农药生产许可证和农药经营许可证退出问题初探

于 辉，高中华，张 萍

(山东省农药检定所，山东 济南 250100)

农药生产许可证和农药经营许可证是我国农药管理的重要基础性制度。农药生产许可证是省级农业农村主管部门依申请而核发的，允许企业从事农药生产经营活动、享有农药生产资格的证明文件。除卫生用农药外，我国实行农药经营许可制度。农药经营许可证一般由县级以上农业农村主管部门依申请而核发的，允许具备一定经营条件的单位或个人从事农药经营活动、享有农药经营资格的证明文件，其中限制使用农药的经营许可由省级农业农村主管部门核发。吊销农药生产许可证或农药经营许可证是指对违反有关农药管理法规的农药生产企业或农药经营单位依法吊销许可证明文件、剥夺其从事农药生产或经营活动权利的行政处罚。根据《农药管理条例》(以下简称《条例》)规定，许可证由发证机关吊销，即“谁发证，谁吊销”。《条例》实施已逾五年，研究退出农药生产经营的“出口”越来越有实践和现实意义。

1 农药生产许可证吊销的有关法律法规

1.1 《条例》中关于吊销农药生产许可证的规定 《条例》有关规定共有五条。第五十二条规定了四种吊销情形：(1)生产假农药的，并处由发证机关吊销农药生产许可证和相应的农药登记证；(2)取得农药生产许可证的农药生产企业不再符合规定条件继续生产农药的，由县级以上地方人民政府农业主管部门责令限期整改但逾期拒不整改或者整改后仍不符合规定条件的，由发证机关吊销农药生产许可证；(3)农药生产企业生产劣质农药且情节严重的，并处由发证机关吊销农药生产许可证和相应的农药登记证；(4)委托未取得农药生产许可证的受托人加工、分装农药，或者委托加工、分装假农药、劣质农药的，对委托人和受托人依照上面(1)、(3)情形的规定处罚。

第五十三条规定，当农药生产企业有如下行为之一且由县级以上地方人民政府农业主管部门责令改正但拒不改正或者情节严重的，并处由发证机关吊销农药生产许可证和相应的农药登记证：(1)采购、使用未依法附具产品质量检验合格证、未依法取得有关许可证明文件的原材料；(2)出厂销售未经质量检验合格并附具产品质量检验合格证的农药；(3)生产的农药包装、标签、说明书不符合规定；(4)不召回依法应当召回的农药。

第五十四条规定，农药生产企业不执行原材料进货、农药出厂销售记录制度，或者不履行农药废弃物回收义务的，由县级以上地方人民政府农业主管部门责令改正但拒不改正或者情节严重的，由发证机关吊销农药生产许可证和相应的农药登记证。

第六十二条规定，伪造、变造、转让、出租、出借农药生产许可证的，由发证机关收缴或者予以吊销。其中转让、出租、出借许可证的，予以吊销。

第六十三条规定，未取得农药生产许可证生产农药，或者被吊销农药生产许可证的，其直接负责的主管人员10年内不得从事农药生产活动。

农药生产企业招用前款规定的人员从事农药生产活动的，由发证机关吊销农药生产许可证。

1.2 《农药生产许可管理办法》中关于吊销农药生产许可证的规定 《农药生产许可管理办法》在第二十一条归纳了7种吊销农药生产许可证的情形：(1)生产假农药的；(2)生产劣质农药情节严重的；(3)不再符合农药生产许可条件继续生产农药且逾期拒不整改或者整改后仍不符合要求的；(4)违反《农药管理条例》第五十三条、五十四条规定情形的；(5)转让、出租、出借农药生产许可证的；(6)招用《农药管理条例》第六十三条第一款规定人员从事农药生产活动的；(7)依法应当吊销农药生产许可证的其他情形。其他情形主要是指《条例》第五十二条第四款规定的“委托未取得农药生产许可证的受托人加工、分装农药，或者委托加工、分装假农药、劣质农药”的情形。

