新 常 态 下 公 共 管理 的 困 境 与 出 路 探 索

●陈 啸

引言

中华人民共和国成立后尤其是改革开放以来，我国的国家治理逻辑真正实现了从权力本位向人民利益本位的转变，以经济增长、人均教育水平提高、人均寿命提高等为代表的指标反映出了中国共产党领导下的卓越治理成效。当今新形势背景下，一系列既存的传统因素和国际局势是我国公共管理事业面临困境的主要成因。对此，必须以勇于改革创新的态度来对待公共管理困境及其出路的相关问题，始终坚持人民利益本位的基本逻辑，聚焦现实问题和客观需求来提高我国公共管理的综合水平。

一、新形势下公共管理应坚守的价值立场

作为国家治理体系的重要组成部分，公共管理在新常态下要想解决问题、走出困境，就必须首先与我国国家治理体系现代化发展保持思维、方向的高度一致，即回答好“为了谁而进行公共管理”的基本问题。对此，可从新中国成立至今我国国家治理体系的发展以及公共管理事业改革的历程中寻找启示。

在中国共产党的领导下，我国完成了国家独立、民族解放的历史重任，为国家治理体系的现代化转型奠定了必要的政治、经济基础。新中国成立尤其是改革开放以来，我国的国家治理体系在基本的价值立场上逐渐从权力本位向人民利益本位转变。这一转变过程面临的两大挑战在于：中国特殊的现代化历程和一些根深蒂固的历史传统因素。这决定了转型势必会经历一个漫长曲折的历史过程，同时也决定了唯一的根本价值立场必须是人民利益本位。

新中国成立初期，鉴于巩固新生的人民政权、以较高的行动效能应对经济恢复任务等迫切需求，党和国家多次以革命战争期间积累的政治资源、动员方式等对经济、社会资源进行调度整合，具有一定权力主导色彩的“政治运动”成为了特定历史时期下完成国家治理目标的重要手段。计划经济时期，国家权力几乎包揽了全部的经济、政治、社会、文化治理任务。虽然这种“现代全能主义”的治理方式不可否认地表现出一些权力逻辑的属性，但“人民当家做主”和“为人民服务”的指导理念还是从根本上决定了，这是我国国家治理体系完成从新民主主义革命前的权力本位向建国后的人民利益本位转变的实质性一步。

改革开放伟大历史征程开启后，我国开始更为广泛地吸收、借鉴各国的现代化治理成果，扬弃地从中汲取推进经济体制、政治体制改革所需之智慧。40 多年来发展至今，社会、市场、政府之间的关系不断被重塑，国家治理体系、治理能力改革所面临的客观现实条件已发生巨变，公共管理事业也开始面临许多全新的任务和挑战。面对这些变化，我国国家治理体系始终坚持了人民利益本位价值立场，通过一系列符实、创新的治理手段实现了治理能力的跟进。

第一，治理主体的多元化。一是数次中央与地方之间财权、事权的划分调整，以确保中央权威同时积极发挥地方作用为核心思路，不断赋予着地方政府治理的自主性。二是基层民主建设，包括社区居民自治制度、村民自治制度、职工自治制度等。“法定程序”+“自治组织”+“民主权利”的模式在大量基层治理单元中被广泛应用。三是市场化改革深化。公共产品供给任务的主体由过去的“政府包揽”，逐渐转型为政府居间监督指导，市场主体竞标择优担任供给者模式。这使得企业和社会组织在国家治理体系中扮演着越来越重要的角色。

第二，国家治理、公共管理的价值取向逐渐由秩序、效率向公平、正义倾斜。改革开放早期，以稳定和发展为主旋律的治理方向助推了市场经济体制的迅速发展，但二次分配机制不够完善带来的收入分配结果、地域发展程度、个人价值实现机遇差距的扩大，也势必催生新的国家治理议题。正因如此，收入分配制度才会由“效率优先、兼顾公平”逐渐转变为“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”。党的十八大以来，“全面建成小康社会”“彻底打赢脱贫攻坚战”等目标的提出，进一步反映出公平、正义成为了我国公共管理体系在当代所采取的价值方向。

