对地方财政涉企补贴问题的思考与建议——LJ 新区税收优惠和涉企补贴案例分析

●陈华清

一、引言

为贯彻落实党中央、国务院关于国家区域协调发展的重大战略部署，中央针对老少边穷、西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、京津冀协同发展、长江经济带发展、东部地区优化发展等重大决策，先后出台了一系列税收优惠政策，这些政策对促进特定地区经济发展发挥了重要作用。 从2015 年5月份起，《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25 号）明确规定， 国家统一制定的税收优惠政策，要逐项落实到位，各地区、各部门今后制定出台的新优惠政策， 除法律、行政法规已有规定事项外，涉及税收或非税收入的，应报国务院批准后执行。 在此背景下，许多地方采取财政支出端补贴的方式， 变相出台税收返还政策，危害甚大。

按照财政部统一部署，财政部福建监管局（原福建专员办）结合对LJ 新区（下文简称“新区”）税收优惠政策执行情况的专项检查，同步开展了地方财政涉企补贴情况调研， 重点对新区2015年至2017 年各类税收优惠和财政补贴、奖励等情况进行了梳理，对公共预算支出结构和涉企财政支出情况进行统计评估，基本摸清了新区设立以来各类招商引资政策尤其是财政、税收政策的实施模式、资金规模以及政策效应等情况，对政策实施中存在问题的原因进行了深入剖析， 提出了对策和建议，为促进国家级开发区规范执行财税政策提供了第一手材料。

二、问题与成因

新区于 2010 年 6 月 18 日挂牌成立，是继上海浦东新区、天津滨海新区之后，内陆首个国家级开发新区。 自成立以来，为推动区域经济快速、持续发展，着眼于功能定位和发展目标，新区不断加大招商引资力度，在落实国家西部大开发等税收优惠政策的基础上，针对软件与服务外包产业、服务业、跨境电子商务、先进制造业、科技创新、金融业、总部经济、保税港区产业等，陆续自行出台了一批招商引资政策，目前仍在适用的政策文件主要有16 份。 其中在《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》之前出台的有8 份，之后出台的也有8 份，这些文件均明确了对企业的财政扶持政策。 前8 份文件对不同类型的入驻企业，明确按照其在新区缴纳的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等税收地方财政留成部分的一定比例给予扶持；后8 份文件对有关入驻企业， 按照税费属于新区地方留成、经管委会认定的利润额、对新区地方经济发展贡献的一定比例给予扶持或奖励，形成资本、资产、资金、资源、资助等“五资”的招商引资组合拳和“黄金四十条”及相关市区两级其他招商引资扶持优惠政策。

为配合上述财政扶持或奖励政策， 新区陆续出台了3 份文件， 要求满足前述财政扶持政策且欲申请财政扶持资金的企业， 应与新区管委会签订《投资协议》，采取“一企一策”方式，让符合条件的企业在规定时间内向新区管委会提出申请，提交包括税务部门盖章确认的《企业纳税证明》在内的相关材料， 以缴纳税款作为财政扶持金额的计算基数，经新区产业促进、招商、财政等相关部门审核且管委会办公会议通过后， 最终取得财政局拨付的财政扶持资金。

