深化财政税收体制改革 化解地方政府债务风险

●张 淼

地方政府债务指的是地方政府和所属组织机构为建设公益项目借入、拖欠或者由于提供担保回购等造成的债务。地方政府在承担债务的过程当中存在着不同程度的风险，主要是因为对债务的偿还能力有着某些不确定性，不能够确定政府未来财政收入是否可以顺利清偿全部债务。这种情况的存在会大大降低了政府部门公信力水平，同时也不利于维护社会的稳定和谐，甚至会引发严重的债务危机。针对地方政府债务风险问题，想要确保风险化解效果，优化风险防范质量，必须通过深化财政税收体制改革的方式予以化解。这就需要正确把握财政税收体制改革和解决地方政府债务风险之间的关联，提出一系列的改革优化策略，增强风险防范规避成效。

一、财政税收体制改革的重要性

近年来，国家出台大量财政税收方面的新政策，着力落实财政税收体制改革，力求运用更加科学高效的征管方法，促进财政税收稳定增加。财政税收在维护国家安全夯实物质基础，以及推动和谐社会建设方面发挥着重要作用。财政税收体制改革需要适应内外部经济发展环境，也要随着时代的发展进步进行不断改革。当前是发展市场经济的新时代，在这样的环境之下，应该正确把握财政税收体制改革的意义，做好深化改革的准备。第一，有利于健全税收制度。财政税收是公共财产，取之于民又用之于民，要切实为纳税人提供优良服务，就必须建立与科学完善的税收制度基础之上，积极优化税收体制改革，站在全局角度对税收程序进行全面审视，以便发现其中存在的各种弊病，推动税收体制日益完善。改革财政税收体制的重要原因就是推动税收制度完善化发展，而这将引起全局领域的变化，发挥税收的优势。第二，通过改革财政税收体制，能够对财政支出规模进行科学把控。一般而言，通过对财政支出规模进行评估，能够了解一段时间范围内资源应用的情况，明确经济关系。通过体制改革能够结合价格标准、统一口径、考量时间等了解到真实而又精准的财政支出规模情况，在之后的财政支出调整当中，保证综合控制的有效性。第三，有助于对财政支出结构进行合理划分。在正常状态之下，财政税收会依照一定比例支持不同行业与领域的发展综合，涉及医疗、卫生、教育、环境等诸多层面，而这些从不同方面影响着人们的生活水平以及整个行业的经济建设。通过深化财政税收体制改革，保证改革工作的合理性，能够让财政支出结构更加明确和高效，在重要领域适当增加投资，在一定领域控制好投资，让各项资金资源得到最优利用。

二、地方政府债务风险的特征

地方政府债务风险是在市场经济背景之下体现的政府性经济风险，除了有着债务风险所具备的一般共性特征之外，还显现出以下几个特征：一是社会性。地方政府债务风险的社会性是因政府行为特征决定的性质。政府在整个市场机制当中扮演着社会利益主体的角色，所以政府的行为也必然显现出明显的社会性，所以因为政府生成的债务风险也就有了社会性。这样的属性决定因为地方政府债务风险引发的系列损失显现出经济性和社会性。二是转轨性。该特性往往体现在两方面，分别体现在体制以及政策上。体制上体现在地方政府的财权和事权结构错位或者是存在扭曲。政策层面上体现在转轨时期政策内容与内涵的变化。除此以外，在经济建设当中，大多数地方政府运用的是赶超发展战略，逐步尝试直接或是间接财政货币方法，不过因为没有形成完善的经济运行机制，最终政策落实结果通常是脱离决策初衷，反而导致债务风险增加。三是传导性。传导性是地方政府债务风险的一个明显特征，主要表现在：风险能够在各级政府之间传递或者是转移，形成一种链条性反应，也会因此导致风险影响范围增大；地方政府债务最开始形成，有可能是在其他领域表现出其他风险，比如地方国企债务风险、地方性金融机构存在一定规模的不良贷款；其他领域风险会转嫁于地方政府债务风险。所以地方政府的债务风险属于地方各类风险最终传导者，成为了这个地区拥有最广范围以及最大影响力的经济风险要素。四是时滞性。根据上述表述可以明确的一点是地方政府债务风险首先表现成其他风险，而其他的风险必然要经过传导过程才会体现。所以这种风险通常情况下不会直接体现出来，表现出一定的时滞性。

