的损害，理应受到抵制。但由于优质农村信用社受制于省联社行政管理而缺乏抵制的能力，且股权分散产权关系不明晰导致股东也缺乏抵制的动力，从而在组建省级法人农村信用社中虽有反对声音但终因力量微弱最终难以形成影响力（蓝虹和穆争社，2016）。

目前，反对组建省级法人农村信用社的强大力量主要来源于中央政府。消灭农村信用社县域法人地位，组建省级法人农村信用社，将会使农村信用社背离农村金融服务的宗旨，不符合深化农村信用社改革目标。笔者将在后文就此深入分析，此处不再赘述。

2.将省联社改制为金融控股公司。基本思路是：增强农村信用社省联社实力，由其入股甚至控股辖内县域法人农村信用社，省联社成为“主人”，农村信用社成为“仆人”，将省联社对县域法人农村信用社的行政管理变为股权管理，从法理上理顺了省联社与县域法人农村信用社关系，解决了目前存在的“仆人管主人”倒形法人治理格局。

目前，业界和学界部分人士认为，此种模式既从法理上理顺了省联社与县域法人农村信用社的关系，两者之间的行政管理关系转变为股权管理关系，符合法人治理的基本要求，又保持了农村信用社县域法人地位，符合中央政府关于坚持农村信用社县域法人地位长期总体稳定的要求。正是基于此，此种改革思路获得了更多支持。

笔者认为，上述分析欠妥，省联社改制为金融控股公司，实质上为省联社实现对县域法人农村信用社的行政管理寻找到了合理合法的股权管理手段。由于省级政府承担的农村信用社金融风险处置责任并未随着省联社改制为金融控股公司而有所减弱，省级政府由此传递给省联社的压力也未变化，省联社实施行政管理因缺乏法理基础而有所收敛的问题，因在实施股权管理情况下具有了合法性而会更加理直气壮，强度必然会有所加强。因此，省联社改制为金融控股公司会使县域法人农村信用社面对来自省联社更加强大的管理压力，行政管理借着股权管理之名必将加强。

与省联社体制相比，省联社改制为金融控股公司将会使农村信用社县域法人地位实质上更加弱化，弱化程度趋近于省级法人农村信用社模式。因此，金融控股公司模式与省级法人农村信用社模式，对农村信用社县域法人地位的影响实质上是基本相同的，只不过后者完成了法理意义上的农村信用社县域法人地位丧失，而前者保留了法理意义上的农村信用社县域法人地位，但县域法人地位实质上仅徒有虚名而已。正是基于此，笔者在后文分析两种改制模式对改善农村金融服务影响时，将其等同视之，不再进行区分。

（二）提升农村信用社县域法人层级的积极效应

前文分析表明，上述两种改革模式实质上都提升了农村信用社县域法人层级，从县域法人升级为省级法人，县域法人农村信用社成为分支机构，农村信用社县域法人地位丧失，由此带来了一些积极效应：

1.省联社对县域农村信用社管理取得了法理上的合理性。组建省级法人农村信用社，农村信用社的县域法人地位丧失，成为其分支机构，省联社与县域法人农村信用社之间建立了上下级的科层关系，科层内部上级机构对下级机构的行政管理也就顺理成章，作为上级机构的省联社以行政管理方式管理作为分支机构的下级机构农村信用社也就具有合理性。省联社改制为金融服务公司后，省联社与县域法人农村信用社以股权为纽带连接起来，省联社多为县域法人农村信用社的控股股东或第一大股东，将两者之间的行政管理转化为股权管理，不仅强化了省联社对县域法人农村信用社的股权管理，而且从法理上理顺了其间的关系，解决了省联社“仆人管主人”的尴尬。