2 农药经营许可证吊销的有关法律法规

2.1 《条例》中关于吊销农药经营许可证的规定 《条例》有关规定共有六条。其中第五十五条规定，经营假农药或在农药中添加物质，情节严重的，并处由发证机关吊销农药经营许可证；取得农药经营许可证的农药经营者不再符合规定条件继续经营农药的，由县级以上地方人民政府农业主管部门责令限期整改，逾期拒不整改或者整改后仍不符合规定条件的，由发证机关吊销农药经营许可证。

第五十六条规定，农药经营者经营劣质农药，情节严重的，由发证机关吊销农药经营许可证。

第五十七条规定，农药经营者有下列行为之一，由县级以上地方人民政府农业主管部门责令改正但拒不改正或者情节严重的，并处由发证机关吊销农药经营许可证：(1)设立分支机构未依法变更农药经营许可证，或者未向分支机构所在地县级以上地方人民政府农业主管部门备案；(2)向未取得农药生产许可证的农药生产企业或者未取得农药经营许可证的其他农药经营者采购农药；(3)采购、销售未附具产品质量检验合格证或者包装、标签不符合规定的农药；(4)不停止销售依法应当召回的农药。

第五十八条规定，农药经营者有下列行为之一，由县级以上地方人民政府农业主管部门责令改正但拒不改正或者情节严重的，并处由发证机关吊销农药经营许可证：(1)不执行农药采购台账、销售台账制度；(2)在卫生用农药以外的农药经营场所内经营食品、食用农产品、饲料等；(3)未将卫生用农药与其他商品分柜销售；(4)不履行农药废弃物回收义务。

第六十二条中规定，伪造、变造、转让、出租、出借农药经营许可证的，由发证机关收缴或者予以吊销。本条中转让、出租、出借许可证予以吊销。

第六十三条中规定，被吊销农药经营许可证的，其直接负责的主管人员10年内不得从事农药经营活动。

农药经营者招用前款规定的人员从事农药经营活动的，由发证机关吊销农药经营许可证。

被吊销农药经营许可证的责任人在10年内不能从事农药经营工作，在此期间也无法重新申领农药经营许可证，同时不得在其他企业或农药经营门店从事农药生产、销售工作。作出吊销农药经营许可证的农业农村主管部门应当同时对经营者直接负责的主管人员作出禁业规定，并向社会公布。

2.2 《农药经营许可管理办法》中关于吊销农药经营许可证的规定 《农药经营许可管理办法》中的有关规定主要在第二十四条。其中规定，县级以上地方农业部门发现农药经营者不再符合规定条件，责令限期整改，但逾期拒不整改或者整改后仍不符合规定条件的，发证机关吊销其农药经营许可证。这里提到的“规定条件”应当是《条例》第五十五条、五十六条、五十七条、五十八条、六十二条和六十三条之规定条件。

3 《行政处罚法》中关于许可证件吊销的规定

《行政处罚法》第九条规定的行政处罚种类中包含暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件。吊销农药生产许可证和农药经营许可证均属于许可证件吊销类的行政处罚。

《条例》第五十二条第一款规定的凡是生产假农药的就应当吊销农药生产许可证，体现了我国农业农村部门对打击生产假农药行为的决心和力度。但《行政处罚法》第五条“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”、第六条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合”、第三十三条“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的规定，对农药生产企业初次违法生产/经营者经营极少量的假农药(如有证据证明质量问题系交叉污染产生、有证据证明经营者已经履行进货查验义务的)、当事人能够及时改正(销毁或者召回产品)，未造成严重危害后果的，可考虑给予罚款等财产罚，不宜一步到位吊销许可证。但对于累犯行为，或者造成危害后果的应当零容忍，依法吊销其农药生产/经营许可证。

4 农业农村部门依法吊销农药许可证的几种情形及吊证程序

根据《行政处罚法》和《条例》中“由发证机关吊销农药许可证”的规定，以及农业行政执法和行政处罚大多由市县农业农村部门完成，农药经营许可证的吊销可由市县农业农村部门自行负责，但农药生产许可证的吊销属省级农业农村部门权限，部级和市县农业农村部门不得行使，因此在吊销农药生产许可证时更有可能涉及到行政管辖权限和行政处罚流程的问题。关于省级农业农村部门依法吊销农药生产许可证存在的几种情形及涉及到的行政处罚流程进行简要分析如下。

