新中国成立以来财会监督工作的回顾与展望（上）

●赵 虎

一、引言

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调“要完善党和国家监督体系，统筹推进纪检监察体制改革……要以党内监督为主导， 推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调”。 这段重要讲话的精神，引起了社会各界的高度关注，财会监督工作再一次获得了人们的瞩目和热议，财会监督的概念、内容和范围、 职能和作用也得到了思考和追问。 本文对财会监督工作进行梳理，回顾过去的发展历程，审视现状及存在的问题，展望发展趋势和未来的方向。 让财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，被人们更为广泛、深入地了解； 让财会监督工作加速发展和壮大，发挥其更加重要的作用。

（一）财会监督的概念

财会监督是财政部门按照法定职责，对法定监督范围内的单位和个人执行财税法规情况及财政、财务、会计等管理事项开展监督检查、整治管理等活动的总称。 财会监督的类型主要包括对财政资金收支的各类财税专项检查、对各单位内部管理开展的内控监督、对各单位会计信息质量和中介机构执业质量开展的会计监督、对财政资金分配和使用开展的绩效评价监督等方面。 财会监督的总目标是，实现纠正财会违法行为，维护国家财政经济秩序。

财会监督从建国初到现在，一直伴随着国家的经济发展而不断成长，先后经历了五个时期的发展阶段，逐步形成了目前涉及范围广、监督层次深、检查制度规范的一整套较为完善的行政监管体系。 随着社会经济发展，财会监督也在不断成熟完善，其内涵和外延不断扩展，将逐步实现精细化、科技化和多元化，以适应日益繁荣的经济社会对财会监管的需求。

1、财会监督的内涵。 财会监督作为党和国家十大监督体系的重要组成部分，在党和国家的监督体系中发挥着基础性的支持作用。 在新时期，随着改革的不断深入，习总书记的重要讲话精神为财会监督赋予了新的内涵。 在新时代、新形势下，财会监督已经不再是传统意义的财政监督、财务监督和会计监督，也不是三者的简单“拼盘”，而是三者的有机融合和凝练升华，其内涵更加丰富，监督范围更广更深。 新形势下的财会监督是为保障党和国家政策的贯彻落实、财会管理的规范有效，依法依规对相关经济活动主体的财政、 财务、会计等事项实施的监督。 监督内容涉及中央宏观经济政策、 重大财税金融政策、财会法律法规的贯彻落实等方方面面。

2、财会监督的外延。 财会监督的外延是财会监督的触角和边界，涵盖和涉及了与国家财经政策执行和财政收支相关的各类经济主体的所有经济活动和行为， 包括了一切政府财会活动所涉及的领域和环节。 监督内容涉及对宏观经济调控政策、 财政管理制度执行情况的监督，对财政收支、国有资产管理情况的监督，以及对财务会计管理情况、会计师事务所、资产评估机构等中介机构执业质量的监督等等。 按照外延的涵盖范围，财政监督、财务监督和会计监督也被赋予了更为广阔的边界。

（1）财政监督。 主要是监督财税法规和政策执行情况及预算管理中的相关事项或特定方面，包括监督中央国库业务， 监督政府采购制度执行情况，监管社会保险基金，监管文化企业国有资产，监督财政经济发展支出、 政府性投资项目的财政拨款，监督政府性基金和行政事业性收费，监管彩票市场， 监督检査行政事业单位国有资产管理规章制度执行情况等。

（2）财务监督。 主要是监督某一领域或某一类型单位的财务制度及其执行情况， 包括对基建财务制度、行政单位财务制度、事业单位通用财务制度、军工科研事业单位财务制度，和对基金、金融类企业和金融管理部门财务制度， 以及对相关社保资金和社会团体等财务制度的内部执行情况进行监督。

（3）会计监督。 主要是监督和规范各类会计行为，包括监督检查会计信息质量、注册会计师和资产评估行业执业质量等方面。 会计监督是财会监督工作中涉及面最广、情况最复杂、影响最为广泛的行政执法监督检查工作。