二、新常态下公共管理事业面临的困境

（一）公共管理中公权力碎片化问题

在历史、政治等多方因素的影响下，当代中国公共管理事业中客观而言存在一些公权力碎片化的问题，这也是公共管理工作在具体运行中暴露出缺位、越位、交错等弊端的根本原因所在。而转化为人民群众的普遍感受和舆论走向表现为，在一些事情上觉得国家权力无处不在、过度干预，而另一些情形中又感觉自身权益保障无可依靠。要正视这种公权力“强大而又缥缈”的悖论现象，不能错误地将其判读为公共舆论在搞“双标”。而是应从改革开放初期的试验性双轨制策略寻找积弊根源，正确对待地方主义、利益集团主义、部门主义、行业主义等权力碎片化现象的成因，并实事求是地分析国家权力因此受到的扭曲、肢解程度以及治理效能因此遭受的减损。在此基础上，拿出深化改革的政治魄力和勇气，将与之相关的制度或政策优先列为公共管理体系改革的攻坚对象。

（二）人民群众从公共管理中形成的“获得感”有待增加

就目前公共管理实践中最集中暴露的问题来看，一是解决国民身份与公民权利平等实现度不足的问题。从“封建王朝臣民”转变为“社会主义中国公民”，是公共管理现代化要实现的首要目标，本质上则是对“人民当家作主”的落实。公民依法所享有的身份平等和权利平等显然不能仅停留于法律制度层面，而是要通过现代化的公共管理手段转换为实打实的治理结果。例如因历史原因而形成的公民权利与行政地域密切关联甚至“绑定”的情况，客观上形成了较为明显的国民身份、权利差距感，导致弱势群体愈发集中于特定地区、行业、阶层群体之中。对此，要尽快形成平等的公共管理政策，以均等化的公共服务实现真正惠及全民的国家治理效果。二是提高法治化程度和完善责任制体系。公共管理落实的过程中，局部的不公正或犯错误现象在所难免，但只要法治化体系完善成型和问责机制切实有效，不仅治理失效的情形能够得以减少控制，即便确实发生了，也能通过良好的问责机制取得救济当事人和惩戒犯错人的补偿结果，进而最大程度上保护人民群众对公权力的认同度。

三、新常态下公共管理改革提效的出路

（一）构建能力过硬、运作有效的公共管理体系

现代国家发展的实践经验、教训证明，一个国家首先要拥有公共管理事业所必需的的主客观能力，之后才能谈及公共管理落实的规范化、效率化等问题。“民主崩溃国家”“失败国家”等教训反复证明，任何形式的无政府主义、弱政府倾向最终都只会与“善治”的目标背道而驰。即便在治理主体呈现多元化趋势的现代化国家中，公共管理的具体实现很大程度上仍围绕行政权力的行使。包括政府开展促进经济发展、税费收取、维护社会秩序、履行公共管理职责、提供公共产品等一系列活动过程。因此，一个有限但有效的法治化服务型政府是现代化公共管理体系构建的核心内容，同时也是现代化公共管理能力形成的重要保障。这也正是为什么即使是以市场逻辑为主导的西方资本主义国家，在国家治理中也十分“诚实”地践行着“政府是必要之恶”这一政治学观点。而对于疆土辽阔、民族构成复杂、地域发展分异巨大、并且有着数千年“大一统”治理传统的中国而言，公共行政权力体系的强度必须守住底线，这是有效政府形成的最大前提。另一方面，又因为对集权政府的应然否定以及“全能政府”的实践悖离性，“构建能力过硬、运作有效的公权力体系”这一任务就必然导向了“强大而法治的政府”这一答案。当前我国新一轮公权力体系改革背景下，强调的是转变政府职能、让市场和社会更充分发挥作用。这在改革方向上无疑是正确的，但具体实践中必须牢牢把握好边界和底线，避免将“合理控制政府职能范围”与“弱化政府公共管理能力”相混淆。