4.1 省级农业农村部门自行依法履行职责吊销农药生产许可证 省级农业农村部门依法履行行政执法职责时发现某农药企业存在《条例》中规定的应当吊销农药生产许可证情形的违法行为，自行立案调查，依法作出吊销许可证的行政处罚决定。该情形不涉及管辖权限和吊证行政处罚流程的问题。

4.2 市县农业农村部门依法履行职责在先，但案件涉及吊销农药生产许可证 市县农业农村部门在监督管理、执法检查中或者接到群众举报，发现某农药企业存在应当吊销农药生产许可证的违法情形，当地应当立案、调查取证并完成除吊销该许可证外的其他行政处罚决定，并在作出本级行政处罚决定十五个工作日内将有关吊证的材料报送省级农业农村部门，提出处理建议。

省级农业农村部门基于市县农业农村部门的行政行为后吊销农药生产许可证，又分两种情形：一种是取得农药生产许可证的农药生产企业不再符合规定条件而吊销农药生产许可证的；另一种是市县农业农村部门查处农药生产企业违法行为后基于《条例》规定履职尽责，报请省级农业农村部门吊证。

4.2.1 企业不再符合农药生产许可条件仍继续生产农药 《条例》第五十二条第二款规定，对于取得农药生产许可证的农药生产企业不再符合规定条件继续生产农药的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令限期整改；逾期拒不整改或者整改后仍不符合规定条件的，由发证机关吊销农药生产许可证。对于企业是否“不再符合”许可条件以及“整改后仍不符合规定条件”，应当由市县农业农村部门申请省农业农村部门认定或省农业农村部门委托专家认定并提出具体的整改意见，还应当明确下发限期整改通知书中的整改期限，3个月、6个月还是1年。省、市、县三级农业农村部门要协调配合，共同履行好行政监督职责。

4.2.2 市县农业农村部门查处企业违法行为后基于《条例》规定履职尽责，报请省级农业农村部门吊销农药生产许可证 农药生产企业具体违法行为一般是指《农药生产许可管理办法》第二十一条(一)(二)(四)(五)(六)规定的违法情形，其中(一)生产假农药的；(五)转让、出租、出借农药生产许可证的；(六)招用《农药管理条例》第六十三条第一款规定人员从事农药生产活动的三款未规定情节条款，换言之市县农业执法人员发现(一)(五)(六)款违法行为，只要不违反《行政处罚法》第五条“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，都应当向省级农业部门提出吊销农药生产许可证的请求。至于(二)生产劣质农药情节严重的；(四)违反《农药管理条例》第五十三条、五十四条规定情形的两款规定了拒不改正或者情节严重条款，可依据《农业行政处罚裁量基准》决定是否请求省级农业农村部门吊销许可证。

4.3 吊销农药生产许可证的程序问题 省级农业农村部门发现违法行为，自行立案调查(听证)，根据具体违法行为按《行政处罚法》和《农业行政执法程序规定》作出吊销农药生产许可证的行政处罚决定，参见图1。

图1

对基于市县农业农村部门的行政行为吊销农药生产许可证，行政处罚行为的起点是基层农业农村部门的行政行为，市县农业农村部门应当将农业行政执法材料(限期整改通知书、逾期拒不整改或者整改后仍不符合规定条件的认定材料等)、请求吊销农药生产许可证的函一并递交至省级农业农村部门。

省级农业农村部门执法(法制)机构应依法对市县农业农村部门提交的行政执法材料进行审核，然后根据《农业行政处罚程序规定》和《农业行政执法文书制作规范》的要求，进行立案、调查取证、拟处罚、组织听证、法制审核、负责人集体讨论，最后决定是否吊销农药生产许可证。