财政、财务和会计监督按其外延的扩展，常常会相互贯通，既有区分、又有重合。 尤其是在会计监督检查中， 常会遇到属于财政和财务监督中的财政拨款、税收核算、内控管理与基建财务等类型的核查工作。 因此，新形势下的财会监督不是三者的罗列，而是三者的有机融合。

（二）财会监督的内容和范围

《预算法》《会计法》《注册会计师法》《资产评估法》《财政违法行为处罚处分条例》《财政检查工作办法》《财政部门监督办法》 等法律法规共同赋予了财会监督的职责，在其法定职责中，蕴含着财会监督的内容和范围。

1、财会监督的内容。财会监督是财政部门的法定职责，其具体内容在相关法规中有所体现，具体如下。

（1）《预算法》规定，各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位和下一级财政部门的预算执行情况。 因此，对预算执行情况的监督，是《预算法》赋予财政部门的一部分监督内容。

（2）《会计法》规定，财政部门对各单位的下列情况实施监督：（一） 是否依法设置会计账簿；（二）会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料是否真实、完整；（三）会计核算是否符合本法和国家统一的会计制度的规定；（四）从事会计工作的人员是否具备从业资格。 上述罗列的内容，是《会计法》赋予财政部门的一部分监督内容。

（3）在《注册会计师法》和《资产评估法》中，规定了财政部门主要对注册会计师行业和资产评估行业的执业质量等方面进行监管。

（4）在《财政部门监督办法》第十六条的规定中，对财会监督的内容又作了较为详细的表述。

（5）部分省市还制定了本区域内的财政监督检查条例， 对财会监督的内容作了更进一步的细化和规定。

2、财会监督的范围。财会监督的范围可以从监督的对象和监督的时段两个方面来划分。

（1）从监督对象来讲，财会监督的范围包括行政辖区内绝大部分单位、组织和个人。 一是在预算资金监督方面， 主要是对本级各部门和下一级财政部门进行监督；二是在会计信息质量监督方面，对辖区内的行政事业、 企业和社会团体等各单位及其财务人员实施监督； 三是在会计师事务所和资产评估机构监督方面，对行业协会、中介机构和执业人员均进行监管。

（2）从监督时段来讲，财会监督的范围包括事前、事中和事后全过程，具体时间区间可以根据检查需要在检查通知中予以细化和明确。 一般来说，对财政预算单位的监督范围包括事前、 事中和事后；既有对事前进行评估和预测监督，还有对事中进行跟踪问效监管， 更有对事后进行全面核查和绩效评价。 对非财政预算单位的其他经济体的监督范围，主要是事中和事后；对事中经济事项是否符合内控要求和相关规定进行监督，对事后经济行为是否合规、合法等进行监督。

（三）财会监督的职能和作用

财会监督的职能和作用既有一定的联系，又有所区别。 总体上讲，财会监督主要通过日常监管和重点检查两种方式，针对监督检查中发现的不同性质的问题采取对违法违规行为予以制止、对违法违规行为所造成的国有物资流失予以没收或追回、对严重的违法违规行为给予处罚和对涉嫌犯罪的违法违规行为移送司法机关处理等四个层次的执法惩戒，来纠正财会违法违规行为，达到维护国家财经秩序的目的，从而发挥财会监督的职能和作用。

1、财会监督的职能

（1）监控职能。财会监督职能首先体现在，按照法定职责的范围和内容进行监督和管控，通过开展监控，完成对财政、财务和会计方面的监督工作。

（2）保障职能。 财会监督作为各种政府监督的基础性、支持性监督，需要通过对财政、财务和会计等方面的监管，实现公共财政和会计秩序的公平公正和稳定有序。

（3）预警职能。 财会监督的监管时限范围包括事前、事中和事后。首先，对事前的监督就是为了发现隐患、预防风险；其次，通过对事中、事后的监督，可以总结问题， 及时反馈政策执行中的不足和漏洞，并发出预警。

