国有企业制度建设在公司治理中的作用研究

成冬梅

（中国石化燃料油销售有限公司，北京 100029）

改革开放以来，依法治企越来越成为国有企业管理必须遵循的基本原则。作为国有企业健康运行的刚性支撑，国有企业的制度建设是否成功，决定了企业能否健康、稳定地发展。换句话说，国有企业的制度建设影响着企业战略目标和经济效益的实现，是企业经营管理的重要课题。从宏观层面来说，企业制度由管理体制和基本制度组成。国有企业依法建立公司法人治理结构，在进行内部控制的过程中，企业也会涉及行政管理制度、财务管理制度、人事管理制度等多种制度。国有企业建立现代企业制度应以市场经济实际发展状况为基准，对标成功企业的先进经验，建立健全适应市场机制的制度体系[1]。

一、国有企业制度建设的现存问题

（一）体制问题

在公司制规范改造过程中，国有企业应遵循一项原则，即促进法人治理结构的规范性和完整性。由于计划经济体制下形成的企业行政管理体制与公司制形成的文化背景有差异，在改革过程中，必然存在矛盾和冲突，导致公司治理不规范的问题存在。主要表现在以下几个方面：第一，国有企业政企不分导致效率低下。国有企业的投资者主要是各级政府或国有资本，这就使国有企业职能存在双重性。作为产权主体，要追求经营活动的经济收益，实现国有资产的保值增值；作为实现政府宏观调控的工具之一，又要承担一定的社会保障功能。国有企业治理目标的多元化造成公司治理效率的降低。第二，“新三会”与“老三会”并存导致职责定位困难。行政管理体制下国有企业依靠党委会、职代会和工会行使民主决策权力，公司制则是建立股东会、董事会、监事会开展公司治理。在公司制规范改造过程中，部分企业存在新老三会并存的现象，造成日常管理决策的困难和混乱[2]。第三，企业缺乏科学合理的董监高人员产生机制。董监高人员产生机制的表现形式为，股东大会负责董事会和监事会人员的推荐和聘任，董事会负责企业经营层人员的聘任，职工董事和监事由职工代表大会选举产生。目前，国有企业的公司制改革及人事制度改革尚在推进中，现代企业的董监高人员产生机制尚未形成较为成熟的机制，董事会需要精通业务、能力过硬的外部董事，但董事人选一般都是股东方任命派出，一定程度上降低了董事会的管理水平。上述这些问题较大程度影响了公司治理的规范性和经营决策的科学性，阻碍了企业的高质量经营和健康发展。

（二）机制问题

我国企业制度的规范化尚未完成，不规范的企业制度仍在影响企业的可持续发展。企业无法提升经营质量，无法扩大经营规模，很大程度上都受限于滞后的企业制度管理模式。我国正在不断深化经济体制改革，国有企业的规模也在逐渐扩大，如何构建国有企业的企业制度，成为影响国有企业健康发展的关键。国有企业现存的机制问题可以概括为两个方面。第一，不完善的企业制度影响了企业对工作和业务的全面把控，企业无法针对性地制定经营战略，无法深度了解各个工作环节，部门和员工的匹配度低、覆盖度低。不科学的管理制度影响了企业的经营发展。企业无法充分发挥管理制度的约束和指导作用。在建设企业制度的过程中，企业的经营方针和管理策略并未贯穿始终。国有企业对有形资产的控制力度显著高于对无形资产的控制力度，这里提到的有形资产是设备、设施、资源、资金等，而无形资产是企业品牌、经营信息、员工素质等。这种控制力度的偏差也反映出国有企业的制度建设仍需不断完善。第二，制度的有效性和可操作性不足。制度建设都是建立在企业的实际经营状况之上的。要想完成有序、规范的制度建设，企业制度制定者必须做全面调研，深入了解企业发展状况，摸清企业经营状况，把握企业内外部形势，并以此为基础进行制度建设。但部分企业制度建设缺乏实际调研的基础，制度建立相对随意。诞生于这种形式的制度是站不住脚的，也是缺乏科学性和可行性的。在企业内部推行这种制度势必影响企业的健康发展。

