日本应对人口红利演变的公共政策经验借鉴

赵 军 张华峰

（1.辽宁大学，沈阳 110036；2.沈阳航空航天大学，沈阳 110036；3.辽宁省环保集团有限责任公司，沈阳 110161）

内容提要:日本人口红利演变的轨迹与人口老龄化的发展态势与我国十分相似，作为人口红利和老龄化的先行国家，其应对人口红利演变的公共政策具有重要的启示作用。本文在分析日本人口红利演变轨迹与老龄化发展态势的基础上，重点探讨日本应对人口红利演变的主要公共政策及其成效，包括就业、生育、社保、教育、财政和科技政策，最后得出对我国的启示，以期为应对人口红利演变和老龄化发展提供有意义的借鉴。

一、引言

所谓人口红利，就是在人口转变的特殊阶段，通过破除一系列政策制度障碍，使有利的人口条件产生了促进经济增长的额外收益。人口红利不是自动实现的，在人口机会窗口打开以后，实施适当的公共政策是人口红利实现、释放的重要条件。

日本进入人口红利期早于中国，其人口红利经历了形成、实现、减弱直至消失的阶段，在人口红利减弱阶段，随着劳动年龄人口持续减少，老年人口占比不断增加，人口老龄化开始出现。中国劳动年龄人口占比和总抚养比于2010年分别达到峰值73.27%和谷值36.49%，此后分别走入下降和上升通道，由此第一次人口红利对经济增长的贡献逐渐减弱。与日本人口红利减弱不能支撑经济增长相似，2011年中国人口红利减弱后，潜在经济增长率随之下降，人口红利促进经济增长带来的供给过剩逐渐显现，同时人口老龄化加速发展问题凸显。日本曾一度是世界上老龄化发展最快的国家，从进入老龄化社会到中度老龄化用了22年，而中国只用了20年。与日本相比，中国的人口老龄化表现出未富先老、发展快速、超大规模等独有特征[1]。尽管从国别来看，中国和日本的政治体制与经济发展阶段不同，人口红利分期也不同，但两国人口红利演变的轨迹与人口老龄化的发展态势十分相似，作为人口红利和老龄化的先行国家，日本应对人口红利演变而采取的公共政策对中国具有重要的启示和借鉴意义。

二、日本人口红利的演变与老龄化发展态势

（一）日本人口红利的演变轨迹

1.日本人口机会窗口开启。从人口转变的过程看，出生率和死亡率是决定人口转变的两个重要指标。战后，日本的人口死亡率呈U型变化，1947年后持续快速下降，1979年达到最低值6‰，之后逐渐上升。出生率总体呈下降走势，与中国相似，人口也出现两次生育高峰期，即“婴儿潮”。第一次“婴儿潮”发生在1947年-1949年，受战争影响，战后出生率出现强烈反弹。第二次“婴儿潮”发生在1970年-1974年，主要受第一次“婴儿潮”回声影响，即第一次“婴儿潮”出生的人口先后达到了生育年龄，出生率短暂增加。第一次“婴儿潮”后，日本劳动年龄人口持续增加、总抚养比不断下降，人口机会窗口逐渐开启。

2.日本人口红利的实现、减弱与消失。人口转变理论表明，人口红利产生于一个有利的人口条件，即劳动年龄人口持续增长，人口抚养比不断降低。有利的人口条件转为促进经济增长的额外收益过程，可以从生产函数 Y=A·F（K，L）=Ka·F（AL）1-a入手分析，产出由资本、劳动和全要素生产率决定。劳动匹配资本创造财富，资本K主要来源于储蓄，高储蓄一般可转化为高投资。劳动L则来源于劳动年龄人口，特别是从农村转移到城市的剩余劳动力。通过对世界银行数据计算可得，日本1970年-1992年的年均储蓄率高达35.17%，为经济增长和产出所需的资本投入提供了充足的资金来源。同时，日本在战后典型的二元经济发展中实现了将农业部门积淀的剩余劳动力向现代工业部门转移。随着工业生产能力进一步提高，工人工资的不断增加，导致城乡收入差距加大，又进一步推动农村剩余劳动力向城市中心地带流动。日本以传统生产要素投入为基础，通过破除阻碍人口红利实现的政策制度，使劳动生产要素沿着生产率提高的方向，在产业间重新配置，先由第一产业向第二产业转移，最终转移至第三产业，既培育了适当的产业结构，又为农村劳动力转移提供了充足的就业机会，也为人口红利实现奠定了基础。