（4）纠偏职能。 一是对监管发现的一般性问题责令其整改，纠正各类违规问题。 二是对监督发现的政策制度中存在的不足和漏洞进行分析研判，为改进做好参谋，为调整做足依据支撑。

（5）制裁职能。 是对监督发现的比较严重的违法违规问题进行处理处罚，对涉嫌犯罪的移送司法机关依法进行处理。

（6）评价职能。是指对监督事项进行综合分析，评价其运行的成效是否达到预期，以及提出相关的改进和完善意见。

2、财会监督的作用

（1）维护相关财经法规的权威，推进相关法规政策的贯彻落实和有效执行。

（2）保障单位和个人的合法利益，满足其合法的公共需求。

（3）防范财政风险，避免国有资产流失或减值。

（4）促进相关法律、法规、制度的健全和完善，通过监督检查结果反馈监管部门规章、 制度的漏洞和不足。

（5）整顿和规范市场秩序，提升会计信息质量和中介机构执业质量，优化市场投资环境，促进经济健康持续发展。

（6）规范财政管理，促进财政资金使用效率提升，确保财政资金配置和宏观调控绩效显著。

二、新中国成立以来的财会监督工作回顾

新中国成立后，财政工作开始走上正轨，财政监督（财会监督的前身）工作应运而生，回顾过去的发展历程，财会监督工作大体经历了五个阶段。

（一）发展历程

1、财会监督的发展历程

（1）1949 年至1978 年。 在党的十一届三中全会召开之前，我国一直处于计划经济时代，实行的是统收统支的财政体制。 因此，财会监督在当时的主要任务是对全国企事业单位财务收支、执行财税政策等经济事项，进行经济监督和控制、堵塞财政流失漏洞、维护财经纪律、挖掘收支潜力、促进增产节约；主要采取的是直接干预式的监督形式，对企业财务管理和经济核算进行监管。

（2）1979 年至1993 年。 随着党的十一届三中全会的召开， 在计划经济中补充和壮大了民营经济、个体工商户等，社会主义市场经济体制开始逐步形成。 我国进入以放权让利、搞活经济为改革基本方略的发展时期，当时财政管理的中心是保障改革开放，增加人民收入。 所以该时期的财会监督工作主要是对单位和个人的财务收支活动进行监管，查补国家财政收入，平衡财政收支，严肃财经纪律，治理整顿经济秩序，检查方式以专项检查、查办案件和查补收入为主。

（3）1994 年至1998 年。 1994 年国家开始实行分税制改革，伴随着分税制改革的推进，财会监督工作也在不断转变监督理念和思路，适时调整监督重点和方向。 一是监督理念方面，开始从检查型监督逐步向管理型监督转变； 二是监督内容方面，从注重查补收入向收支并重转变，从外部监督向内外监督兼具转变；三是监督方式方面，从事后专项检查向事前、事中和事后的全过程监督转变；四是监督目的方面，从“纠错”型监督向“预防”型监督转变，从安全性、合规性监督向效益性监督转变。 同时，开始建立健全财会监督专职机构的建设，逐步完善监督法规制度体系，稳步推进财会监督机制的建设。

（4）1999 年至2012 年。 在这一时期，财会监督主动适应公共财政建设的要求，拓宽监督范围、调整监督模式、转变监督方式，逐步发展成为财政管理中的重要组成部分。 一是拓宽了监督范围， 开展了内部审计工作，完善了财政内部监督制约机制和体系；二是调整监督模式，形成了日常监督检查与专项监督检查相结合的监督模式；三是转变监督方式，强化了金融和会计信息质量监督检查，奠定了对注册会计师行业的监管基础；坚持以对会计师事务所的监管为抓手，发挥中介机构的传导作用，推进会计信息质量提升；并实施会计信息质量和注册会计师行业执业质量相互延伸的监督方式，提高了监督成效。