（三）监督问题

国有企业普遍存在一个问题，即高度注重企业经营工作，但对企业管理重视不够，制度建设更需要加强。在公司治理结构中，存在新老三会并存现象，党委的监督作用和监事会的监督作用如何发挥，如何形成监督合力，都是尚待研究解决的问题。我国企业的监事会成员一般都是中层干部，且大多是兼职。由于职级限制及对公司监督投入时间精力有限，监事会行使监督职能难以到位。部分国有企业存在不遵守规章制度的用人行为，干部的选拔和任用具有一定随意性，这不利于国有企业的制度建设。有的国有企业缺乏独立的审计部门，审计监督部门的决断权、强制权、自主权不足，导致审计部门无法对监督对象形成强有力的监督，监督作用大打折扣。例如，缺乏自律的个别国有企业管理者拒绝自我约束，时常出现凌驾于企业规章制度之上的行为，但监督部门又难以对其行使监督权。这不仅破坏了制度的严肃性和权威性，也弱化了监督部门的权威性，扰乱了企业经营业务的有序性，阻碍了国有企业的可持续发展。

二、解决国有企业制度建设现存问题的措施

（一）深化国有企业改革

国有企业是我国社会经济发展不可或缺的组成部分，在推进国家现代化和维护人民利益的过程中发挥着不可替代的作用。因此，持续深化国有企业改革对我国经济发展来说是必须且必要的。为了应对风云变幻的国际形势，应对日益激烈的市场竞争，国有企业必须进一步改革。深化改革可以从以下两个方面考虑：第一，规范国有企业的权力分配，特别是经营权和决策权；第二，明确国有企业的责任和改革的目的，即增强企业活力，资产保值增值，承担社会责任，公平参与竞争。

（二）完善法人治理结构

国有企业制度建设的基本目标和出发点可以概括为四个方面，即科学规范的管理，健全的法人制度，分离的政企职能，灵活的经营机制。在完善现代企业制度建设的过程中，国有企业必须始终遵循一项原则——健全国有企业法人制度[3]。完善法人治理结构的切入点是产权改革，也就是说，更加精细地管理企业股份结构，实现国有企业股权结构的多元化、合理化。建设国有企业法人治理结构应首先考虑三权分离、相互制约原则。三权指决策权、执行权和监督权，相互制约指不同权力之间相互监督，避免权力集中引发一系列问题。企业法人之间可以相互协调，也可以相互监督，权力分离有利于国有企业提高经营质量，提高生产效率。国有企业董事会的三个重要委员会是战略委员会、薪酬委员会和审计委员会。这三类委员会组成了董事会的结构基础，科学、系统的董事会势必建立在科学、系统的战略委员会、薪酬委员会和审计委员会之上。监事会是企业内部行使监督权的重要组织。完善国有企业制度建设必须最大程度完善监事会制度，企业可以为监事会行使监督权提供必要的支持和保障，避免董事会频繁干预监事会或制约监事会的正常活动。在构建人才队伍时，国有企业应采用科学、公平、公正的选拔聘任机制，减少外部对企业的人为干预，调动企业员工的积极性。企业员工的工作积极性是保证企业有序运营的基础，也是企业维持长远发展的动力来源。

（三）健全企业管理制度

国有企业制度建设不是一蹴而就的，而是一个要在企业经营过程中不断制定制度—发现问题—完善制度—创新制度的长期过程。健全的制度建设可以规范国有企业的操作程序，也可以提高企业的运作效率。企业管理能力的高低可以在企业制度建设上得到体现。因此，国有企业必须高度重视制度建设，保证企业制度符合企业发展的客观规律和企业发展所处的生命周期。企业制度必须严格遵循国家相关法律法规，以市场发展为基础，企业也应合理、动态、及时地调整企业制度，确保企业战略目标的实现，为企业的长远发展保驾护航。企业制度建设不能脱离企业的实际经营状况，满足企业发展需要是制度建设的第一要务。前期调研、后期监管对企业制度建设来说都是必不可少的，二者分别占据了制度建设前期和后期的重要部分，国有企业应关注并切实开展这两项工作。可行、有效的企业制度建设是建立在充分的前期调研和严格的后期监管之上的。治理国有企业遵循“三化”原则，即法治化、规范化和制度化。国家的法律规范是决定企业生产经营活动的第一要素。企业管理制度必须对生产、销售、人力、财务等关键经营要素形成有效的监督。

三、国有企业制度建设在公司治理中的作用

有效的公司治理是现代企业制度建设的核心。国有企业制度建设必须符合现代企业的发展规律。

（一）公司所有权和经营权分离具有制度优势

自从十四届三中全会提出建立现代公司制度以来，中央和地方政府在这方面做了很多有益尝试，为我国改革提供了宝贵经验。“公司制”是我国十五届四中全会明确提出的一项现代有效的公司体制。公司法人是公司治理的核心[4]。十六届三中全会进一步明确了公司治理的要求和使命，即公司权利与义务的规范化。在现代公司体制下，股东大会、董事会、监事会、经理在权力、决策、监督和经营等层面上形成了一种相互制约的关系。在激烈的市场竞争中，企业面对的运营风险很大。它的经营决策、操作、监督和管理都必须是非常专业的。因此，在很多时候，投资人并非最佳的经营经理。投资者在投资设立公司之后，通常都会把公司的管理权交给精心挑选、诚实、知识渊博、技术娴熟的经理，以期望所投资的公司在职业经理人的专业运营中获得最大收益。在进行委托管理时，投资者必须考虑到专业运作所带来的期望收益与委托费用及风险所导致的利益冲突。在保障投资者利益的过程中，必须采取法律、合同、裁量权等各种手段。