从调查情况看， 新区出台的各类财税扶持政策对招商引资起到了重要作用， 但也存在不少问题，本次调查主要结合问题成因作进一步剖析。

（一）名义上对企业进行财政补贴，实质上是搞变相税收返还，存在较大政策风险

为了招商引资、吸引更多企业落户开业，新区虽然刻意规避税收直接减免这一明显违规的做法，没有自行出台地方直接税收减免优惠政策，但是以新区管委会名义出台了一系列政策， 甚至在《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》下发之后，仍然出台8 份文件及其他配套管理办法。这些文件表面上是财政对企业项目的扶持补贴，与企业对地方的贡献挂钩， 并且列明具体的财政扶持项目名称，但在“一企一策”实际操作过程中，新区管委会在与企业签订《投资协议》的同时，还另行签订《补充协议》，明确与企业缴纳税款挂钩，最后在补贴资金兑现时还需要税务部门对企业缴纳的税款进行盖章确认。 调查还发现，一些企业签约时所谓的财政扶持项目，实际上根本没有实施，而是以项目扶持为名取得税收返还补贴资金。 经统计， 新区通过这种方式对企业进行的税收返还仅2015—2017 年就达67.44 亿元， 占同期一般预算收入497.55 亿元的13.55%。 显而易见，这种通过支出端财政补贴方式进行的政策优惠， 虽然在操作方式上与税收直接减免不同， 但实质上却是变相的税收返还。

（二）财政涉企补贴规模巨大，支出结构不合理，影响收入分配公平

经调查统计，2015—2017 年新区通过土地出让金拨付给新区开发投资集团用于新区投资建设的资金高达557.24 亿元， 相当于同期一般公共预算支出535.08 亿元的104.13%， 政府性基金几乎全部用于新区投资开发建设。 另一方面，从支出情况看，2015—2017 年，新区各类涉企财政补贴共计129.43 亿元， 占同期一般公共预算支出535.08 亿元的24.18%， 而同期新区教育方面支出23.31 亿元，仅占一般公共预算支出的4.35%，医疗卫生方面支出5.82 亿元， 仅占一般公共预算支出的1.08%，社会保障和就业方面支出8.18 亿元，仅占一般公共预算方面支出的1.52%。 与民生支出相比，新区用于企业方面的财政支出规模明显偏大，公共预算支出结构不尽合理。 新区为了招商引资不惜以牺牲地方财政利益作为交换条件， 采取财政补贴方式对企业缴纳的各种税收进行大量返还，尤其是金融行业的返还补贴资金，大部分是作为高收入阶层的金融企业“高管”个人税收返还。在上述补贴政策运作之下，这些“高管”薪酬水平越高，其获得财政返还和奖励补贴也越多。 而金融“高管”收入过高早已是一个社会热议话题，这种“劫贫济富”的做法，明显有失收入分配公平原则，这种状况如果不尽快改变， 将进一步导致社会贫富差距越来越大， 从而与新时代追求社会共同富裕的目标背道而驰。

（三）各类财政扶持政策叠加，影响国家西部大开发税收优惠政策效用

国家明确关于实施西部大开发税收优惠政策，必须符合国家制定的鼓励类产业目录。 这对于新区优化产业布局、 实现经济高质量协调发展具有战略性意义。 但从调查情况看，一方面，由于现行鼓励类产业目录比较宽泛， 新区作为副省级机构可自行认定把关， 这导致一部分产业类别比较模糊的企业也享受了西部大开发税收优惠。 如，新区某有限公司经新区的认定，按“商贸企业－统一配送和分销网络建设” 享受15%的企业所得税优惠政策，但调查发现，该公司主营业务为化妆品批发销售，截至2017 年，在该市无自有房产，仅租赁一间数十平方的办公室， 在当地缴纳个税和社保的员工也只有6 人。 而2015—2017 年该公司化妆品批发销售收入达13.49 亿元，实际上属于区内注册区外经营，所谓的物流配送与实际情况不相符。另一方面， 一些落户企业表面上虽然执行25%的企业所得税， 但由于新区出台的各类财政扶持政策叠加后， 其实际缴纳企业所得税的税率已远低于名义上的25%，甚至在15%以下，这使得大量非西部鼓励类的各种行业， 包括房地产行业等都来投资注册， 这在一定程度上消减了西部大开发对鼓励类产业的政策导向作用。根据新区原国税局和原地税局提供的数据，2015—2017 年新区只有1330 户次企业享受西部大开发税收优惠，仅占新区汇算清缴应缴纳企业所得税的企业的4.23%。