（5）2013 年至今。 党的十八大以来，随着“财政是国家治理的基础和重要支柱”特殊定位的确立，财会监督也随之进行调整优化以适应财政改革的需要。 财会监督被纳入党和国家监督体系的重要组成部分，与财政主体业务不断深入融合，推动中央重大财税政策落地、保障财政资金安全高效运行、切实维护规范的市场经济秩序、有效推动防范财政业务廉政风险的财会监督机制和制度体系进一步完善，财会监督水平不断提高。

2、会计监督的发展历程。 会计监督作为财会监督的重要组成部分，相对于财政监督和财务监督虽起步较晚，但发展很快，对人民群众生活的影响更为直接和强烈；因此比较特殊和重要，需要单独作一陈述。 在1999 年前，财会监督基本以财政收支和税务等方面的检查工作为主， 会计监督尚未成型；从1999 年以后，随着财会监督第四、五阶段的发展，会计监督迅速发展和壮大起来，逐步走进人们的视野，影响和维护着社会经济的有序发展。 截至目前，会计监督工作的发展历程可以大体划分为四个阶段。

（1） 1999 年至2002 年。 1999 年全国人大对《会计法》进行修订，明确了财政部门对会计监督的职责，初步建立了会计信息质量检查机制，这是会计监督的起步阶段。

（2） 2003 年至2008 年。 2003 年财政部正式收回对注册会计师行业的监管职能， 从行业协会代管回归为财会监督部门监管， 开始建立对该行业的行政监管机制， 形成了对会计信息质量和事务所执业质量双向延伸检查的模式，提升了检查成效。

（3） 2009 年至2018 年。总结由财税大检查转变为会计监督检查十年来的经验， 一是开始探索组织全国监督力量上下联动， 对一两个重点行业集中检查； 二是明确中央负责证券资格事务所和省级负责非证券资格的监管分工； 三是开始探索跨境会计监管合作，逐步建立和完善中国特色会计监督体系。

（4）2018 年至今，财政部正式将资产评估机构监管业务划转至财会监督部门， 会计评估监督体系基本形成。 同时，根据机构改革的要求，重新划定了财会监督部门的职责、机构和人员设置，完成了新时期财会监督的转型升级。

回顾财会监督（包括会计监督）的发展历程，不难看出， 财会监督工作是随着国家政策的调整和财政中心工作的转变而随之发展的。虽有曲折，但大方向始终是朝着维护和促进“实现人民对美好生活向往”的道路而前进。

（二）取得成效

财会监督在党中央的正确领导下， 通过全体财会监督干部的共同努力和社会各界的鼎力支持，取得了一定成效。

1、财会监督职能作用得到进一步发挥，有力地保障了中央重大决策部署贯彻落实。 一是全力支持打赢脱贫攻坚战； 二是积极稳妥开展地方政府隐性债务处理和问责； 三是组织开展减税降费政策实施效果监督检查； 四是扎实开展多个方面的专项检查和调研；五是完成部分重点资金的调查核查等任务。

2、财会监督重点进一步突出，扎实做好财税政策落实情况和财政资金监督工作。 一是针对重大财税政策，组织开展全国性的监督检查；二是针对重点财政资金监管，组织开展相关专项治理；三是针对管理中的突出问题， 通过曝光检查结果等手段督促整改；四是针对违规违纪问题，严肃财经纪律；五是针对财税政策落实和资金管理问题， 推动建立长效监督机制。

3、绩效监督效能得到进一步提升，推动建立现代财政体系。 一是工作机制进一步完善；二是绩效评价的成效和影响力不断提高； 三是更加注重绩效评价结果应用；四是制度体系逐步健全；五是引导和规范第三方机构参与绩效评价。

4、内控内审监督成效进一步显现，不断推进完善防范财政业务和廉政领域风险的机制和措施

（1）加强财政内控，夯实财政管理基础。 财政部门设立内控委、内控办以及牵头单位和本级各单位内控管理岗、 内控联络员组成的四级内控管理机构， 构建了多项内部控制操作规程等制度组成的内控制度体系， 实施了由内控风险事件应对、 内控信息化、 内控有效性检查、 内控审核、 内控考核评价和内控结果运用等工作组成的内控执行体系， 形成了以制约财政核心权力为目标，以强化流程控制为手段，业务风险与廉政风险防控相结合， 自我约束和监督制衡并重的财政内控机制。

