国家治理体系视角下减税降费政策再优化

张凯强

(中国社会科学院 财经战略研究院，北京 100006)

一、引言

2021年4月，在落实“十四五”规划纲要加快建立现代财税体制中，在减税降费方面，财政部提出，“近年来，我国持续实施了大规模的减税降费，将制度性安排、阶段性政策和临时性措施结合起来，统筹兼顾，系统推进”“综合考虑财政可持续和实施助企纾困政策的需要，平衡好‘当前和长远’‘需要和可能’的关系，着力完善减税降费的政策，优化落实机制，提升政策实施效果，让企业有更多获得感”。上述论述，一方面肯定了近年来减税降费的成效，“这几年减税降费力度大、效果好。‘十三五’时期累计减税降费超过了7.6万亿元，减税降费有效减轻了企业负担，使广大市场主体享受到了实实在在的政策红利”；另一方面，为“十四五”时期的减税降费政策指明了方向。

减税降费政策的有效推行，离不开构建优良的政府和市场关系。2019年10月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出，“实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会的关系。深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”。优化政府职责体系进而建立良好的政府与市场关系。“十四五”规划纲要指出，“加快转变政府职能，建设职责明确、依法行政的政府治理体系，创新和完善宏观调控，提高政府治理效能”，再次强调建立规范的政府与市场关系。

财政管理体制是国家治理体系的核心，是国家行政管理制度设计的重要组成部分，也是处理政府与企业、政府层级之间利益分配关系的重要抓手。新中国成立以来，我国的财政管理体制逐步从中央集权走向央地分权、从计划体制到多元管理的市场体制。相应地，地方政府也逐渐获得了与其经济状况相匹配的独立财政资源的处置与收益权，这种“自上而下”的财政分权体制深刻地影响着地方政府的经济状况和财政行为。现阶段，大力推进减税降费、激发微观市场主体的活力是我国供给侧结构性改革和高质量增长的重要举措。考虑到分税制财政体制关系是一系列减税降费政策的有效落实的核心，完善地方财政治理体系也是推动构建国家治理能力现代化的重要方面，本文聚焦于地方财政治理视角下的减税降费政策的有效运行，为优化与地方政府财政管理体系相契合的税收体系建设，落实减税降费政策，激发市场活力，加快经济结构转型步伐提供政策分析与借鉴。

二、减税降费政策背景下的地方财政管理体系存在的问题

“十四五”规划纲要指出，“强化要素保障和高效服务，巩固拓展减税降费成果，降低企业生产经营成本，提升制造业根植性和竞争力”。从经济发展的中长期视角来看，减税降费是减轻企业负担、推动产业升级和实现国家重大战略的重要举措。如何以新一轮财税改革为突破口，通过税收政策拉动经济增长，使改革效果与经济发展更好地融合，是当前财税改革的重要内容。现阶段，地方政府在落实减税降费政策过程中依然存在着一些问题，主要表现在以下几个方面。

首先，地方政府部门存在违规收费以及将费用转嫁给企业等行为。当前，受经济增长速度下行和减税降费政策的影响，地方政府收入来源日趋紧张，为了扩大本地财政收入，地方政府将会加强税收征管力度，并通过扩大各类行政性收费来获得更多的财政资金。在减税降费背景下，尽管我国税收收入增速大幅下滑，但是非税收入出现了迅速增长。2019年全国税收收入157992亿元，同比增长1%，而全国非税收入达到32390亿元，同比增长20.2%，高于税收增速19个百分点。与各个税种的税收收入相比，非税收入政策性、完善性较弱，地方政府具有较大的自由裁量权，一定程度上带来行政权力的寻租空间。非税收入的增速提高，不仅增加了企业负担，也进一步加剧企业间的不公平，破坏市场秩序，传播社会不良风气。因而，在清理规范税收减免政策和推行放管服改革中，中央政策和地方政府应该聚焦于优化政府与市场主体间的关系，引导社会竞争环境，优化营商环境。其次，依然存在一系列违规收费和将费用转嫁给企业的现象和行为。在2020年6月，根据《国务院关于2019年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，有278户企业被提前或多征税费51.4亿元；5省的7家单位违规收取行政事业性收费或开展中介服务收费等1.23亿元；3省的3家单位违规要求企业承担应由财政保障的费用5703.38万元。