根据增长贡献分解法，可将日本相应年份国民生产总值划分为标准人口结构下的经济增长和人口结构优于标准人口结构带来的额外经济增长即潜在人口红利两部分，并计算出潜在人口红利对经济增长的贡献率，通过计算可得日本于1963年开始实现第一次人口红利，经济进入高速增长阶段。1970年-1978年，第二次“婴儿潮”造成日本少儿抚养比小幅上升，导致总抚养比的持续上升，第一次人口红利逐渐减弱，经济增速也缓慢下降。1979年-1992年，受生育观念改变造成的少儿抚养比下降和两次“婴儿潮”带来的劳动年龄人口大量增加，日本总抚养比进入持续下降通道，并采取了有利于人口红利实现的公共政策，成功实现了第二次人口红利。1993年-2006年，由于生育率长期处于更替水平之下，老龄化程度持续加深，第二次人口红利逐渐减弱。2007年后日本人口红利消失，进入人口负债阶段，经济陷入长期停滞。

（二）人口老龄化发展态势

日本人口老龄化基本与第一次人口红利减弱相伴而生，并逐渐加剧。二战后，由于预防医学和疾病控制的快速发展，生活水平的提高以及对健康的重视，日本国民的平均寿命不断延长。同时，由于第一次“婴儿潮”过后实施出生控制政策和60年代后家庭生育观念的改变，生育率持续下降，这两方面原因共同导致了老年人口占比和老年人口的绝对数不断增加。1971年65岁以上人口占比超过7%，日本开始步入老龄化社会。1994年，迈入中度老龄化社会。2007年65岁以上人口占比达到21.49%，步入超老龄化社会。此后人口老龄化程度仍不断加深，根据2021版《老龄社会白皮书》[2]，截止2020年10月1日，日本65岁以上人口占比达到了28.8%，预计到2047年将达到38.4%，大约每2.6个人中就有1人是65岁以上老人。而劳动年龄人口总数在1995年达到峰值后一直呈持续减少态势。老年人口增多叠加劳动年龄人口减少带来许多社会问题，并加重社会保障的财政负担，造成社会保障费用收支失衡[3]。

三、日本应对人口红利演变的主要公共政策及其成效

（一）就业政策

第一次人口红利减弱以后，日本为应对劳动力供给不足及人口老龄化，一方面通过提高劳动生产率弥补劳动力短缺，另一方面，通过制定和调整政策，扩大劳动力供给，鼓励女性和老年人就业。1985年日本制定《男女就业机会平等法》，规定男女享有就业平等待遇。考虑到女性难以协调工作与家庭的关系，日本制定《育儿休假法》，为女性提供生育保护，促进女性积极就业。在人口加速老化的大背景下，发挥老年人口的作用尤为重要。日本1986年颁布实施《中老年就业稳定法》（后更名为《老年人就业稳定法》），推行延迟退休政策，将退休年龄从55岁推迟到60岁。第二次人口红利减弱后，2004年修订《老年人就业稳定法》，将退休年龄从60岁推迟到65岁，保障65岁以下老年人稳定就业。2020年再次修订《老年人就业稳定法》，实行连续雇佣制度，进一步提高退休年龄上限，明确企业主有义务确保员工工作到70岁。雇佣政策的调整使参加工作的老年人越来越多，2021版《老龄社会白皮书》的数据显示，2020年60-64岁、65-69岁和70-74岁年龄组的老年人分别有71%、49.6%、32.5%在工作，分别比2010年就业率高出13.9、13.2和10.5个百分点。上述就业政策的实施，有效增加了日本劳动力的供给数量，有效缓解了劳动年龄人口减少和人口老龄化带来的劳动力供给不足的困境。