（2）加强对领导干部的经济责任审计。 财政部门加强了对单位领导干部进行经济责任审计的职能，在经济责任审计中，重点审计领导干部贯彻执行中央和各级党组决策部署、守法守纪尽责、重大经济决策、 财务收支、 国有资产管理等方面的情况。 财会监督部门组织的经济责任审计在增强财政部门领导干部依法履行经济责任意识、 完善领导干部管理和监督机制、 推动财政改革发展等方面，发挥了有效的作用。

5、会计监督权威进一步增强，市场经济秩序得以保障。 会计工作是财经工作的重要基础，加强会计监督是维护财经秩序的重要保障。 会计监督与广大人民群众的工作生活密切相关， 做好会计监督是维护国家和人民群众切身利益的关键。 各级财政部门紧密围绕经济社会发展和财政中心工作，会计监督工作已经开展了20 多年，已打造成为财政部门执法监督的一个品牌， 取得了一定的成效。

（1）坚持服务大局，突出检查重点。 一是会计监督工作围绕宏观调控和深化改革的重点领域，加大对金融、能源、通信、粮食、医药、房地产等关系国计民生的重点行业的检查力度， 严肃查处了一批重大典型案件，为完善宏观调控、推进财税改革、 防范金融风险等提供了很多有价值的政策建议； 二是围绕会计审计准则和内部控制规范的实施，通过检查督促企事业单位规范会计核算、加强内部控制，确保准则得到有效执行；三是围绕强化注册会计师和资产评估行业执业质量监管， 推动建立对会计师事务所和资产评估机构的分类监管和抽查机制，有力促进了行业的健康发展；四是处理举报、投诉问题中介机构，并向纪检、司法机关移送了一批违法案件和重大线索， 有效遏制了会计造假的势头，国内会计秩序正在逐步好转。

（2）坚持开拓创新，理清监督思路。财会监督部门勇于探索、大胆实践，形成了一整套工作机制。一是坚持会计监督与服务财政管理相结合， 在会计监督中严肃查处虚报冒领财政资金、 少缴漏缴税款等财政违法违规问题，为促进财政管理、严明财经纪律提供了重要保障； 二是坚持日常监管与专项检查相结合， 进一步完善统一部署、 上下联动、集中审理、处罚公告等专项检查机制，积极探索加强日常监管， 进一步完善业务报备制度和证券资格事务所监管机制，会计监督的科学化、规范化水平不断提高； 三是坚持会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查相结合， 实现了对企事业单位和会计师事务所检查的双向延伸， 形成了覆盖全面、 运转协调的富有中国特色和财政特点的会计监督体系。

（3）坚持统筹协调，巩固主体地位。一是在财政部统一组织下，中央、省、市、县财政部门上下联动，每年集中对1—2 个重点行业企事业单位集中开展检查，检查深度和广度明显加强，实现了会计监督“全国一盘棋”，巩固了财政部门会计监督的主导地位；二是财政部监管局和地方财政部门合理分工、各有侧重， 形成财政部各地监管局负责重点监督中央企业、上市公司、金融机构、证券备案的事务所， 地方财政部门负责全面监督地方国有企业、民营企业、外资企业、行政事业单位、中小事务所的工作格局； 三是财政部门切实发挥会计监督主导作用，主动加强与审计、税务、金融监管、国资监管等部门的沟通，各有分工、相互协作，共同为会计监督工作持续稳定发展奠定了基础。

（4）坚持公开透明，增强督促效果。按照国务院“双随机、一公开”的要求，各级财会监督部门通过政府网站、报纸、电视台等主流媒体对查前公示和查后公告进行报道， 主动接受社会公众的监督，引起全社会的广泛关注， 树立了财政部门的监管权威。目前，所有省级财政部门和大多数市、县财政部门已实现查前公示和查后公告，取得了良好的社会效果。 会计监督的透明度不断提高，保护了群众的知情权，提高了群众的参与热情，有效遏制了会计造假行为，为综合治理会计信息失真和中介机构执业质量提升发挥了重要作用。