其次，企业行政审批等制度性交易成本仍然较高。继续推进行政管理体制改革，最大化市场的资源配置职能，转变市场主体的行政主导观念和以政府部门利益为中心的导向是减税降费政策所需要直面的难题。而减税降费政策的推行和落实不可避免地涉及各个政府部门、各个行业等的配合和协调，因而，政府间行政管理成本一定程度上削弱了减税降费的政策力度。2016年国务院印发的《降低实体经济企业成本工作方案》明确提出，“要着力降低制度性交易成本，深化放管服改革，提高政府公共服务能力和水平”。当前，企业产生的制度性交易成本涉及工商、税务、安全、质检、环境、能源、规划、消防、卫生等多个部门，利益主体多、牵涉范围广，依然存在较高的隐性成本。目前而言，政府部门间条块分割依然是行政管理体制改革的难题，非税收入不规范、财政不透明等问题突出，造成企业制度性交易成本偏高。此外，企业还要面临区域竞争、行业壁垒等问题，各类寻租成本以及信息成本严重影响了市场配置资源的效率。

第三，企业面临的实际税负差异较大，无法实现“公平税负，促进竞争”的原则。在减税降费的政策层面，在优惠政策的设计方面不够科学，或是未充分考虑政策可能带来的正面和负面影响以及不同税种之间的交互作用，反而对经济主体的行为乃至整个经济的运行产生扭曲。目前来看，随着税收征管制度的完善、征管效率的增加，民营企业的获得感可能会比较低，甚至不排除实际税负有加重的情况。由此出现一个问题：在寻求减轻税负的过程中，如何实现企业税收负担的公平性？现实中，尽管“营改增”后增值税环环相扣的链条管理促进了税收规范，但地方依然有征管的弹性空间，导致减税降费政策效果存在明显的地区差异。总之，减税降费的根本意义还是在于改变企业税收负担不公平的现状，理顺政府间竞争秩序。

三、地方财政管理体系与减税降费的理论机制研究

区域税源发展和税收收入规模是一个地区经济社会发展状况的直接反映，而地方政府的财政管理体系是保障该区域的企业发展和市场秩序的基础。因此，地方财政管理机制的高效运行，是企业健康发展的重要保障，也是地方治理体系的必然要求。理解地方财政管理体制的重要性主要基于以下三个方面：一是财政分权体制下，发挥地方政府的积极性，才能满足经济发展和优化资源配置的要求。二是地方政府在行政管理体制中的不当干预，提高寻租成本和加剧行政垄断，破坏了市场竞争秩序和企业良性发展的市场环境。三是由于信息的不充分与不对称，在政府与市场以及市场主体之间，应降低交易成本和优化资源配置。只有连接政府与市场，加强市场监管，才能构建竞争公平的市场体系。

第一，财政分权体制下，地方行政管理的运行效率关系到区域经济发展以及市场主体的经济效率和社会效益。首先，Oates(1999)[1]在理论上提出财政分权的重要性和效率性。在中国多层级行政体制下，政府层级之间的财政职能分配体现财政分权在资源配置方面的效率性。Jin等(2005)[2]、谢贞发和张玮(2015)[3]研究分析了在财政分权制度下中国地方经济增长与地方政府行为间的经济逻辑机制。王叙果等(2012)[4]认为政府存在“经济参与人”和“政治参与人”的双重角色，在财政分权、晋升激励和地方竞争格局下，地方债务负担会增加。在微观企业视角方面，吕冰洋等(2016)[5]发现财政分权体制下地方财政管理的机制与效率直接影响企业的税收负担，也直接影响减税降费政策的执行力度。而地方分权下的税收竞争容易扭曲正常税收秩序，傅勇(2008)[6]认为地方政府行为的模式决定了地方分权绩效，伴随增长型地方政府会产生相应的扭曲成本。分税制改革以来，以中国式分权为特征的政府竞争成为经济发展的重要动力。特别是地方政府官员晋升激励引起的相互竞争导致了地区间税源竞争格局，擅自减税免税、放松税收征管力度等竞争形式呈现隐蔽多样化，也无疑导致了税制结构失衡而产生扭曲效应。与此同时，由于地方直接税比重过低、间接税比重过高，地方政府通常热衷于发展房地产业，而对创新型企业关注不够。其次，行政管理体制是财政体制的运行基础，行政体制的管理机制、运行效率直接影响财政管理体制，也直接作用于企业与政府间的行为，进而影响减税降费的力度和效果。周雪光和练宏(2012)[7]、渠敬东(2012)[8]分别从“控制权”理论、“行政发包制”和“项目制”解读我国行政体制下政府治理的框架和模式，也深刻地揭示了在我国的现行地方政府行政管理体制中，地方政府的政绩考评体系、条块分割的管理体制、行政手段的大量运用机制等，使得部分地区的地方财政管理体制的引导作用发生偏离，阻碍财政的可持续发展和有效运行。因而，当存在行政性垄断、政治寻租等扭曲性的行政管理政策时，市场机制无法正常发挥作用，导致资源配置的扭曲，也将扭曲地方政府的财政管理和引导作用，进一步扭曲减税降费政策的运行和税收分享机制。

