公共服务标准化顶层设计研究

符玉华，徐 湛

（广州市标准化研究院，广东 广州 510110）

随着我国政治经济体制改革的不断深入，推动政府转变职能，对公共服务的提供提出了更高要求，我国也在近年发布实施了GB/T 35634-2017《公共服务电子地图瓦片数据规范》、GB/T 37229-2018《公共服务效果测评模型和方法指南》、GB/T 37273-2018《公共服务效果测评通则》、GB/T 37277-2018《审批服务便民化工作指南》等相关标准。笔者在广州多年的公共服务标准化实践中发现，现阶段我国公共服务标准化顶层设计仍存在一定欠缺。如何优化公共服务标准化顶层设计，正是文章研究的目标所在。

1 公共服务标准化脉络

1.1 服务型政府建设需要

行政发展需要持续完善行政功能、优化行政体系，进而实现特定政策目标和价值追求。对处于一定环境中的行政活动来说，不确定的行政环境使得行政主体为适应环境变化需要持续作出适度反应，这与社会发展带来的现实需要密切相关，为保证特定政策目标和价值追求的实现，行政功能的持续完善极为关键，进而实现社会、经济、政治发展的协调。在服务型政府的建设中，必须适应行政环境及行政系统矛盾的变化，这一过程中行政管理重点、效能、水平的动态调整需要得到重视，同时需要关注建设存在的过渡性、阶段性特征。服务型政府建设涉及公共服务标准化、均等化、市场化、绩效评估等途径，这类途径源于具体落实的发展切入点，能够解决如何促进、怎么改革等行政发展问题。行政系统由三个层面组成，包括工具、功能、价值，三者的设计尤为关键且互为前提，而从途径变化进行分析可以发现，行政发展的变化最早出现在价值层面，中国梦的提出为行政发展提供了新的价值导向和世界观，进而促进行政工具的再设计，而对于现阶段我国服务型政府建设来说，公共服务标准化属于最有力的工具和途径，能够较好满足行政发展需要。

1.2 西方政府管理实践成果

通过分析西方国家新公共管理浪潮不难发现，最早的公共服务改革是围绕市场化开展的，均等化、绩效评估等主题随后出现，新型公共服务供给探索大量涌现，主要涉及公共服务领域的市场化机制界定（即术语概念标准化）、公共服务绩效评估标准化、基于公开、透明、标准的公共服务均等化实践。围绕市场化机制界定标准进行分析可以发现，市场化的公共服务使得政府不需要提供具体的设施和服务生产，但政府需要负责为公共服务提供结果，这种负责不受方式、体制、服务主体的影响，因此政府在公共服务市场化的标准确定、服务质量控制等方面担负有一定责任，可见公共服务市场化直接受到标准化的影响。结合相关研究可以发现，公共服务标准化属于公共服务市场化的基础；围绕公共服务绩效评估进行分析可以发现，公共服务绩效评估以公共服务标准化为基础，辅以健全的践诺机制，即可保证政府的承诺更好落实，这一过程中的内部管理和外部监督机制强化、内部制度安排极为关键；围绕公共服务均等化进行分析可以发现，这种实践聚焦“公平”价值，标准化的公共服务设定属于该目标实现路径，如加拿大均等化体系由机会差别减少、居民福祉机会平等、合理适量基本公共服务提供组成，辅以专门管理机构，衡量各省均等化总额与财政收入能力，即可得到转移支付标准，进而实现公共服务标准化，这种实践具备较高借鉴价值。

1.3 企业管理启示

企业标准化能够保证企业在管理、经营、生产范围拥有最佳秩序，“标准时间”“标准作业方法”均属于企业标准化常用实现方法，这类方法在企业生产率提升、企业管理改善方面能够发挥重要作用。深入分析可以发现，公共服务标准化与企业产品质量标准化间存在内容一致性特点。企业标准化以产品质量标准化为核心，进而生产或提供廉价且优质的产品，服务型政府的标准化公共服务内容同样需要得到标准化的公共服务产品质量支持，为具体、量化公共服务质量，必须设法制定公共服务标准质量，协调服务型政府建设中的外部要求和内部供给，政府与公民沟通强化也极为关键。结合企业工作标准化方法，服务型政府的公共服务标准能够更好落实，这源于企业长期质量管理实践积累的各类标准及经验，如作业标准、管理制度、管理标准等，ISO9000、六西格玛管理、PDCA循环法、卓越绩效模式等标准也能够为公共服务标准化发展提供一定依据，这种依据对公共服务标准化相关文件、政策带来的影响极为深远。

2 公共服务标准化顶层设计要点

2.1 基本思路

为开展公共服务标准化顶层设计，必须设法解决公共性问题。公共服务涉及多方面因素，如文化背景、经济发展、社会制度，相较于普通的服务标准化，公共服务标准化的公共性问题必须设法解决。公共服务标准化在导向上更加关注正义、公平等价值理性因素，这里的公平表现为受益对象利益、受益群体的最大化。对属于技术范畴的标准化来说，公共服务标准化需要设法兼顾价值理性与工具理性，公共服务需要以价值理性为主题，同时体现对责任、公平、回应性的关注。现阶段我国政府服务能力和经济发展水平仍有待提高，人们的基本公共服务必须通过公共服务标准化满足，因此需要聚焦公共服务标准化水平偏低现状。公共服务均等化应成为公共服务标准化建设的基本目标，同时设法减少人群、地域、性别层面的公共服务分配差异，进而更好的保证社会公平正义。