三、地方政府债务风险研究意义

随着国家经济事业的长效发展与综合改革工作的深入，针对于地方政府经济发展现状，特别是债务风险问题的研究逐步增加，目的是了解地方政府经济职能履行情况，评估地方政府的发展效果以及综合建设活力，从而为和谐社会建设增添动力。客观来说，研究地方政府债务风险的作用，主要可以概括为以下几点：第一，有利于健全国家政府债务理论系统。通过对目前国家债务研究现状进行分析后发现，针对于国家债务研究往往集中于国债层次，不过传统落后的债务研究工作已然无法满足目前政府债务危机分析和处理的要求。在地方政府债务风险与危机问题所引发的问题日益加重，危害性逐步增大，甚至是直接损害社会经济建设的情况下，专家学者开展政府债务问题研究是非常必要的，有利于弥补传统债务研究方面的缺陷，促进政府债务研究理论的健全发展。第二，有助于优化国家政府债务规模以及债务结构。在对政府工作报告进行研究分析后发现，多个省份当中显现出政府债务问题，也有一定数量的省份要运用一系列的防范策略预防政府债务危机以及运用积极手段化解政府债务风险。所以如今国家高度重视地方政府债务风险的研究和处理，要求促进职能转变，推进政府财政税收体制改革。

四、地方政府债务形成现状

因为在过去的很长一段时间，地方政府大力推动公益项目建设，导致政府债务逐年升高，也让地方政府进入到一个债务偿还高峰阶段，这给中国特色社会主义事业建设带来了极大的影响，关乎现代化国家的构建基础。在社会发展日新月异的背景下，经济建设仍然是政府重要工作目标和核心建设任务，不少政府基于经济角度的考虑，或因为民生工程建设举债，也有一些政府领导为自身政绩而举债建设一定的项目，这些都是造成地方政府面临债务危机和风险的原因。想要处理好债务危机问题，就要避免运用一刀切的方法。为助推地方经济事业的长效发展，在对地方政府规模进行合理控制的大环境下，个别政府利用投资、采购服务等方法筹集资金。因为地方政府与债权人利益存在矛盾与冲突，无法顺利调和隐藏的债务风险。为了对债务融资行为进行约束，地方政府通常是单方面要求返还担保书与承诺书，以便对这种不良局面进行转变。大部分的担保书与承诺书是发行人放于银行机构，发放信用证大部分银行要有更高资格审批，最终造成信用证无法顺利返还，往往会出现僵局。这些情况的存在都造成债务过重问题的出现，导致地方政府面临的危机和挑战明显增加。

五、深化财政税收体制改革化解地方政府债务风险的方法

（一）改革税收制度促进风险化解

改革税收制度是目前顺利化解地方债务风险问题的根本措施，不过想要体现这种方法的优越性，在具体实施过程中，必须重新匹配中央、省、市、县这四级政府的财政权与人事权，在优化匹配方案的同时，应该将维护两种权利对等作为根本。地方政府应该认清新时期深入推进税收制度改革的重要意义，增加税收制度的改革，创新力度，对当前税收制度当中的空白点和不足之处进行完善，以此为切入点缓解债务危机，确保地方政府服务效能的充分发挥。

（二）有效扩大养老金的统筹范围

在以往的政府运作过程中，地方政府部门运用借贷方法保证养老金的成功发放，但是养老金不是积极的地方债种类，也就是说政府在对养老金投入之后，无法在其良性运行当中获得一定的利益，所以不能确保地方政府举债之后偿还本金和利息的能力。最为科学有效的方法是基于人口流动地域性做好统筹工作，简单来说，就是如果人口是在省内流动的话，那么就运用省级统筹方法发放养老金，但是如果是在全国范围内流动的话，就立足全国范围统筹以及发放养老金。运用这种方法能够在很大程度上化解本地流动人口损失生产力和政府养老金支出间存在的问题和冲突。扩大养老金统筹范围，有利于改善地方政府的财政情况，缓解债务风险，增强对债务危机的灵活应对和处理能力。

