新发展阶段行政事业单位内部审计问题研究

■/ 杨林雅

一、引言

2021 年10 月23 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议对审计法进行第二次修正，这一信息再次体现了审计工作在国家治理体系中的重要作用。在中央审计委员会议上，习近平总书记强调“努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”，为我们在新时代发展背景下，有力提升审计监督效能，发挥审计在国家监督体系中的重要作用指明了路径和方向，提供了基本遵循。在我国国家治理体系中，行政事业单位既要加强法治思维和法治方法在实践工作中的运用，又要把统筹发展和风险防控贯穿于事业发展的各个方面。在外部和内部审计协同发力中实现自我完善和效能提升，推进国家经济高质量发展。

二、新发展阶段内部审计工作的职责和定位

当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化，我国经济发展稳中向好的态势没有改变，但是面临的困难和挑战也不容忽视。国际上，受金融危机、国际形势和新冠肺炎疫情影响，外部发展环境较为严峻；在国内，由于受疫情影响，投资增长后劲不足，传统的消费模式进入瓶颈期，经济发展困难，风险不断增加，需要建立和完善全国统一的大市场环境。行政事业单位具有国家经济调控和财政资金分配的职能，需要内、外部审计监督机制共同发力，才能保障国家经济持续健康发展。

（一）为行政事业单位统筹发展保架护航

内部审计要充当单位运行的“保健医生”，为单位的健康运行把脉会诊。通过内部审计，对单位内部制定的各项发展指标进行对比分析，揭示指标差异，分析差异形成原因，找准偏离设定目标的倾向性问题，及时掌握行政事业单位对国家政策措施贯彻落实情况，促进国家重大政策措施落地生根，取得实效。

（二）为行政事业单位加强内部管理提供有力保障

内部审计充当单位内部管理的“镇定剂”，促使单位经济运行平稳有序，通过内部审计跟踪监督各项制度、计划的贯彻落实，揭示单位在运行管理中的薄弱环节，帮助其找准发展中的难点问题，提升自我管理、自我发展、自我完善的能力。

（三）为行政事业单位提高治理能力助力

内部审计是单位改革发展的“参谋助手”，保障经济运行基础数据的准确和真实，为单位领导决策提供参考依据。内部审计具有查错纠弊，提升单位政策执行、制度建设、绩效考核能力，主要促进单位改进工作方法，充分挖掘内部潜力，提升治理效能。

（四）为行政事业单位廉政风险防控起到督促和调控作用

内部审计是单位的自我“免疫系统”，是单位严肃财经纪律、规范财政行为、监督与制约权力运行的重要手段，通过内部审计可以发现单位违纪违法行为，督促单位领导和工作人员遵纪守法，预防和发现违纪违法腐败行为发生，减少职务犯罪，化解矛盾风险，是保护国有财产安全完整的有效手段。

三、新发展阶段行政事业单位内部审计的主要内容

内部审计作为国家监督体系中的重要组成部分，在传统意义上，内部审计的内容包括对行政事业单位内部财务收支、经济责任、经济效益三个方面的审计，在新发展阶段，内部审计工作面临一系列新情况、新问题、新任务、新挑战，内部审计不能仅局限在查查账、看看资料等活动中，审计工作范围也不仅局限在单位内部的经济活动，审计的作用也不仅在单位内部发挥作用。因此，现代意义上的审计工作，既要克服传统审计工作的局限性，又要在新形势下将统筹发展和法治建设纳入内部审计范畴，尤其是在统筹生态发展、保障资产安全、优化资源配置、提升内部治理等方面起到促进作用。依据《审计署关于内部审计工作的规定》，内部审计有12 项职责，可归纳为四个方面：一是对单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计监督；二是对单位发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况审计评估；三是对单位内部财务收支、固定资产投资和自然资源资产管理、生态环境保护、财政资金效益发挥、内部风险控制等的审计；四是对单位主要负责人经济责任和离任情况审计，也包括对历次审计整改落实情况跟踪审计等。

四、新发展阶段行政事业单位开展内部审计存在的问题

（一）内部审计覆盖面不足，审计深度不够

内部审计职能定位不准确，审计工作难以有效融入到单位内部管理中，各部门间不配合审计工作；审计执行和监督的渗透力不强，审计力度、深度不够，广度不足，仅停留在表面的格式化、表格化、流程化上，走过场完任务，有时把过多的精力放在了财务审计上，在单位制度建设、发展规划、财务规划、信息建设、重大决策程序等方面深入审查不够，在经济活动中的内部控制制度履行、各职能部门责任履职、单位职能和作用发挥在政策上是否相互支持、相互匹配及对单位一把手的职权运用情况，是否越权审批，是否有滥用职权的现象等情况关注过少，碍于情面不揭短，忽略了单位长远发展的潜力挖潜。