（二）聚焦公共管理执行主体，深化选人用人制度改革

公共管理事业执行主体的队伍质量，很大程度上决定了管理能力整体水平的高低。因此推动我国公共管理走出当前困境的一项关键就在于人才任用制度的改革。只有人才到位了，改革才能有后劲，改革所希冀的目标才能更充分实现。

第一，提高公共管理执行主体岗位的竞争性。在过去的公共管理体系人事制度下，“政务官”与“事务官”并未得到充分的角色区分，导致用人体制无可避免地陷入“论资排辈”“按部就班”的窠臼。在当前和未来的改革中，有必要为德才兼备的公共管理执行人才拓宽进入决策和执行岗位的渠道，通过合理有效的竞争来实现公共管理执行主体队伍的综合实力提升。例如建立科学的职位分类制度，并将考任制、委任制、选任制、聘任制等人才任用机制有针对性、有适应性地分别应用到不同岗位和不同人才群体上去。

第二，推广公共管理执行主体人才培养的梯队建设制度。在国家治理现代化改革推进日益深化的形势背景下，20 世纪80 年代干部培养的“第三梯队”模式对于我国公共管理人才培养和储备计划而言，有着一定的参考意义。这种制度有助于为年轻的国家治理执行人才提供良好的预期和信心，使他们在面对困难阻碍时更能保持昂扬斗志，或是在面对诱惑时保持清廉坚定，以此起到提升我国公共管理人才队伍主观政治素养的作用。

（三）着眼公共管理效能提升，深化政府治理改革

政府是行使公共权力的最大主体，同时也是公共管理事业的最主要执行机构。长期来看，政府治理改革是一个复杂的、不断适应政治、经济、社会新形势变化的动态过程。在当前所取得成就的基础上，深化政府治理改革必须继续围绕治理理念、治理结构和治理工具三个主要方面来进行。

第一，培养复合型的治理理念。在当代中国的经济、社会形势下，政府治理改革应朝着更具开放性、包容性和回应性的方向迈进，在所起到的作用上更注重创造良好发展环境、供给更优质公共服务等。为此，首先要塑造出“复合型”的，不同于以往那种单方面追求“效率”“速度”“包揽”的治理理念。具体而言，一是在职能定位上以服务为主，兼顾管理。二是在价值取向上以效能为主，兼顾公平。三是在治理秩序体系选择上，以法治为主，兼顾道德良俗。

第二，形成整体性的治理结构。目前，我国政府在组织结构上一定程度存在着“条块分割”的情形，具体表现为地域间根据行政区域不同而形成的“各有各治”，导致政府上下级之间、同级异地之间、同地异部门之间、政府与非政府组织之间的行动统一度、协调度受到减损。这种根源于权力碎片化的情形，造成了信息碎片化、管理碎片化、利益碎片化等局面，最终形成对公共管理效能的妨害因素。在当代信息化社会下，各个政府部门要充分利用信息技术带来的便利成果，加强信息互通、数据共享，形成更优、更具整体性的合作治理效果。

第三，活用现代化的管理工具。当代智能化社会背景下，大数据、人工智能以及互联网这三项信息科技为国家治理尤其是公共管理提供了过去无法想象的优质工具，将它们应用到政府治理各领域和事项之中，能够显著提高政府在决策、执行、监督等治理环节的智慧化水平。例如通过利用大数据、人工智能等工具来整合待办群众事项，提升对人民群众需求认知的清晰准确程度；又如运用上述技术工具实现信息共享，对市场主体实现更实时、更全面的监督管理，让公共管理能力不断跟进市场深化程度等。

四、结语

新常态背景下，公共管理现代化是对国家治理体系、治理能力现代化的突出体现，其进程广泛影响我国人民群众生产、生活、发展的方方面面。当前我国公共管理事业面临着许多具体的新生问题，但追根溯源来看，基本可归因于公权力碎片化和人民群众从公共管理事业中受益不足这两个基本困境。对此，必须把公共管理改革的问题放在国家治理体系、治理能力现代化的时代背景下进行研究，从公共管理体系建设、公共管理人才培养与任用、深化政府改革等视角出发，积极寻找有效出路并付诸实践。