5 农药许可证的另类“出口”—撤销和注销

《条例》中未提到许可证的撤销和注销。但《行政许可法》有规定，在《农药生产许可管理办法》和《农药生产许可管理办法》有具体的规定。

5.1 撤销农药许可证 许可证的吊销是一种行使法律处罚行为，具有强制性和制裁性，而许可证撤销是对行政许可进行法律收回的纠错行为，适用于行政机关违法予以许可或被许可人采取欺骗或者贿赂手段获得许可的情形。《农药生产许可管理办法》第二十二条主要规定了四种由省级农业农村部门依法撤销农药生产许可证的情形，除“(四)申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得农药生产许可的”是由申请人承担相应的法律责任外，(一)(二)(三)的撤销原因均是发证机关违反法定程序或其工作人员失职造成的，在撤销行政许可的同时应该追究发证机关或其工作人员的责任。第二十三条中规定了农药生产许可依法被撤销、吊销的，还应当由省级农业部门依法注销。

《农药经营许可管理办法》第二十五条中规定了农药经营许可依法被撤销、吊销的，由发证机关依法注销，虽没明确列出撤销农药经营许可证的情形，但可参考《农药生产许可管理办法》第二十二条的情形进行判定。

5.2 注销农药许可证 《农药生产许可管理办法》第二十三条规定了五种依法注销农药生产许可证的情形：企业申请注销的；企业主体资格依法终止的；农药生产许可有效期届满未申请延续的；农药生产许可依法被撤回、撤销、吊销的；依法应当注销的其他情形。对于企业因安全生产、生态环境等原因被拆迁不再符合农药生产许可条件不再生产农药的，可由企业申请注销。

在实践中，个别取得农药生产许可证的企业因生态环保拆迁等原因不再符合规定条件、但因诉讼查封等原因不再继续生产农药，按《农药管理条例》五十二条第二款规定“继续生产农药的”才有“逾期拒不整改或者整改后仍不符合规定条件的，由发证机关吊销农药生产许可证”之可能。建议参考《农作物种子生产经营许可管理办法》第二十条“在种子生产经营许可证有效期内，有下列情形之一的，发证机关应当注销许可证，并予以公告：(一)企业停止生产经营活动一年以上的；(二)企业不再具备本办法规定的许可条件，经限期整改仍达不到要求的”之规定，对农药生产许可证注销条件作出修订，对于因安全生产、生态环境等原因被拆迁不符合农药生产许可条件不再生产农药的，可由发证机关主动注销而不是仅局限于市场主体申请注销。 《农药经营许可管理办法》第二十五条规定了五种依法撤销情形：农药经营者申请注销的；主体资格依法终止的；农药经营许可有效期届满未申请延续的；农药经营许可依法被撤回、撤销、吊销的；依法应当注销的其他情形。注销带有一定的惩罚性，但更具有程序性质。

5.3 暂扣农药许可证 根据《条例》《农药生产许可管理办法》和《农药经营许可管理办法》的规定，对于“生产假农药的”、“逾期拒不整改或者整改后仍不符合规定条件的”、“情节严重的”、“转让、出租、出借”许可证件的以及招用“10年内曾被吊证的直接负责的主管人员”的违法行为，应当吊销相应的许可证件。

《条例》《农药生产许可管理办法》和《农药经营许可管理办法》中均无“暂扣许可证”的表述。但新修订的《行政处罚法》第九条行政处罚的种类中有“暂扣许可证件”的条款；第三十三条明确规定初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；并在第三条中删除了“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”的条款。这为农业农村部门在执法实践中综合考虑违法行为的社会危害性等因素直接作出从轻减轻处罚提供了法律依据。因此，笔者建议应当创新农药管理思路，改进执法方式，减少行政争议。在作出吊销许可证处罚决定前，以《行政处罚法》第九条、第三十三条规定为依托，对于“生产假农药”但未造成危害后果的、“转让、出租、出借”许可证件的以及招用“10年内曾被吊证的直接负责的主管人员”且危害后果轻微的违法行为，发证农业部门可对其“暂扣许可证件”并给出明确的整改期限。暂扣许可证期间，该生产企业或经营单位不得生产或经营农药。逾期不整改或者整改后仍未达到规定条件的，再吊销其许可证件。这样有利于提高吊销农药许可证的行政处罚市场主体接受度，同时也能保障执法的温度和力度。