2.增强了农村信用社化解防控风险能力。无论是组建省级法人农村信用社还是省联社改制为金融控股公司，原有省联社与农村信用社关系都更加紧密了。在省级法人农村信用社体制下，省联社和农村信用社成为统一体，农村信用社成为分支机构，全省农村信用社法人经营规模迅速变大，经营实力增强，对于单个作为分支机构的农村信用社发生的金融风险，可以立即动用全省农村信用社经济金融资源帮助迅速化解。在金融控股公司体制下，省联社是辖内县域法人农村信用社的主要股东，当单个农村信用社法人发生金融风险，省联社必须履行主要股东责任帮助化解，而且省联社实力雄厚，也可利用其控股股东身份更好调动其他农村信用社经济金融资源，共同实施金融风险化解工作，这将有利于化解农村信用社金融风险。

按照现行有关政策规定，省级政府承担农村信用社金融风险处置责任。上述分析表明，两种改革模式都将有助于增强化解防控农村信用社金融风险能力，有利于更好化解防控农村信用社金融风险。这说明，两种改革模式实质上是缓释了省级政府承担的农村信用社金融风险处置压力，这也成为省级政府支持上述两种改革模式的重要原因。

3.增强了农村信用社商业化可持续发展能力。在省级法人农村信用社体制下，农村信用社获得了举全省之力开展经营活动的能力，最为典型的是贷款集中度导致的单户贷款能力显著提升，为农村信用社发放大额贷款创造了条件，可以针对大型企业、大型项目等名正言顺开展业务，相对于县域法人农村信用社，省级法人农村信用社的盈利能力和水平必将大幅上升。在金融控股公司体制下，虽然农村信用社仍然保留着县域法人地位，从理论上说难以突破单户贷款上限的监管，但由于省联社与农村信用社之间结成紧密的利益一致的共同体，省联社更有积极性发挥优势帮助县域法人农村信用社运营资金，或者组织银团贷款等，增强农村信用社盈利能力、提高盈利水平。

上述分析说明，两种改革模式有助于增强农村信用社盈利能力，实现农村信用社商业化可持续发展，使农村信用社不断发展壮大（蒋远胜等，2018）。从理论上说，只有农村信用社强大了，才能确保持续改善农村金融服务具有坚实的机构基础，才能在农村信用社不断发展中提供更多更优质的农村金融服务。正是基于此，业界和学界部分人士认为，上述两种改革模式能够促进改善农村金融服务，推动实现农村信用社改革目标，因而积极倡导按照上述两种模式深化农村信用社改革。

（三）提高农村信用社县域法人层级背离了农村信用社改革目标

农村信用社改革目标是持续改善农村金融服务。无论采取何种改革模式均要有利于以农村信用社坚持支农支小服务定位，以增强改善农村金融服务功能为根本出发点。组建省级法人农村信用社和将省联社改制为金融控股公司，实质上动摇了保持农村信用社县域法人地位长期总体稳定的制度基础，将会使农村信用社偏离支农支小的服务定位，背离改善农村金融服务的最终目标，应坚决防止农村信用社改革滑向上述两种错误的改革模式。

1.上述两种改革模式的最终结果是做大农村信用社经营规模。前文分析表明，无论是组建省级法人农村信用社还是将省联社改制为金融控股公司，本质上都是强化省联社对农村信用社的控制能力，增强省联社调动更多农村信用社的金融资源，推动实现运用农村信用社金融资源促进当地经济发展，增强地方政府“GDP竞争”力量，更好实现地方政府经济发展目标，这就必然要以迅速扩大农村信用社经营规模为前提，由此导致改革后省级政府和省联社将工作重心放在采取多种措施扩大农村信用社的资产负债规模和增强经营实力方面。