现代公司体制较之传统国企，有三方面的优势：首先，企业可以有效地聚集社会资本，能够使国有资本在最大程度上起到导向和辐射的作用。其次，现代公司可以引进更多股东，充分利用股东各方的不同资源和优势，更有效地开展经营管理活动，从而提高公司的经济效益。最后，公司制度能够使投资者、董事以及经理发挥各自的优势，实现最大限度的优化与整合，实现最大的经济效益。根据国际经验，公司制是一种较为高效的权责分配方式。

（二）实行公司制使国有企业成为独立经营的市场主体

目前，我国的国企体制与纯粹的公司制还存在着一定差距。在前者中，公司所有权与经营权并未分开，股东对公司的义务事实上具有无限连带关系。在第二类情形中，公司的股权和管理权是分开的，股东对公司的义务以向公司提供的资本为限，公司变成一个真正独立的市场机构。

国有企业是由中央政府或地方政府投资建立的企业，其作为一种生产经营组织形式同时具有营利法人和公益法人的特点。其营利性体现为追求国有资产的保值和增值。其公益性体现为国有企业的设立通常是为了实现国家调节经济的目标，起着调和国民经济各个方面发展的作用。实行公司制之前，企业内部不存在所有者这一角色，其所有者在外部对企业进行干涉和决策，也因此，国企不存在“独立经营”的概念，亏损本应由企业所有者承担，但在国企中这一职位是缺失的，所以它不能自负盈亏。国企改制后，国有企业的股东进入公司，在公司内部行使自己的权力和责任，从而形成一个独立、完整的市场主体。

（三）发挥制度建设作用，构建高效的公司治理体系

公司治理是一种制度安排，是为了解决因所有权和经营权分离而产生的委托—代理关系。所有者出资设立公司而不直接参与运营，投资由公司董事会负责，董事会对公司的重要经营活动进行决策，但是并不直接对其进行经营管理，而是雇佣职业经理来完成公司的经营目标。一系列的委托代理关系应运而生。公司经理的经营表现如何体现公司所有者的意志，并切实维护他们的权益，要求企业建立一个科学的治理架构，即公司法人治理结构。

公司的法人治理是一种权力、责任、制衡分立的系统，受到国家法律、公司章程和契约的制约，具有严密的法律体系。这是一种有效的委托代理关系，保证了投资者对公司利益的控制与制衡。有效的公司治理能够为投资者提供一种激励与监控的体制结构，也为职业经理提供了一个施展才华的舞台。公司治理是公司制度发挥作用的基础，是现代企业制度建设中最重要的问题。

（四）持续推进公司制改革，构建高效、规范的公司治理体系

第一，政府和企业职能的分离。前文说过，国有企业作为一种生产经营组织形式同时具有营利法人和公益法人的特点，国有企业改革在推行“去行政化”、加强公司制治理的同时，不能弱化党的领导，要研究探索党建融入公司治理、促进企业经营管理的路径和方式，使国有企业在党的正确领导下，更好地实现营利法人的责任，同时承担起相应的社会责任。

第二，推动股东多元化。从体制变迁的视角来看，国企改制国有独资公司的效果并非很理想。从实际情况看，国企改制要以追求经济利益为中心，防范和纠正非正常的股东行为。适当引进不同的股东，尤其是非国有股东，有利于社会资源的优化配置，有利于股东的权力与能力得到充分发挥，进而促进公司治理的规范化。不同股东之间的相互制约，使国有企业的政企职能实现较好分离，企业发展目标在兼顾经济利益与社会责任之间取得更好的平衡。

第三，突破“内部人控制”的制约。不规范的行政许可常常很难避免私下的交易。在个体的监督下，具有最后决定权的经理通常对决策和执行有着过大的影响力，难以对其进行制约。国企的开支有很大的操作空间，通过小规模的自我组织，雇员可以得到各种显性或隐性的福利。实际上，围绕着国企的是一个错综复杂的利益网，这些利益都被内部人士所掌控。一旦涉及这样的利益格局，改制将会受到各方面的强烈阻力和种种现实困难。要取得改革改制的成功，就必须想方设法突破“内部人控制”的制约。