（二）生育政策

日本进入老龄化社会后，总和生育率总体呈下降态势，1992年后生育率一直低于国际上通常认为的“高度敏感警戒线”1.5，落入“低生育率陷阱”。在人口少子、高龄化的双重压力下，提高国民的生育意愿成为一项重要任务。为转变生育观念，日本政府加大社会宣传，并先后颁布“天使计划”、《少子化对策促进基本方针》、新“天使计划”（2000-2004）。2003年又颁布了《少子化社会对策基本法》，为应对少子化提供了法律基础和制度保障，明确了应对少子化的基础方向[4]。人口红利减弱后，日本更加关注儿童健康成长，对育儿家庭提供一定的经济援助[5]。1972年建立了儿童补贴制度，并逐步扩大补贴的额度和范围，目前对0-15岁儿童均给予一定数额的补贴，并推行儿童医疗费用补贴制度。为进一步降低育儿成本及营造宽松的育儿环境，2019年10月起，对政府认可幼儿园的3-5岁儿童及低收入家庭的0-2岁儿童实行免费教育，并提高消费税计征比例到10%，以稳定财源和保障补贴政策的顺利实施[6]。针对育儿家庭所关注的入托难问题，日本又增加托儿所、幼儿园和保育员的数量，提高保育员的待遇[5]。为解除入学儿童放学无人看管的担忧，日本政府增加财政投入，建立课后儿童教室和课后儿童俱乐部。2007年，日本针对工作和家庭的平衡及人口老龄化导致的护理需求增加等，举办了“促进工作与生活平衡的公私高层会议”，制定实现工作与生活平衡的章程和行动指南。2018年又修订《劳动基准法》《劳动安全卫生法》和《劳动者派遣法》等法律，制定了《工作方式改革法》，规定加班时间上限及实现多样化和灵活化的工作方式等。此外，日本制定修订了《育儿休假法》（1995年调整为《育儿护理休假法》）扩大育儿护理假的人员范围，并放宽休假条件等。

上述鼓励生育政策的实施，使日本生育率在2005年触底后反弹，并缓慢增长至2015年。尽管2015年后，生育率又出现小幅下降，但生育率一直在1.4附近徘徊，意味着日本在一定程度上阻止了“低生育率陷阱”的自我强化。

（三）社会保障政策

二战后，日本开始着手建立社会保障制度，1958年修改《国民健康保险法》，为国民建立公共医疗保险。1959年颁布《国民年金法》，为农民和个体经营者提供养老金，并于1961年实现“全民皆年金，全民皆保险”的全民保险和全民养老金体系。

人口红利减弱和人口老龄化迅速发展后，日本的社会保障制度面临养老、医疗、护理等社会保障支出快速上升和社会保障财源枯竭两大问题[7]。对此，日本对社会保障制度进行了一系列改革和调整。先是于1973年开始推行70岁以上老年人免费医疗政策，后因财政负担难以承受，又于1982年取消该政策，开始推行全民负担老年人医疗费用的新政策，并为老年人提供疾病预防、治疗、功能训练等健康服务。2000年实施护理保险制度，以更好地满足老年人的护理需求。进入超老龄化社会后，老年人医疗费用持续增加，为确保医疗制度的可持续，日本于2008年将《老年人健康法》修订为《老年人医疗保障法》，建立起早期和晚期老年人有所区分的医疗制度。为实现养老金的全面覆盖，日本于2017年将养老金参保年限从25年缩短至10年，以解决缴纳期限不足而无法享受福利的问题。2020年颁布《养老金制度修订法》，进一步扩大厚生年金和健康保险覆盖面，将养老金支付起始时间段提高到60-75岁，以缓解养老金缺口问题，减轻财政负担，确保养老保险制度可持续。经过持续推进的社会保障制度改革，日本构建起一套比较完善社会保障体系，在人口红利减弱和人口老龄化不断发展的背景下，增加了国民的健康人力资本，解决了老年人口和劳动年龄人口的后顾之忧，增加了有效劳动力的供给数量，并刺激了国民消费，对缓解日本少子高龄化危机和对经济增长的负面影响具有一定的积极作用。