2.实施上述两种改革模式将背离农村信用社改革目标。按照上述两种模式改革后，必然会做大农村信用社经营规模，单户贷款上限提升，可将贷款对象由县域法人农村信用社体制下的农户、小微企业扩展到大中型企业、大型项目等，在盈利动机驱动下必将抛弃支农支小定位偏离农村金融服务目标而走向大中型企业、大型项目等，走向非农化、非县域化。农村信用社上述经营方向正好迎合了地方政府谋求运用农村信用社金融资源服务地方经济发展的诉求，省级政府可通过省联社直接推动更多农村信用社金融资源投向促进地方经济发展的大中型企业、大型项目等，实现“GDP竞争”目标。上述省联社、省级政府两股力量的共同作用、相互强化，将使农村信用社偏离支农支小服务定位，背离持续改善农村金融服务目标。同时，做大农村信用社经营规模将会使农村信用社获得更多参与金融市场的资格，在盈利动机驱使下运用更多资金到金融市场上去盈利，从而成为农村资金外流新的更大的抽水机，而这些行为往往还打着市场化的招牌。

3.上述两种改革模式将使防范金融风险走向极端化。前文分析表明，实施上述两种改革模式的实质是做大农村信用社经营规模，尤其是省级法人农村信用社。从理论上说，做大农村信用社经营规模，必将增强经营实力，应对各种金融风险的能力将会显著上升。这也是业界和学界部分人士倡导实施上述两种改革模式的重要理由，也是省级政府出于降低承担的农村信用社金融风险处置责任而推动按照上述思路改革的重要考虑。因此，单纯出于防范农村信用社金融风险而做大农村信用社经营规模具有一定的合理性，但深化农村信用社改革的根本目标是改善农村金融服务，改善农村金融服务需要农村信用社坚守支农支小服务定位，只有小微型金融机构才具有扎根县域和贴近农民的人缘、血缘、地缘优势，才能更好发挥优势提供更为优质的金融服务。这就需要以平衡好防范金融风险与改善农村金融服务的关系为原则合理确定农村信用社的经营规模。前文分析表明，县域法人农村信用社实现了改善农村金融服务与防范金融风险的有机统一，既有利于防范金融风险也有利于增强农村金融服务功能，符合深化农村信用社改革目标。但上述两种改革模式只考虑防范农村信用社金融风险目标而偏离改善农村金融服务目标，虽然这两个目标都很重要，但改善农村金融服务目标更为根本，防范金融风险是为了更好开展农村金融服务，因而应以根本目标为出发点合理确定农村信用社经营规模，适度兼顾防范金融风险，一切以过分关注防范农村信用社金融风险甚至走向极端化的方法确定农村信用社经营规模的做法都是错误的，上述两种改革模式就是这种错误做法的具体体现。当然，县域法人农村信用社在改善农村金融服务的同时，也会产生一定的金融风险，但总体而言，两者是平衡的，这也是改善农村金融服务需要付出的最小代价，对于由此产生的金融风险可采取其他有效方法予以化解，而不宜简单采取上述两种改革模式做大农村信用社经营规模而背离深化农村信用社改革目标的做法。

谋求通过上述思路做大农村信用社经营规模，增强抗风险能力，也可能导致更大金融风险。因为上述思路实施中更多是行政推动、“拉郎配”，简单合并重组，并未更多关注机制体制构建，可能会导致“差机构”拖垮“好机构”，造成更大金融风险（蓝虹和穆争社，2016）。

4.采取行政干预难以真正实现改善农村金融服务的最终目标。业界和学界部分人士在为上述两种改革模式辩护时提出，虽然做大农村信用社经营规模，在盈利动机驱使下会使农村信用社偏离支农支小服务定位、背离深化农村信用社改革目标，但可采取行政干预方式加以矫正，明确农村信用社改善农村金融服务的具体指标任务，加强考核激励约束，甚至纳入监管指标，就可实现做大农村信用社经营规模与改善农村金融服务的共赢，而且做大经营规模有助于实现农村信用社商业化可持续发展，也使改善农村金融服务具有了不断强大的坚实机构基础，确保农村金融服务水平持续提升。