（四）财政扶持政策执行过程中缺乏管控，部分企业超额享受财税优惠

新区不仅享受西部地区鼓励类产业按15%的税率征收企业所得税等国家层面出台的税收优惠， 同时地方还出台了一系列鼓励企业落户注册的财政返还奖励补贴政策， 在这种国家和地方政策双重利好的驱使下，加上新区建设不断优化，吸引越来越多的企业前来注册投资享受 “政策红利”，特别是新区在2017 年7 月推出所谓最优、最强的招商引资“黄金四十条”政策后，注册企业数量增长迅猛，2017 年比上年净增加11257 户。 调查发现，由于新区对所有落户企业都采取“一企一策”的方式，在实际签订合同时，并不完全依据对外公开的政策，客观上留下了比较大的操作空间，存在一定的道德风险。 由于对签约后企业是否按照约定的投资项目、 内容实施或经营缺乏必要的管控， 政策兑现时又是简单地以企业缴纳税收作为计算依据，致使一些企业利用“税收洼地”，通过区内注册区外经营或者向区内转移利润等方式获取超额收益，影响了全国税收政策的统一性和公平性。如X 有限公司在新区注册享受15%企业所得税税率优惠，其主要经营形式是通过与母公司签订采购管理服务协议委托母公司采购货物，向母公司支付咨询服务费，再把货物批发给母公司控股。X 公司在新区的员工只有3 人，负责开具发票， 公司无自有房产， 公章由母公司保管。2017 年实现主营业务收入竟然高达389 亿元，企业所得税应纳税额2.58 亿元，获新区财政扶持资金 2.55 亿元。 又如 Y 公司于 2015 年 10 月成立，享受西部大开发优惠政策的15%企业所得税税率， 其最终控股公司为Z 公司， 调查发现Y 公司2015—2017 年职工薪酬合计495 万元均在其控股公司列支。

三、对策与建议

（一）保持战略定力，坚决遏制各类变相税收返还乱象

从调研情况看， 新区对清理规范优惠政策的执行一直处于摇摆不定的状态，一方面，支持“全国一盘棋”实行全面规范，因为这有利于凸显其享受西部大开发优惠的优势；另一方面，又担心与其他地区尤其是沿海等经济发展较快的省份相比，缺乏人才、资金、技术、市场等方面的优势，若招商引资的政策力度不够大，就难以吸引到优质投资。因此，在《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》出台后，新区对优惠政策中与税收挂钩的表述进行了调整， 同时又借鉴、 参考其他地区的做法，继续加大优惠力度，直至2017 年8 月出台所谓“黄金四十条”。本文认为，通过清理规范税收等优惠政策，反对地方保护和不正当竞争，清除影响商品和要素自由流动的市场壁垒， 是加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，促进社会主义市场经济健康发展的重要举措。 解决当前各地竞相利用“税收洼地”招商引资的乱象，必须保持战略定力，按照国务院明确的原则和要求，继续开展清理规范，释放明确的政策信号。