（四）教育政策

日本自明治维新以来，十分重视教育，战后更是加大教育投入，扩大教育规模，延长国民受教育年限。在第一次人口红利减弱、第二次“婴儿潮”来临的70年代，由于出生人数的大量增加，教育需求加大，日本开始推行第二次教育改革，推行了高中准义务教育和函授教育。此后，为了满足国民的教育需求及经济发展的需要，日本不断扩大高等教育规模，大学数量和在校生人数急剧增加，逐步实现了高等教育的大众化。随着女性从繁重的家务中解放出来，继续学习的需求增加，终身教育开始普及。之后，由于外部环境的加速变化，终身学习的理念引入，日本顺势制定了《终身学习振兴法》，教育政策也从终身教育转向终身学习[8]。自1980年开始，日本确立了“科技立国”战略，由于产业由资本密集型转向知识密集型，增加了对高素质人才的需求，于是日本推行第三次教育改革，积极推进研究生教育改革，重点培育高素质创新型人才。同时，为了适应产业结构调整，日本又加大中等职业教育改革力度，重视基础教育和课程设置的灵活性，使学生具备企业真正所需的综合素质和职业技能。日本教育政策的调整，为振兴日本经济和提升高新技术创新能力，培养了大批高层次人才，也输送了大批产业工人和技能型人才，满足了产业发展和经济增长对各层次人才的需求。

（五）财政政策

在人口红利持续减弱后，日本政府通过增加财政投入扶持、给予税收和贷款优惠等手段，动员企业和社会组织力量，推动养老事业和养老产业快速发展，形成涵盖老年住宅、老年金融、老年用品、老年生活服务、护理等多种养老产业，超过70%的养老机构能够实现盈利[9]。为缓解养老金将出现的巨额缺口，在公共年金和企业补充年金的基础上，日本通过给予税收优惠政策，激励个人增加养老储蓄，分别于2001年和2014年推出个人自愿加入的个人DC计划（iDeCo）和个人储蓄账户计划（NISA），参与者在上述退休储蓄账户内的投资收益可部分免税，并可根据缴费情况，免征一定额度的个人所得税和居民税。税收优惠政策激励个人养老储蓄明显增加，使得日本多年持续下跌的储蓄率在2013年前后结束了下跌趋势，开始缓慢回升，并缓解了养老金缺口。日本重视基础研究投入，通过提供税收优惠政策和财政补贴，吸引企业投资基础研究，鼓励促进企业增强科技创新能力[10]。另外，如前所述，日本在生育、教育、社会保障等方面，还推行了对符合条件的儿童实行免费教育，儿童医疗费用补贴，增加课后儿童看护财政投入，加大教育投入，对老年人口医疗费用和养老金进行财政补贴等政策，保障了鼓励生育和完善社会保障等政策的落地实施。

另一方面，第二次人口红利减弱后，日本政府未能正确判断经济增长减速的根源，同时应对广场协议签订、美元贬值和日元升值等问题不当，采取了盲目且过分宽松的财政和货币政策，以及过度干预的产业政策，导致股市及房地产出现空前的泡沫，并在1992年前后破裂。泡沫危机后日本重启积极财政政策，增加公共投资，对个人（高收入）和企业采取减税政策，刺激经济增长[11-12]。然而，日本劳动年龄人口总数于1995年达到峰值，此后逐渐减少。为应对劳动力不足，日本大规模增加资本投入，以此替代劳动，从而提高了资本劳动比，导致资本深化。由于资本报酬递减规律的存在，资本回报率下降，全要素生产率也陷入停滞甚至负增长状态，经济陷入长期停滞。1990年后，人口老龄化持续加速推进，社会保障支出随之大幅增加。为应对人口老龄化，政府扩大发行公债，导致财政负担持续加重[13]。