笔者认为，上述分析的逻辑基础是通过行政干预方式强迫农村信用社开展农村金融服务，这是计划经济的思维，是一种历史倒退，违背了市场经济改革要求，很可能以失败告终。采取行政干预方式激励约束，将使农村信用社开展金融服务处于被动应付状态，农村信用社的目标就转化为完成改善农村金融服务的具体考核指标任务，一旦达到指标任务的要求，就会缺乏继续改善农村金融服务的积极性、主动性，从而扼杀创造性，不利于农村信用社改善农村金融服务能力的进一步提升（周月书和彭媛媛，2017）。同时，农村信用社在改善农村金融服务中处于信息优势地位，可发挥信息优势作用，隐瞒改善农村金融服务能力，或者在完成农村金融服务具体指标任务时弄虚作假，前者将导致隐瞒行为发生，造成农村信用社改善农村金融服务资源的浪费，后者将导致作假行为发生，造成改善农村金融服务指标任务表面而非实际完成，最终结果都是影响实现农村信用社改革目标。面对农村信用社上述道德风险行为，由于农村信用社的信息优势地位，采取行政干预方式将难以取得实际成效。因此，应抛弃行政干预强迫农村信用社改善农村金融服务，顺应农村信用社是市场主体的现实，采取市场化激励方式，推动农村信用社积极主动开展农村金融服务，而这需要以坚持农村信用社县域法人地位长期总体稳定为前提。

（四）坚持农村信用社县域法人地位长期总体稳定是实现农村信用社改革目标的最优选择

前文分析表明，提升农村信用社县域法人层级，组建省级法人农村信用社或将省联社改制为金融控股公司，实质上是做大了农村信用社经营规模，增强了商业化可持续发展能力和金融风险防控能力，但却不利于持续改善农村金融服务，背离了农村信用社改革的最终目标。因此，应以实现持续改善农村金融服务的最终目标为统领，兼顾好农村信用社商业化可持续发展和金融风险防控，合理确定农村信用社法人层级（穆争社，2010）。根据前文分析，县域法人农村信用社的经营优势决定了能够更好实现持续改善农村金融服务与提升商业化可持续发展和金融风险防控能力的有机统一，因而保持农村信用社县域法人地位总体长期稳定就成为更好实现农村信用社改革最终目标的最优选择。

三、构建“小法人+大平台”格局以增强农村信用社金融服务功能

农村金融服务需求特征决定了要坚持农村信用社县域法人地位长期总体稳定，发挥好“小法人”作用。增强县域法人农村信用社金融服务功能，需要省联社搭建“大平台”提供良好支撑（曹军新等，2018）。构建“小法人+大平台”格局，既可充分发挥县域法人农村信用社扎根县域、贴近农民的独特人缘、血缘、地缘优势，又可以支付清算等公共服务平台做支撑解决县域法人农村信用社开展农村金融服务面临的金融基础设施等的规模经济、降低服务成本问题，从而确保县域法人农村信用社能够优质高效开展农村金融服务。

（一）“小法人+大平台”格局可充分发挥农村信用社独特优势

农村金融服务需求呈现小额、分散、短平快等特点，而且缺乏抵质押品等非人格化信息，控制金融风险更多依靠获得生产生活信息等人格化信息，这就要求提供农村金融服务的机构扎根县域、贴近农民，发挥人缘、血缘、地缘优势，获得大量的人格化信息有效控制金融风险，同时机构的治理结构简单、决策链条短，能够迅速决策及时发放贷款，满足农业生产、农民生活对资金的及时性需求。农村金融服务需求的上述特征，决定了县域法人农村信用社是提供农村金融服务的最佳主体。但县域法人农村信用社这种小法人在开展农村金融服务中离不开支付清算、产品开发创新、员工素质提升培训等金融服务公共品，如果由农村信用社自己独立提供这些服务，不仅受人、财、物制约没有能力解决而且面临严重的规模不经济，这就需要由公共平台提供这些金融服务公共品，从而使县域法人农村信用社专心致志开展农村金融服务。也就是说，通过构建“小法人+大平台”格局，以“大平台”提供的公共金融服务为“小法人”充分发挥其独特优势创造条件，从而使县域法人农村信用社能够提供更优质、更高效的农村金融服务，更好满足农村金融服务需求和实现深化农村信用社改革目标（穆争社和蓝虹，2007）。