（三）基于实际增加地方税收类别

财政税收体制改革是地方政府化解债务风险的重要切入点以及策略立足点，不过需要注意的是，财政税收体制改革涉及到的内容众多，包含的政策措施具备一定的差异性，不同方法所对应的问题不同，这就需要充分考虑地方政府债务应对要求和实际规律。大量研究和实践表明，增加地方税收种类是一种科学有效的债务风险化解方法。比如说社会上非常热门的房产税的征收就给地方政府的经济稳定发展提供了有力支持，不仅可以增加地方税收化解债务风险，还可以改善地方经济的综合条件，提升地方公共服务水平。房产税和房屋价值存在直接关系，房屋价值和本地经济水平与公共服务情况密不可分，让地方政府增加房产税可以让政府的经济发展水平得到提升，也有利于发挥政府在公共服务方面的作用。

（四）有效体现信用评级机构功能

信用评级机构在实际运行当中发挥出的作用可以概括为以下几点：一是不盲目依赖于三大国际评级机构，同时减少这三大机构对于地方政府信用水平的干预。二是立足独立第三方视角定期评估地方政府财政，可持续性实现对地方债务风险问题的有效预警，然后把预警信息反馈给中央、地方政府、投资者，便于各方给出更加及时准确的反应与应对措施。信用评级机构建设是至关重要的，不过因为缺少成功借鉴经验，还需要在之后发展当中开展持续性探索，发挥信用评估方面的积极作用，为地方政府制定财政税收方案和解决好债务风险提供参考。

（五）注意大力落实积极财政政策

积极有效的财政政策是深化财政税收体制改革的重要内容，也是增强地方政府风险应对能力，妥善处理好债务问题的重要举措。其中积极财政政策重点包括以下内容：一是增加减税减费力度。减轻企业的税收负担，适当增加风险投资税收优惠，支持中小型科技企业的发展，提升这类企业科技研发费用税前扣除比例。增加减费力度，涉及到清理规范行政费用与政府资金，运用分阶段方法，降低失业保险费率，减少物流能源所花费的资金，通过控制经营与服务费用的情况，获得良好的降费效果。二是严格落实预算管理。进一步推动国库集中收付制改革，有效调拨资金，维护资金运转有效性，对预算的制定和落实过程进行全面监管，减少资金浪费。三是着力改善与保障民生。全面推进精准扶贫工作落实，增加对贫困地区的脱贫帮扶，大力推广农业经费一体化试点建设，统一城乡两免一补政策，保证充足的义务教育费用支出和有效流转。另外适当增加财政补贴，支持医疗卫生事业建设，增加对资源能源型贫困区域的财政支持，让他们的生活得到有效改善。同时注意做好地方政府债务管理，规范债务融资恰当发行债券，完善债券制度，保证债务监管效果。

（六）恰当引入金融服务的提供者

想要切实化解地方债务风险问题，在积极创新财政税收体制的过程中要注意引进金融服务提供者，吸引更多投资者的关注。地方政府债券与基础设施建设项目能够对成熟和风险偏好稳定的个人与机构投资者带来很大的吸引力，特别是有助于吸引长期融资的投资者。保监会可依托保险公司资金应用准则与偿付能力类别划分，把保险资金引入地方政府基础设施项目建设以及政府债券当中。在这一过程中，政府部门应该发挥支持作用，积极出台税收方面的优惠政策，吸引更多的长期投资者配置地方融资产品优化地方政府的投融资环境。

六、结语

随着地方发展建设规模的增加和建设项目的增多，地方政府的债务规模也有所增大，由此带来的还债负担与压力明显增加，假如不能够在这一过程当中做好风险防范的话，极有可能带来严重金融风险。所以国家高度重视地方债务风险问题的化解，并立足财政税收体制改革领域给出一系列部署，保证积极的风险化解态度。从整体角度分析，深化财政税收体制改革是化解债务风险的重要突破口，也是当前需要努力改进的方向。所以当前随着国家财政税收体系的日益完善，要进一步推进财政税收体制改革，提高对国家宏观调控政策的适应能力，着眼于和谐社会建设，为地方政府在新时期的创新稳定发展提供良好保障。