（六）科技政策

第一次人口红利减弱后，日本依靠传统生产要素投入已无法支撑经济的可持续发展，这一时期日本面临供给侧问题，日本着力加强科技研发和技术创新，将机械技术与IC为代表的电子技术结合，并将节能和环境技术发展作为科技政策的重点之一，大力发展和培育高精尖技术企业，在一般生产部门中也推动知识与技术水平持续提高，推动产业结构从重化工业逐步向知识密集型转化。“泡沫危机”后，日本制定《科学技术基本法》，提出“科学技术创造立国”的战略，从引进先进技术向自主创新转变，制定了五年期的《科学技术基本计划》，并在第4、5、6期《科学技术基本计划》中分别提出科技创新政策、“社会5.0”概念和“打造可持续发展且具有韧性的社会，建立综合知识系统，促进新价值创造和培育面向新型社会的人才”目标，强化促进科技创新的政策体制[14]。这些法律与科技计划的制定与实施，极大地提高了日本在新兴领域的整体科技水平[15]。

四、日本经验对我国的启示

（一）加快推进渐近式延迟退体政策的全面实施，有效增加劳动力供给

“十四五”时期，中国即将进入中度老龄化阶段，积极有效地应对人口老龄化至关重要。尽管老年人口加重了抚养负担，但老年人口也是宝贵的社会财富，尤其是健康的低龄老年人，他们在临近退休的精神与身体状态可以继续胜任原有工作，且经过多年工作经验积累，专业技术与技能水平较高，工作与人生经验丰富，通过分享和亲自指导青年一代，可以继续发挥传帮带作用。目前根据法定退休年龄的现有标准，陆续退休的人口是“60后”和“70后”，他们的人力资本禀赋较高，还可以继续发挥余热。借鉴日本的经验，结合实际情况，为增加劳动力供给和缓解养老保险收支不平衡压力，在努力保障充分就业的前提下，加快推进渐近式延迟退休政策的全面实施，在老龄化加速发展的条件下，有效增加劳动力供给数量，努力保持数量型人口红利对经济增长的拉动作用。

（二）加快“三孩”生育政策的配套支持，避免跌入“低生育率陷阱”

中国在2011年、2013年和2016年年分别推出“双独二孩”“单独二孩”和“全面二孩”生育政策后，出生率在四年间保持在13‰以上，但2017年后持续下降，跌至8.52‰。2020年中国育龄妇女的总和生育率已降到1.3，低于的1.5的警戒线，只是持续时间还不长，但存在跌入“低生育率陷阱”的可能。为进一步提高出生率，缓解人口老龄化，增加后续劳动力供给，2021年中国又推出“三孩”生育政策，但提高政策实施效果的关键是要加快落实配套支持政策。要认真落实产假、陪产假等与生育相关的休假政策，合理设置休假时长，提高生育医疗和儿童医疗费用的报销比例及生育津贴的发放标准。为减轻育儿家庭的抚养教育负担，应将学前教育纳入义务教育范围，扩大义务教育的普惠性，在工作单位、居住地附近就近适当增设公立托幼机构，着力解决育儿家庭普遍关注的“入园难、入园贵”难题，减轻育儿家庭的托幼需求及经济压力。认真贯彻落实“双减”政策，大力提升校内教学管理质量，全力降低育儿家庭校外培训时间成本和经济成本。与此同时，在全社会营造良好的生育氛围与环境，构建婚育友好型社会，促进育龄家庭生育意愿有实质性提升，避免总和生育率长期低于1.5以下，从而陷入“低生育率陷阱”。

（三）深入推进社会保障制度改革，扶持养老产业快速发展

从日本的经验看，老年人是重要的消费群体，努力提高老年人收入和消费力，可以进一步释放老年人的消费能量，因此，中国要持续推进养老、医疗等社会保障制度改革，推动个人储蓄型养老保险和商业养老保险充分发展，实现养老保险体系更加均衡。坚持和完善养老金稳定增长机制，稳定老年人口的劳动收入和退休金收入，努力增加财产性收入。认真落实养老金全国统筹政策，确保养老金按时足额发放。在社区周边增加养老机构和服务人员的数量，提高专业养老服务人员的待遇，保障老年人获得优质的养老服务，解决老年人的后顾之忧。加快护理保险制度在全国推广，引导个人、社会、企业、政府共同参与，实现长期护理保险筹资渠道多元化，以促进半失能、失能老年人的看护问题得到更好解决。从税收、融资、公共设施和用地供给等方面给予财政补贴和政策扶持，切实形成养老产业投资的吸引力，促进养老产业健康快速发展。