（二）县域法人农村信用社以市场化方式获得公共金融服务

县域法人农村信用社是公共金融服务的需求方，提供公共金融服务的平台是供给方，需求方和供给方均应是独立的市场主体，双方的供给和需求行为遵循市场化原则开展，作为提供公共金融服务产品的“大平台”应以市场化方式向作为“小法人”的县域法人农村信用社提供公共金融服务产品。县域法人农村信用社通过市场购买行为传递需求，为平台改进公共金融服务提供方向；通过产品购买价格，引导平台压降提供公共金融产品成本，有利于县域法人农村信用社获得优质高效低成本的公共金融服务产品。同时，县域法人农村信用社自主选择公共服务产品权利也对提供公共金融服务的平台形成了改进产品质量的压力，如果提供的产品质量和价格不能满足县域法人农村信用社要求，县域法人农村信用社将会选择新的供给方，导致提供公共金融服务的平台失去客户，这种优胜劣汰功能督促“大平台”增强改进产品质量、降低价格的动力（董晓林等，2021）。因此，以市场化方式提供公共金融服务，不仅提高了公共金融服务供给效率和质量，也降低了公共金融服务成本。

如果将“小法人”与“大平台”捆绑一起，使县域法人农村信用社丧失市场主体地位，不能自主选择购买公共金融服务产品，也就变相形成了“大平台”的垄断供给，使农村信用社不能购买到物美价廉的公共金融产品，缺乏提供优质高效农村金融服务的重要物质基础（孙阳昭和穆争社，2013）；使公共金融服务产品提供者的平台公司缺乏创新改革动力，难以不断提供优质高效低成本的公共产品，两者相互推动恶性循环，最终影响实现深化农村信用社改革目标。

（三）将省联社改制为提供公共金融服务的平台公司是最佳选择

农村信用社省联社自建立以来，主要功能之一就是向县域法人农村信用社提供支付清算、产品开发创新、员工素质提升培训等公共金融服务，积累了大量经验，培养了大批专业人员（蓝虹和穆争社，2012），而且因为长期的经济业务往来和地域相近，了解农村信用社对公共金融服务产品的需求，能够提供更具针对性的公共金融服务产品，实现精准对接。

当前省联社改革的基本方向是淡出行政管理，强化服务职能。将省联社改制为金融服务公司，向辖内县域法人农村信用社提供公共金融服务，既符合上述省联社改革方向，也发挥了省联社的比较优势，能够提供优质高效的公共金融产品；而且因为具有规模经济特色，能够降低公共金融产品成本，提供价格低廉的公共金融产品（单双等，2020）。省联社改制为金融服务公司的上述优势有利于农村信用社获得优质高效成本低廉的公共金融服务产品，使改善农村金融服务具有了坚实的公共金融产品基础，因而由省联社改制的金融服务公司提供公共金融服务产品是最佳选择。

自2003年改革以来，省联社一直履行对县域法人农村信用社的“管理、指导、协调、服务”职能，因而目前省联社提供公共金融服务产品是与县域法人农村信用社捆绑在一起的。也就是说，农村信用社只能从省联社购买公共金融服务产品，省联社也只能向农村信用社提供，两者的捆绑实质上形成了彼此的垄断。前文分析表明，这种捆绑形成的垄断是低效率的，不利于省联社作为平台公司提供优质高效、成本低廉的公共金融服务产品，改制方向是塑造供求双方的市场主体地位，以市场化方式提供和购买公共金融服务产品。因此，在将省联社改制为金融服务公司的同时，需要明确金融服务公司与农村信用社均是独立的市场主体，双方按照市场化原则开展公共金融服务产品的供给与购买行为将省联社改制为金融服务公司，并按照市场化原则构建金融服务公司与农村信用社关系，使双方均成为市场主体，必然意味着省联社淡出行政管理，实现了中央政府提出的“省联社要淡出行政管理强化服务职能”的目标（穆博和穆争社，2020）。