（五）改进公司治理的途径

第一，优化公司股权结构是一种有效的公司治理机制。从理论上讲，企业的激励和控制都取决于股东，因为他们拥有“剩余索取权”，即政府征税、银行收取利息、雇员获取薪水之后的“盈余”部分归投资者所有。若“盈余”是正值，那么在上述各项减去之后，就是利润。如果利润为负，股东就要承担亏损。股东作为一名“剩余索取者”，对公司的决策和经营有着决定性影响，对监督公司董事会作出高效决策很感兴趣。经理对“盈余”的追逐是公司发展的驱动力，而对风险的审慎防范则是公司健康发展的保障。所以，正确的股权结构是公司治理的关键。没有了股东的激励与制约，公司的其他参与者就很难避免他们的不合规行为，也就不能保障股东的权益。

第二，董事会在公司治理中起着举足轻重的作用。经理拥有公司的经营权，在股东分散导致股东控制力减弱的情况下，强势的经理也会拥有公司的实际控制权。但他可能并不是股东，或者只是拥有很少的股份，经理与股东的利益有时候是不一致的。在信息不对称、股东不能直接监控的环境中，经理为了实现自己的利益，常常会牺牲公司和股东的利益。所以，股东们把公司的管理权交给了董事会，而不是由经理来决定。

第三，公司治理要产生收益，保护股东利益。给企业制定非经营性指标，会使经营者感到不知所措，同时也给了他们更多的财务支配自由。这就使得企业的财务约束变得薄弱，难以对其进行正确的评估，这也是国企低效的原因所在。除少数企业外，不能将国家多元化的目标从投资机构转向国有或公司制企业[5]。为实现投资收益，企业必须对经营者进行严格的财政预算限制，才能对其进行精确的绩效评价。

第四，要建立一个能够纠正管理错误的权力分配机制。现代公司的责任、权力和制衡主要是由各个层级的负责人来承担。在公司法中，股东大会、董事会、经理三者之间的利益分配与责任的分担是协调统一的，从而形成了一套行之有效的制约机制。在公司内部，如果存在着一个不合理的权力分配，公司的责任和制衡关系将会减弱，从而削弱公司的内部约束，造成公司管理的不正常和不健全。所以，公司必须要制定一个完善的管理机制，并及时纠正其管理错误。尽管大股东可以通过不正当的干涉来维护自己或公司的利益，但若对公司的权力分割和制约造成严重破坏，则会导致公司的内部激励与约束失效，进而导致公司治理产生负面效应。为此，要积极探索建立一个能够纠正管理错误的权力分配机制。

第五，要建立信息披露制度，增强公司的透明程度和公开程度。在所有权和经营权分离的情况下，投资者是根据公司的信息来作出决定的。因此，公司运作的透明性直接关系到所有的利益相关者，特别是中小股东，是他们维护自身权益的保障。董事会是公司的重要管理机构，中小股东利益也是依赖董事会来获得保障的。董事会对公司的财政和经营状况都有良好的认识和评价，因此，董事会要建立并执行信息披露制度，公平、公正地向所有股东提供真实的信息。

（六）企业监管约束制度

有很多种方式可以改进公司管理。虽然没有一种方式能够完全保障企业的资源使用效率，但是通过多种功能组合，可以形成一种有效的制约机制。

如果一个经理没有有效的运营和管理能力，那么董事会将会采取一些行动来改善这个状况，包括换掉他。如果董事会缺乏效率，无法对公司形成监管，那么股东大会就可以扮演一个积极的角色，对董事会进行影响，甚至重组董事会。若公司董事会及股东监管不力，公司营运表现持续下滑，则公司市值将下跌，如果股票价格跌到了企业正常价值以下，其他的投资公司就会把目标对准这个股票。如果企业发生并购，不但股东会遭受重大损失，而且公司的董事、经理也会因此丢掉工作，公司的价值也会随之下降。如果以上机制不能有效地解决企业经营问题，提高企业效益，那么所有者的利益将会持续受到损害。在公司所有者权益趋近于零的情况下，“有限责任”将会引起股东的非正常行为，从而损害到公司的利益，特别是债权人的利益。在这个时候，债权人和其他利害关系方都有权利站出来，破产制度将对公司资源重新分配。因此，要提升公司的管理水平，需要企业经理、政府、国有投资机构、其他投资者、资本市场、中介机构和新闻传媒等多方面的持续协作。