（二）内部审计地位未得到单位的重视和认可

单位负责人对审计作用的认识不到位，不愿接受监督，不能清醒地认识到内部审计对单位发展起到的重要作用，更没有在单位内部设立审计机构的意识；有的单位部门间对内部审计工作不支持，内部审计工作开展受到多方面因素干扰，不能独立行使职能，发挥应有的作用；有些单位对审计提出的问题、形成的审计结论不重视，更多地强调客观因素，再加上有些单位对审计成果运用不理想，内审的威慑作用不能充分发挥，风险防控作用弱化，得不到单位认可。

（三）内部审计机构不健全，独立履行职能的效果不明显

在省直部门独立设置内部审计职能的单位不多的情况下，内部审计职能多数合并在内部综合办公室或财务、人事等部门，有的合并在纪检、监察部门，内部审计职能很难独立发挥；有些单位设置了专门审计部门，但配备非专业人员，无法开展最基础的审计业务；有些单位配备了专业的财务审计人员，但未开展审计业务，人员往往被别的部门借调或使用，内部审计形同虚设。

（四）内部审计指导监督的职责范围和方式方法等缺乏明确规范

内部审计的主要作用是通过审计监督发现单位内部业务流程、管理制度、统筹发展等方面存在的漏洞，并以此达到提升管理能力、规范和完善管理制度、防范化解各种风险的目的。在现行体制下，内部审计机构没有能够有效制定内部审计规章制度和审计规划，或是内审相关的制度形同虚设，没有时间和力量组织内部审计机构履行职责，内审业务工作质量、审计报告的编写、审计备案资料的保管等无明确规范，内审部门未能开展与业务相关的培训、交流研讨，未能把日常监督和重点领域、重大项目的监督相统一相结合，内部审计的职责范围受到限制，再加之内部审计方式方法单一，内部审计在行政事业单位中监督指导力度不够。

（五）内部审计质量不高，人员力量配备不足

现阶段，部分内审人员仍停留在传统的监督职能思维模式，缺乏从“价值增值”角度认识和解决问题的理念和能力。审计人员的业务能力与专业要求不匹配。部分内部审计人员所具备的知识不全面，对财务、审计、国家政策方面的信息掌握不系统、不娴熟、不透彻，欠缺技术方法、业务流程、风险管控等方面的知识，同时掌握的信息和数据又不完整，出具的内审报告常流于表面问题，提出的建议深度和精度不够，可操作性不强。对审计查出的问题，没有从完善管理制度、降低风险、加强内部控制等方面为单位高质量发展提供有针对性的意见和建议，内部审计社会价值无法释放。审计力量、审计人员综合素质、内部审计质量与新形势的新发展要求之间仍存在一定差距。

（六）内部审计质量不高，审计成果应用不理想

有些单位的审计业务委托中介机构完成，因中介机构对单位情况不了解、开展的业务不精通，导致内部审计质量参差不齐。作为内部审计部门发现的问题整改落实，以及审计成果的应用常需多个部门协调一致才能完成，而单位内部不能形成联动机制，使得整改成为名义上的整改，内部审计效能不能充分发挥。其次是内外部审计部门、监督部门相互之间不能实现成果资源共享，导致内部审计成果在应用上打折扣。有些单位虽然能够配合内部审计工作，但普遍存在重查找问题轻整改落实，使得内部审计仅是纸上谈兵，没有真正发挥应有的作用。

五、新发展阶段加强行政事业单位内部审计的对策建议

内部审计要坚持在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，为行政事业单位做好常态化经济体检，要在审计效能上下功夫，要在“摸家底、揭隐患、抓问题、咎责任、促发展”方面下大力气。在审计时，要根据随时掌握的国家最新政策法规，依法依规审计，对审计出来的问题既要坚持问题导向、实事求是，又要秉承客观公正的原则，维护国家和单位集体的利益。运用科学合理的方法，采取有效管用务实的举措，有效提升内部审计监督效能，充分发挥内部审计职能作用。

