城市社区参与式治理的实现与思考——以新桥社区提案机制为例

□杨慧琳 陈 旺

一、问题的提出

自党的十七大提出“公民政治参与有序扩大”的要求后，公民参与逐渐成为了国内学术界研究的重要议题。而在党的十九届五中全会中，“人民群众参与体制”这一目标的提出，再次将推进公民参与式治理的制度化、规范化、高层次发展提到了重要的战略地位。但如何才能真正实现政府职能与自治职能的分离，如何才能把居民潜在的热情转化为现实的行为，究竟又需要建立什么样的制度化运行机制才能够调动社区居民的参与并实现参与式治理的高层次发展，是值得进一步探索和深思的问题。

近年来，在全国范围内涌现出了许多地方政府围绕推进和创新基层参与式治理的生动实践。成都市金牛区作为我国基层社会治理的创新示范区，长期走在社区治理的实践前沿，而新桥社区作为金牛区社区发展的治理样板，更是受到了来自多方的关注和学习。不过早年的新桥社区是远近闻名的“三乱地带”，而近年来的新桥社区却在党建引领的作用下，通过积极探索社区提案机制，打造共建共治共享的社区治理新模式，成功实现了该社区的治理蜕变和华丽转身。基于此，本文研究的核心问题在于：从新桥社区的转变历程中可以得到关于社区参与式治理的哪些思考？实现城市社区参与式治理的可持续发展还可以进行哪些方面的路径优化？

二、典型案例：成都市新桥社区的实践探索

新桥社区，原为新桥村，属成都市的城乡接合部，人口密集、诉求多元、社情复杂，曾面临着治理主体单一、治理矛盾凸显、治理效力甚微等多重难题。这些问题的存在，促使新桥社区亟需开展一系列行之有效的举措，在党建引领下，实现治理蜕变。而社区治理的本质是参与式治理，实现居民的参与式治理既是完善共建共治共享社会治理格局的重要路径，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要引擎。党的十八大以来，我国出台了一系列积极发展基层民主，发挥群众主体作用，创新基层社会治理机制的政策文件，也是基于此，新桥社区开始探索社区治理新模式，尝试建立社区提案机制，搭建居民参与的制度化平台，以此提升社区居民的自治空间，保障居民真实的民主权利。

新桥社区提案机制的发展是一个逐步探索和不断完善的历程，大致经历了以下阶段：第一阶段是2014～2018年，社区提案机制的初探阶段。在这一阶段中，公共议事委员会的建立，使得社区内重大事项初始动议权首次向居民正式赋予，社区自治空间得以让渡，居民参与意识得到提升。第二阶段是2019～2020年，社区提案机制的设立阶段。相较于初探阶段，该阶段的突破点在于：层级界限的明晰划分、居民参与的直接民主、分类解决的精准治理和主动参与的意识培养。第三阶段是2020年至今，社区案机制的发展阶段。在该阶段中，采用了“线上”和“线下”相互融合的方式，按照“网上提案、线上受理、共商共治、即时通知”的发展思路，创建社区提案智慧平台，突破居民提案的时间和空间界限，让社区居民可以不受时空限制进行社区的参与式治理。

三、实践思考：新桥社区提案机制的成效与局限

(一)新桥社区提案机制的主要成效。

1.优化了基层组织架构，社区自治空间得到提升。参与式治理是政府与公民的双轨互动过程，仅仅依靠自下而上的居民参与方式往往无法形成社区居民常态化的参与机制。因此，地方政府需要有意识地向社区居民进行充分赋权，给予社区居民真正意义上的自治空间。新桥社区提案机制的设立，首先进行了层级界限的明晰划分，理顺了小区(院落)、社区、街道办事处、区级政府等之间的关系，规定社区提案需要按照“三事分流”和逐级解决的原则依次递交予以处理。“行政权力”与“自治权力”边界的清晰，政府职能与自治职能的分离，推动了社区两委回归本位，社区自治空间得到保障。

2.调动了居民参与热情，居民共治能力得到增强。新桥社区提案机制的设立，以制度化的平台，为居民提供了表达自己看法、参与公共事务协商的规范化渠道。此外，其还改变了传统委托代理的间接民主方式，居民个人也能直接成为提案人，向社区提案公共议事小组递交提案，并参与到社区公共议题发现、执行、评估、反馈等全程之中。制度化协商平台的搭建和全过程的参与式治理，不仅让居民深刻意识到了自己提出的建议能够对所在的社区建设发挥实质性的影响，更潜在地调动了居民参与社区治理的热情。同时，社区提案机制中居民解决方案一栏的增设，也鼓励着居民主动参与并尝试处理解决社区公共事务，使得居民共商共治的能力得到进一步增强。

3.落实了居民决策权利，居民有序参与有望实现。我国社区治理实践中，社区居民很少真正享有决策权，居民意见的表达难以对政府政策的制定、执行和决定产生实质性的影响，居民也很少采用合理、合法的方式表达自身的诉求。但新桥社区提案机制的建立，使社区居民具体的利益诉求变成了合理的居民提案，再借助制度化的议事规则和制度化的程序予以运行，最终变为一个个可以落地实现的决策。而在这个从居民诉求表达到政府政策落地的过程中，社区居民不仅仅决策权得以落实，更重要的是，学会了通过合理、合法的方式去表达自己的诉求，有序进行社区的参与式治理。