（四）深化高等教育、职业教育和基础教育改革，进一步提升人口素质和人力资本质量

教育水平的提升是提高劳动生产率的重要源泉。借鉴日本的经验，中国应继续深化高等教育改革，提高教育教学质量，加强人才培养与经济发展需求的契合度与匹配度，培养一流的创新型、专业型和复合型人才。同时，扩大义务教育的覆盖面，向学前或高中教育延伸，继续提高义务教育的普及率，进一步提高劳动年龄人口的平均受教育年限。认真落实“双减”政策，为培养高素质创新人才提供基础教育支撑。针对制造业技能人才的缺乏，要深化职业教育改革，提高教育质量和针对性，培养满足经济发展所需的各类职业技能人才。完善在职培训和继续教育，构建终身学习型社会，持续提高就业人员的综合素质和职业技能，不断提升人口素质与人力资本质量，努力发挥质量型人口红利对经济增长的拉动作用。

（五）避免“大水漫灌”式强刺激财政政策，提高财政补助资金的精准性和使用效益

一方面，镜鉴日本，中国要避免“大水漫灌”式的强刺激财政政策和盲目大规模量化宽松的货币政策，提升财政投入资金的针对性、精准性和有效性，认真落实财政资金直达机制，加大减税降费力度，持续深入推进供给侧结构性改革，增加供给与需求的契合度与匹配度，加强宏观经济政策的逆周期调节和财政、货币政策的协同联动，注重全要素劳动生产率和资源配置效率的提升。另一方面，要完善个人所得税专项附加扣除政策，切实提高“子女教育”项目的扣除标准，增设“子女抚养”扣除项目，合理设置可扣除年限，至少向前扩展至子女出生时点，进一步降低育儿家庭抚养教育子女的经济负担。结合生育率的实际变化，择机推出“生育奖励”“生育补贴”等财政补贴政策，切实促进生育率企稳回升。为防止养老金缺口扩大，应通过税收优惠等鼓励刺激政策，合理引导社会财富转向养老保障，切实增加第三支柱养老金储备，以优化养老金的资金结构。继续加大对教育的财政投入，将教育列为财政支出重点领域予以优先保障，继续提高教育支出占财政支出的比例，保证教育财政拨款明显高于财政经常性收入增长，足额征收教育费附加和地方教育费附加，立足教育薄弱环节和关键领域，实施一批重大教育项目，优先保障教师待遇。另外，继续推行完善鼓励科技研发和加大研发投入的财政补助政策，继续落实强化研发费用加计扣除和高新技术企业所得税减免等税收优惠政策，加大对基础研究的财政投入力度，推动原始创新跨越式发展。

（六）认真贯彻落实科技创新政策，持续加强科技研发与技术创新

抓好2022年1月1日起施行的新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中科技创新要求的贯彻落实，切实加强基础研究，提升原始创新能力，着力攻关关键核心技术和卡脖子技术难关，强化国家战略科技力量，解决制约国家发展和安全的重要难题。充分发挥市场配置创新资源的决定性作用，建立以企业为主体，市场为导向，产学研深度融合的技术创新体系，完善职务发明奖励与报酬制度，充分调动企业和专家个人的积极性，进一步提高企业自主创新和科技成果转化能力。优化区域创新布局，扩大科技开放与合作，营造良好的科技创新环境，弘扬科学家精神和工匠精神。要广泛应用人工智能、互联网、物联网、大数据、云计算等新兴技术，大力推动创新要素向企业集聚，深入推进落实《中国制造2025》，构建信息化条件下的产业生态体系和新型制造模式，持续推动产业结构向知识密集型转变和“中国制造”向“中国智造”转变。