（一）提高内部审计的独立地位

在机构设置上，让内部审计独立于被审计部门，设立专门的审计部门，在本单位党组织（党委）或行政主要负责人的直接领导下开展工作，向其负责并报告工作。审计监督是一把手工程，只有一把手重视，内审工作才能真正为行政事业单位改革发展保驾护航。作为一把手要充分认识内部审计的作用，对内部审计效果和价值要有认同感，要重视内部审计成果使用，加强审计整改和完善管理，充分实现内部审计的社会效益和价值。

（二）建立跟踪有效的内部审计评价机制

跟踪审计是对内部审计人员劳动成果的追踪检验，通过“审计建议—整改落实—跟踪审计—评价考核—审计建议”闭环式的整改程序，将整改责任明确到人，抓盯关键环节、痛点、难点及其整改落实，将内部审计效果体现出来。对于工作推进不力造成不良后果的，按照责任进行追责，坚持以案促警促改。要对突出问题、共性问题进行通报，坚持和完善反馈沟通机制，对于存在严重问题整改不力的部门负责人要及时约谈。要加大整改督导力度，对单位管理中的薄弱部门要深入指导，加强整改评价审核，对能够立即整改的要立行立改，对需要时间分阶段整改的，要监督按时限完成整改，建立挂牌督办机制，聚焦屡查屡审屡犯和“老大难”问题，做到及时跟踪了解整改进度，抓好具体问题整改。

（三）重视审计成果应用，建立成果运用长效机制

坚持注重推动成果真抓实用，扩大信息共享，内部审计报告经单位负责人审批后，及时送达相关职能部门和业务部门传阅，共建内部审计信息成果平台，建立强大的信息共享窗口，在平台上充分沟通重要事项、实施意见、问题整改落实等情况，达成统一可行、步调一致的整改措施和方法，实现内部审计的目标作用。内部审计工作结束后，在信息平台上相互交流成果，为以后开展工作提供借鉴的思路，扩大内部审计成果的警示力。对发现的普遍性、典型性等问题，要及时深入分析研究，尤其是内部发展和管理中的典型问题，要及时提出完善内部管理、组织运行、内部控制和风险防控的措施和建议，建立成果运用的长效机制。

（四）提升内部审计质量和审计人员素质

能够出具高质量、高水平的审计报告与审计人员的业务素质密不可分。内部审计要注重人才培养，提升人员专业素质，培育引导内部审计人员转变传统观念和思路，以真抓实干的态度开展有效监督。内部审计人员还要遵守法律法规和各项纪律，依法依规依程序开展审计。要注重用科学的审计方法，提升审计效率，在审计过程中找到单位发展的症结，能够清晰分析问题产生的原因，提出切实可行的措施和建议，确保审计整改措施具有可操作性。要注重对内外部环境的分析，对存在的风险进行科学评估，对内部审计程序进行实时控制，把自我评估、绩效评价、风险防控有机结合，把风险评估作为强化和提升内部审计作用的有力杠杆。

（五）建立坚强有力的审计整改督促机制

将内外部审计力量联合起来，建立相互配合、相互协调、相互支持的联动机制。充分发挥巡视巡察、纪检监察等外部监督的力量，同时将单位内部财务审计、人事、法规和业务职能部门调动起来，把党委的推动作用发挥出来，把内部审计效能充分发挥出来。对内部审计出的问题，做到“有查必纠”，对发现问题的整改落实，责任到人到事。坚持前移违规问责关口，做好事前规划引导、事中跟踪问效、事后整改指导。要及时发布对审计整改总体评价，肯定成绩、指出不足，对整改措施不合理的，提出整改方向的同时再提出合理化建议并督促整改。将审计与部门的考核绩效挂钩，加大追责问责力度，调动部门整改的主动性，提升单位内部审计问题整改和成果应用的严肃性和威慑力。

（六）建立健全内部审计组织框架体系

搭建内部审计基础平台，建立完善的内部审计制度，应用现代化、科学高科技的审计方法和手段，排查风险、揭示问题；强化资源保障，优化人员结构，提升审计队伍人员素质；健全组织机构，加强内部审计财务资金支持，加强审计模式创新、理论成果运用，扩大内部审计覆盖面，加强内部审计后续跟踪和评价，建立起组织有力、体系完善的内部审计框架体系，加强单位内部各职能部门的高效联动，形成相辅相成、相互促进的工作格局。