(二)新桥社区提案机制的当前局限。

1.社区治理参与主体范围受限。新桥社区提案机制的重要特征之一在于突破了传统委托代理的间接民主方式，强调居民对于社区治理的直接参与。但从社区提案机制的治理实践和相关细则可以发现，其对于社区居民的理解仍旧较为狭隘，将社区提案机制的参与主体限定为本社区内部的户籍居民，而非户籍社区居民、租户类流动人口等主体如何参与社区治理，如何使用本社区提案机制，尚未有相关细则和规定予以说明。社区参与主体范围的受限，既不利于外来人口融入，构建良好的邻里关系；也不利于回应居民诉求，实现“三共”的治理格局。

2.社区治理技术人才缺乏。当前新桥社区提案机制已经发展到“线上”和“线下”相结合的3.0模式，但社区提案智慧平台的创建仅是适应当下数字化政府转型和智慧社区建设的第一步。社区提案智慧平台的落脚点是通过技术赋权，调动居民参与，实现政府与居民的良性互动。但在调研的过程之中，社区提案的治理实践与目标构想仍有较大差距，基层工作人员数量的有限和专业化人才的欠缺，使得提案智慧平台自创建之后，一直处于停滞阶段。而停滞的主要原因在于：既缺乏专业的工作人员向社区居民普及社区提案机制及相关程序的使用，又缺乏专业的团队和工作人员对提案智慧平台进行定期的维护和系统的更新。

3.社区提案机制延续问题面临挑战。新桥社区提案机制从理念的提出、机制的建立再到线上的运行，虽然整个历程都离不开社区居民的参与和一线社区工作者的推动，但其中政治精英的个人意志和工作能力对社区提案机制的发展起着主导，甚至决定作用。胡伟曾在《政府过程》中阐述到：“人治依靠权力精英的工作态度、人格力量和行政技巧，极易出现人存政举、人忘政息的现象。”反映在新桥社区提案机制中，则是制度运行不够稳定，没有法治化予以保障，当地方政府人格化因素减弱，提案机制的制度效益将会逐渐递减，甚至为零。

四、城市社区参与式治理的路径优化

城市社区参与式治理的真正实现是一个长期且系统的过程，针对当前新桥社区提案机制面临的若干局限性，本文尝试从精细化、智慧化、法治化的角度进行对策建议，提出城市社区参与式治理实现的优化路径。

(一)精细化：实现社区参与式治理的主体覆盖。伴随着社区精细化治理的探索演进，涵养社区治理的“绣花功夫”越来越成为社区工作的重要内容。新桥社区虽然在实践过程中有意识地对社区居民提案内容进行了分类处理，并在全程对居民提案进展进行了评估和反馈，但社区治理精细化的实现不能脱离服务对象的全面性。因此，新桥社区在治理方向上需要明确，社区流动人口治理必须从社区治理的弱点转化为社区治理的重点，社区内部的流动人口既是社区治理的参与者，也是社区共同体的建设者。此外，新桥社区工作者应该深入社区进行调研，做好对社区流动人口的帮扶工作，实现社区网格化治理与精细化治理的融合。另外，还可以通过组织丰富的社区活动，利用邻里间的纽带关系，扩大流动人口的社区参与，激发他们的共治热情。

(二)智慧化：实现社区因素和技术运用的良好结合。成功的社区信息化实践，不仅仅关注技术应用的本身，还会将社区性因素纳入统筹考虑的范围之内。新桥社区探索建立的提案智慧平台是对社区参与式治理模式的创新发展，但社区智慧化建设不能仅局限于技术运用层面，还应该考虑作为智慧服务接受方的社区居民和作为智慧服务提供方的一线行动者。因此，在推进社区参与式治理的智慧化发展进程中，一是应该不断优化基层组织架构，减轻社区工作人员的行政负担。二是要指派专人负责智慧平台的建设、运行及维护等工作，避免社区智慧化建设停滞不前。三是需要逐步开展与社会组织的合作工作，邀请专家学者进行业务培训，以此提升社区居民对智慧化建设的了解，并能够掌握相关数字技术的运用。

(三)法治化：实现城市社区参与式治理的常态化发展。虽然新桥社区提案机制的创新实践，体现出了一定的制度化、规范化发展方向，但人格化因素在推进社区参与式治理方面依旧起到了主导作用，使得社区提案的延续性面临挑战。因此，若要实现参与式治理的可持续发展，需要逐步减少其中的人治因素，以参与式治理的法治化实现参与式治理的常态化。一是应该完善我国基层群众自治的相关法律法规，为居民进行社区参与式治理提供明确的法律依据；二是新桥社区需要结合自身的社区特性和实际情况制定适用于本社区的实施指导办法，并在实践探索中不断完善社区提案机制的相关细则；三是新桥社区还需要加强社区的法治化教育，培养社区工作人员和社区居民的法治思维和规则意识，合力推动社区参与式治理的法治化、常态化发展。