（三）基本经验

财会监督从建国到如今经历了五个阶段，在发展过程中虽有过一些曲折，但在每一个阶段都取得了一定的成效， 为当时的社会发展作出了一定贡献，不仅体现了财会监督的重要性，也积累了一些经验，为后续发展奠定了基础。

1、必须坚持围绕中心，服务大局。 开展财会监督就是为了保障财政中心工作有序进行，也是推进财政改革的有力保障。 长期以来，财政监督部门始终能够紧密围绕财政中心工作，提高站位，科学规划，认真实施，确保各时期财政中心工作的顺利实施。 从多年的经验来看，只有紧紧围绕财政中心工作，才能有的放矢、永葆旺盛生命力，才能满足各时期的经济发展需要。

2、必须坚持依法行政，规范执法。 全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，也是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略的重要内容之一。坚持依法治国、依法行政，规范执法，是财会监督工作通过多年实践总结的宝贵经验。一是建立健全相关法规制度，先后制定了《财政部门实施会计监督办法》《财政检查工作办法》《财政部门监督办法》《资产评估行业财政监督管理办法》《会计师事务所执业许可和监督管理办法》 等，并对《会计法》《注册会计师法》《预算法实施条例》等进行修订。 通过建立健全相关法规制度，做到财会监督有法可依； 二是严格执行相关法规要求，坚持做到检查合法，程序合规。 财会监督的各项检查工作都能做到执法必严、违法必究，并全面贯彻落实国务院要求的“双随机、一公开”原则，确保财会监督工作公平、公正。

3、必须坚持开拓创新，长效治理。与时俱进，开拓创新，构建完善的具有中国特色的财会监督制度体系，建立财会监督的长效监管治理机制，是财会监督工作发展的方向。这就需要各级财会监督部门和监督干部充分发挥工作积极性、 主动性和创造性，在不同时期，思考时代特点，研究对应策略，发挥好财会监督的重要保障作用。

4、必须坚持有机衔接，相互制衡。 财会监督工作要形成一个监督检查的闭环工作链条，监督检查程序必须环环紧扣，有机衔接；同时，还要对某些关键环节进行严格监控，相互制衡，避免监督工作随意，降低差错率。 在财政监督中，建立预算编制、执行和监督的相互协调和制衡机制； 在财务监督中，强化内部监督的管理和制约办法； 在会计监督中，坚持随机抽取、查审分离等原则，确保监督工作有序开展和公正透明。

5、必须坚持开阔视野，深化合作。 财会监督是国家监督治理体系中的一员，发挥好监督作用还需要不断开阔视野，加强与各方面的合作。 在财政和财务监督方面，需要加强与纪检、审计等监督力量的合作，建立信息共享机制，探索开展联合检查，形成行政监督合力。 在会计监督方面，一是强化与行业协会的联合，形成行政监管和行业自律相结合的监管；二是加强与审计、证监等部门合作，形成政府监管合力；三是探索与国外监管部门的合作，在尊重主权、平等合作的基础上，积极推动跨境监管合作机制，以适应不断发展的国际经济新形势。

6、必须坚持队伍建设，培养人才。事业兴旺，关键在人，建立健全财会监督机构和队伍建设是发展财会监督事业的基础。习近平总书记多次在中央党校中青年开班式上讲话， 对人才培养工作非常重视，目前各级财政部门逐步重视财会监督队伍的建设和人才培养工作，积极协调，为财会监督队伍充实骨干，为监督检查干部制定系统的培训或培养计划。“十年树木，百年树人”，人才战略不是一朝一夕可以完成的，因此要提早安排，科学培养，努力打造一支忠诚、干净、有担当的高素质干部队伍，才是财会监督工作最有力的组织保障。