第二，分税制财政体制背景下，地方政府面临的增长压力和政治晋升竞争，一方面激发了地方政府实施税收优惠、税收返还等政策；另一方面加剧了区域市场竞争，加大行政干预和政策便利，加剧区域市场壁垒。目前诸多文献论述了地区保护主义带来的负面效应。周黎安(2004)[9]认为由于地方政府面临经济竞争以及政治晋升博弈，造成了地方合作困难以及保护主义。白重恩等(2004)[10]指出地方保护主义对专业化发展和生产集中起了很大的阻碍作用。因此，在地方保护主义下，税收保护主义对当地企业的干预可能会造成不当竞争。周业安和赵晓男(2002)[11]认为地方政府保护下的贸易壁垒构成交易成本，考虑到财政政策有限性，交易成本节约在某种程度上比积极财政政策要重要得多。特别是，中国不同地区税负存在差别的税收优惠政策，地方政府的差别待遇，如对本地企业给予税收减免和返还以扶持本地行业和产业发展，无疑将扰乱税收秩序。

第三，信息不充分或不对称将影响市场机制的作用。根据Coase(1937、1960)[12-13]的研究，信息不对称是增加搜寻成本与监督成本等交易成本的重要原因。而市场失灵的成本既表现在市场主体之间，也表现在市场主体与政府之间。财政管理体制不仅直接影响市场与政府之间的关系，也对维护市场主体间公平竞争关系、降低市场主体间的信息不对称发挥重要作用。周其仁(2017)[14]指出，产权界定是商品作为稀缺资源的排他性制度安排，需要具有合法强制力的国家的介入才能界定清楚，进而得以有效执行。赵德起和沈秋彤(2019)[15]进一步指出，尤其在政府制度约束下，需要重视产权配置、契约完备在市场供求均衡中的作用机制。因而，地方财政管理体系是区域市场经济的制度基础，也将直接影响区域内市场主体行为，而减税降费的政策效益也取决于地方财政管理的运行机制。鉴于此，提高政府信息透明度，建立市场与企业信息的互通机制，降低企业各类交易成本，维护公平竞争的市场秩序，也是落实减税降费政策的重要前提。

综上，地方财政管理体制连接于市场主体和政府职能，在分税制的财政分权框架下，地方政府行政管理运行的治理效率、区域政策分割下的地方保护主义、信息不对称下市场主体间的交易成本等方面，将直接关系到竞争公平的市场体系的建设和国家治理体系在区域间的有效贯彻。在向高质量发展转型和构建新发展格局背景下，减税降费政策的推行和实施极大地依赖于各个地区财政管理体制的运行和效率。

四、地方财政管理视角下推进减税降费的政策建议

伴随减税降费政策的持续推进，部分企业依然面临各类税费成本较高的问题。而面对上述冲突和难题，解决问题的关键是提高地方政府的治理能力，提高财政管理体制的透明性和高效性。