（二）严格预算支出管理，加大预决算公开力度

调研发现， 地方政府和部门普遍对违规进行税收减免、返还的严重性认识比较到位，但对于通过财政支出方式扶持、奖励企业的行为，认识上还比较模糊，有的认为地方财政花自己的钱，并没有侵害中央利益，对清理规范的认知存在误区。这也是长期以来地方擅自出台财税优惠政策之所以难以彻底清理的社会心理因素。 因此，本文认为，第一，应进一步加大新《预算法》贯彻落实的力度，加强新《预算法》执法检查，重申未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策，坚决取消与缴纳税收、地方贡献等挂钩的先征后返、财政补贴。第二，对涉企的各种补贴必须明确到每一个具体项目，细化项目资金清单，并对每个项目和每项补贴资金的使用效果进行验收和绩效评价，符合要求的继续享受补贴， 不符合要求的则取消补贴资格，甚至收回补贴资金或进行处罚，这样才能提高补贴资金的使用效益。第三，地方政府应立即停止对各类高收入者的税收返还补贴和奖励，在财政支出安排上，少“锦上添花”，多“雪中送炭”， 让地方财力更多用于改善民生和解决群众在生产生活方面的问题。 第四，努力营造良好的营商环境，加强投资园区基础设施建设，改善园区生产经营和生活条件。 同时，要进一步转变政府职能，提高行政服务效率，充分落实“放管服”改革，积极为各类市场主体排忧解难，以良好的营商环境吸引外来投资者。 第五，必须改革收入分配制度，完善收入分配办法，充分运用行政、税收手段来调节收入分配关系，尽快缩小收入分配差距，体现社会公平正义，展现社会主义制度优越性， 让改革开放成果更多惠及全体劳动者，使全体劳动者早日走上共同富裕的道路。

（三）加强顶层设计，进一步提升国家级新区功能定位

国家级新区承担着国家重大发展和改革开放战略任务，为此，经国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策， 鼓励新区进行各项制度改革与创新。但从调研情况看，在新区建设的实际推进中，招商引资一直是重中之重，财税政策作为含金量最高的手段自然成为首选， 而一些企业往往倾向于选择有政策优惠的地方进行落户。 由此造成国家级新区的特殊功能定位趋于模糊化，与其他性质的各类开发区并无明显区别。为此，本文建议，一方面，有必要对各类性质的开发区进行清理规范， 明确各自的功能定位以及政策和空间边界，避免同质化竞争。 另一方面，根据不同国家级新区的功能定位实行个性化、 差别化发展，在强调区域发展的同时，更要以产业为基础精准施策， 使财税政策与新区的产业结构优化调整有机衔接起来。

（四）财税政策应该公开透明，同时做到政策的统一

首先，财政补贴政策应该更加公开透明，防止出现“暗箱操作”。 新区在“一企一策”实施过程中出现了把关不严的现象， 致使有的企业超标准和超范围享受了财政补贴，不仅使财政多拨付了不该拨付的款项，对新区其他企业来说也造成事实上的政策不公。 在抽查中发现多家企业存在超标准、超范围享受财政补贴的情况，足以说明该问题不能小觑，应引起有关部门的高度重视。 把关不严可能有各种原因， 为了避免再发生类似问题，对于地方财政拨付的有关款项必须严格按照相关规定执行，特别是有关企业享受政策，应该一视同仁，做到公开透明，在拨款之前，采取上网公示等办法向社会公开， 自觉接受社会的监督，防止出现“暗箱操作”和权力寻租。 其次，要做到政策统一。 从调研情况看，出现“税收洼地”，主要是不同地区之间的财税政策差异造成的。 新区既有西部大开发优惠政策，也有地方出台的补贴政策，在双重“利好”政策驱使下，许多企业趋之若骛也就不足为奇。 注册企业不断增加，财税收入也不断增加，这对地方来说无疑是件好事，但如果站在国家全局的高度来讲则正好相反。 一方面，新区招商引资中的内资比例很大，而外资比例很小。 据统计，自新区成立起到2017 年底，累计招商引资项目3378 个，合同投资13685 亿元，其中内资占83%，外资仅占17%。内资比例过大，只能是以“牺牲”其他地区投资为代价。 另一方面，由于新区财税政策更优惠于其他地区，许多企业纷纷前来投资，于是出现“区内注册、区外经营”、转移成本费用享受超额优惠利益，甚至还集中大大小小的“空壳”公司的违法违规等乱象。 这种以“牺牲”其他地区税源为代价，换来税源集中的“税收洼地”，从全局来看，显然是危害巨大的。因此，为了防止出现这种现象，建议上级部门采取相应措施，纠正和制止地方自行出台与中央政策相违背的各种优惠政策， 做到政策统一和公平，避免乱象的持续。