2.2 绩效标准设计

在具体的公共服务标准化顶层设计实践中，可从绩效标准设计入手。受信息化应用、社会分工细化等因素影响，现代服务业中的新业态服务外包近年来快速发展，所谓服务外包，指的是将商业流程、应用管理、信息服务等业务由企业外包给第三方服务提供者，进而实现企业的产业链优化、成本降低、核心竞争力提升。结合服务供应链管理进行分析不难发现，服务企业能够与下游客户、上游服务提供商开展密切合作，这一过程中的联系以合同管理为纽带。合同管理标准涉及服务提供合同、租赁合同、信贷合同、采购合同、劳务输出合同等，属于顾客需求由服务业组织形成的口头协议或纸质文件，组织实施过程的相关标准被称作合同管理标准。受政府改革和治理浪潮影响，在公共服务领域，传统的公共服务提供形式开始逐渐被淘汰，网络化治理开始逐步取代传统的官僚体制、等级式公共服务形式，进入公共部门的政府绩效便属于其中的代表。所谓政府绩效，指的是政府在外部公共关系及内部要素处理过程中引入的合同化管理模式，以此对绩效进行的合同规范，即可实现提供公共服务和开展公共管理。对比企业合同管理与公共服务绩效管理可以发现，二者的差异在主体和目标导向层面均有着直接体现。相较于合同标准追求经济效率的企业，公共服务绩效标准需要聚焦价值和工具的双导效应，在关注效率和经济的同时，还需要保证效益、正义、公平等价值标准追求渗入合同要素中。在具体实践中，政府可基于医疗服务供给合同与社区医疗机构进行合作，从基于公众福利角度确立合同框架，关注社区居民公平就诊机会的享受、就诊行为的改善情况，社区居民要求能否由社区医疗机构的软硬件及技术水平满足也需要得到重视，进而从服务、技术、责任角度对合同的履行绩效进行全面反映。在合同框架下，医疗费用合理度、病人就诊满意度、医护人员态度、就诊意愿百分比等合同标准需要针对性制定。

2.3 信息化标准设计

公共服务标准化顶层设计需要由公众参与，因此具体设计需要聚焦参与和公开，参与和公开过程本身属于标准化的过程，因此各方的意见需要在这一过程中广泛征求，进而开展标准制定过程的讨论、磋商，广泛宣传、导入理念、试点推行是其中的关键，相较于服务标准化，公共服务标准化对公开与参与的广泛性要求更高。在信息化标准顶层设计中，可结合GB/T 30850-2014《电子政务标准化指南》、GB/T 33780-2017《基于云计算的电子政务公共平台技术规范》等标准进行设计，服务信息化标准可基于信息化功能细分为信息管理和信息应用标准。对于计算机技术的标准化来说，信息公开属于其中核心，这在信息采集、使用、处理、管理等层面均有所体现。围绕服务群体进行分析可以发现，产品的消费者为主要的服务企业信息公开对象，这一对象存在鲜明的群体性，企业形象及产品的宣传力度直接影响信息公开程度，因此存在差异较大的企业信息公开标准。对于服务企业信息管理标准来说，采集和发布信息的标准属于其中关键，信息互动要求一般较少。对于文章研究的公共服务信息公开来说，社会公众属于其主要对象，涉及公众生活息息相关的各领域内容，公众需要由此对公共部门职能履行情况行使知情权。在服务型政府的建设过程中，政府存在广泛的服务和管理职能，在相对应的职能影响下，政府通过收集和处理公共资源及运用行政权力，积累有海量信息，这类信息同样属于“公共财产”范畴，如对这种“公共财产”进行垄断，公众和政府间的信息不对称情况将进一步加剧，公众参与行政过程的能力也会直接受到负面影响，可见公众的参与权发挥离不开知情权支持。对于民主社会建设和公共部门合法性来说，公开公共服务信息属于基本要求，同时属于透明政府、阳光政府、服务型政府的建设需要，因此阳光政务、信息公开必须在公共服务信息化标准中得到重视，具体涉及信息公开的全面、权威、真实、时效性，进而减少供求双方的公共服务质量信息不对称问题，保证管理及结果的可测性和可控性。对于参与来说，政府需基于公众通过电话、网站、邮件等方面开展咨询和参与，进而更好建设服务型、开放型政府。

2.4 安全与应急管理标准设计

公共服务标准化顶层设计还应关注安全与应急管理标准设计，这一设计需关注正处于转型变革期的我国经济社会发展现状，聚焦各类不稳定的社会环境因素，进而强化政府的公共危机管理、处理能力，该能力属于重要的政府能力衡量指标。对比公共危机管理和企业危机管理不难发现，前者的开放性、多元性更强，社会大众属于公共危机的作用对象，存在较大危害和较广波及面。在追求最大化经济效益的过程中，企业间存在显著的竞争关系，这使得其出现危机后多数情况下难以获得社会公众和其他企业的援助，这种情况下企业危机管理主要围绕自身进行，标准化也仅涉及内部层面。对于面向社会公众的公共危机来说，由于存在公共利益，因此政府在公共危机发生后需基于自身权威调配资源，普通公民、非政府组织、企业等均需要参与其中，因此必须更多公开参与过程，进而协调利益、明确配置，安全与应急管理标准顶层设计也需要充分结合这种需要。

3 结语

公共服务标准化顶层设计存在较高现实意义。在此基础上，文章涉及的基本思路、绩效标准设计、信息化标准设计、安全与应急管理标准设计等内容，则直观展示了公共服务标准化顶层设计路径。为进一步优化公共服务标准化顶层设计，还应关注标准化工作的实践性并积极吸取企业管理经验，进而形成通用性、整体性的公共服务标准体系框架，真正将公共服务标准化纳入法治与落实轨道，形成上下衔接、个性鲜明的公共服务标准化体系。