第一，深化财税管理体制改革，完善地方税收体系。“十四五”规划纲要指出，“健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”，构建地方税体系既需要考虑地方治理状况和征管能力，也需要考虑市场主体的便捷性和低成本性，一个合理的税收制度必须综合考虑地方政府征管能力和市场主体的接受能力，这样才能构建一个有效率的地方税体系。如果二者脱节，则会给地方政府的财政收入、区域经济稳定发展等带来不利影响。中央与地方都应有各自稳定的税收来源，只有这样才能做到事权与财权、财力相匹配。在财政收入不断向中央政府集中时，如何保证地方财力的稳定显得极为迫切。需要重新构建地方税体系，构建地方政府稳定的支柱财源。一是提高直接税的比重，推动个人所得税和房地产税等直接税的落实实施。二是减税的同时逐步调整税收结构，将税收征收主要从生产经营等前端环节转向消费等后端环节，促进公平分配。三是提升税费改革过程中的征管效率，科学设计、统筹全面地制定区域减税政策。

第二，全面治理企业超额负担，清理违规收费，深化放管服改革和公共产品供给方式。2021年4月，中共中央《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》指出，“严格落实各项减税降费政策，严禁收取过头税费、违规设置收费项目或提高收费标准”。首先，企业与政府之间的税费关系不规范、不明确、不透明依然是企业享受减税降费政策的最大障碍，当前企业总体运营费用依然较高，微观经营效益普遍下滑，反映突出的还是企业各种成本仍然居高不下。必须进一步推进政府收费管理改革，矫正制度运行成本过高，只有将企业税收和行政费用都减下来，才能让企业真正减轻各种税费负担。其次，应继续加大整治和监督力度，让政府收费透明化、法治化，加大违法处罚力度，遏制乱收费行为，全面降低制度成本。需要政府间各部门、政府部门与市场主体间联动起来，加大信息互通互享，加强和深化公共监督机制。再次，深化税收征管方面的放管服改革，简化工作流程，减少内部审批工作的流转环节，确保行政审批事项高效运转，使审批手续更为简化，审批流程更为优化。

第三，提高政府信息的透明度，降低隐性制度成本，破除行政垄断和区域性政策保护。“十四五”规划纲要指出，“完善减税降费政策，构建有利于企业扩大投资、增加研发投入、调节收入分配、减轻消费者负担的税收制度”。首先，服务国家战略转型和经济结构优化，需要围绕财政治理能力现代化，不断提高基层财政治理水平。中央与地方之间存在信息不对称问题，造成政策效果不能达到预期，容易引发“逆向选择”。在财政关系中，委托人是中央政府，代理人是各级地方政府，地方政府受自身效用最大化的利益动机驱使，容易引发“道德风险”和“委托-代理问题”，加深企业间不公平竞争和区域性壁垒。其次，地方政府信息透明是地方财政治理体系和该地区市场经济的运行基础，增加地方政府的财政透明度，既能实现财政民主和推进社会公平，也是社会经济发展的需要。再次，深化垄断行业收费市场化改革，加强引导和监管，降低企业要素成本，推动形成公平竞争的市场环境。当前重点是推动电力市场售电侧改革，有效降低企业用电用能成本。

第四，改革监督体制和问责机制，深化财政预算绩效管理，防止税收管理中的腐败行为。2021年3月，中共中央《关于进一步深化税收征管改革的意见》指出，“基本建成以‘双随机、一公开’监管和‘互联网+监管’为基本手段、以重点监管为补充、以‘信用+风险’监管为基础的税务监管新体系，实现从‘以票管税’向‘以数治税’分类精准监管转变”。首先，财政收支资金的违规管理和操作在一定程度上是由监督体制和问责机制的不到位造成的，财政资金监督缺位使纳税人没有真正行使监督权利，应坚持公开化、透明化原则，加强对政府行为的约束。其次，深化财政支出的预算绩效改革，科学管理和规范财政资金使用进度，保证地方政府财政支出的必要性和外部性，保障市场主体的社会福利，形成政府与企业、个人的良好互动机制，不仅有利于减税降费改革的推进，也将促进经济发展和社会稳定。再次，充分利用信息科学技术，简化、宣传税收法律和程序，减少税收官员的垄断权和自主决定权，协同监督和问责机制，保证税收征管政策的透明化，继而减少税收管理中的腐败行为，落实税收政策的调整和调控作用。